Malásia - Contexto e Governança Fundiária

A governança fundiária na Malásia é altamente pluralista. Em primeiro lugar, dentro de uma estrutura política federal, existem onze estados e dois territórios federais na Malásia Peninsular. Outros dois estados (Sarawak e Sabah) e um território federal são encontrados no norte de Bornéu. O governo federal opera dentro de uma monarquia constitucional e um sistema de governo parlamentar de Westminster, enquanto nove Estados são monarquias hereditárias por direito próprio. A legislação e a regulamentação fundiária estão envolvidas nos níveis federal e estadual, com Sarawak e Sabah tendo seus próprios sistemas jurídicos aos quais recorrer. A etnia e a religião influenciam ainda mais a governança fundiária, particularmente na prevalência do Islã (mais de 60% da população é muçulmana) e nas práticas agrárias consuetudinárias. A população é classificada em duas categorias, Bumiputera (malaios e outros grupos indígenas) e não-Bumiputera (chineses e indianos que chegaram durante o período colonial)[3]. No entanto, existem numerosas minorias, com 67 grupos que representam 14% da população total[4]. Atualmente, a população como um todo se aproxima de 33 milhões de pessoas.

Legislação e regulamentação de terras

A Constituição Federal da Malásia entrou em vigor em 1957 [5].  O Artigo 13 oferece direitos básicos e proteção sobre a propriedade privada. A Constituição prescreve uma estrutura governamental em dois níveis, federal e estatal. O Artigo 74 e o Nono Programa[6]  determinam que a autoridade sobre legislação fundiária, um sistema cadastral e de administração, se aplica a nível estatal. No entanto, o governo federal tem o poder de criar leis e políticas a fim de obter uniformidade (artigo 76), excluindo Sarawak e Sabah. A principal lei unificadora para a Malásia peninsular é o Código Nacional de Terras (Lei 56 de 1965). Os Estados do Bornéu têm quadros jurídicos distintos, sendo o Código Fundiário de Sarawak (Cap 81) e o Decreto Fundiário de Sabah (Cap 68). As três leis aplicam um sistema Torrens de registo de terras, introduzindo o conceito de inviabilidade de terras onde é dada prioridade legal ao proprietário(a) do título[7].  

O artigo 91 da Constituição estabelece um Conselho Nacional de Terras com um representante de cada estado, e dez representantes nomeados pelo governo federal. O conselho se reúne uma vez por ano, com a tarefa de formular a política nacional de terras, uso e legislação. Sarawak e Sabah têm representação no conselho, mas não estão vinculados a decisões se optarem por não votar. O planejamento urbano e rural, a habilitação de terras para mineração, a habitação e a irrigação são geridos conjuntamente pela federação e pelo estado. Uma consequência do sistema é que a dualidade entre os sistemas federal e estatal pode levar a lacunas na informação ou a custos adicionais na administração de terras[8]. 

Classificações de posse de terra

Existem diferentes classificações de terras, dependendo do estado e sua legislação correspondente[9].  Na Malásia Peninsular, o Código Nacional de Terras (NLC – sigla em inglês) tem duas categorias: a) acima da linha da costa (subdividido em cidade, vila e o campo); b) orla e fundo do mar. Existem categorias de uso da terra na agricultura, construção e indústria. O Regulamento da Terra de Sarawak usa as categorias de terra de zona mista, área nativa, terra nativa consuetudinária, reserva governamental e área interior [10]. A Portaria de Terra Sabah identifica "terras da cidade" e "terras do campo", onde o Estado detém o direito alodial a todas as terras, com propriedade permitida apenas para a superfície.

De forma geral se reconhecem quatro tipos de posse de terra, sendo a posse livre, arrendada, consuetudinária e agrícola. Existem dois tipos de posse livre, aquelas que pertencem a um desenvolvedor e aquelas que pertencem a um indivíduo ou empresa, podendo ser subdividida com aqueles com ou sem título[11].  É possível emitir títulos qualificados antes de um levantamento cadastral formal e posteriormente um título final, através de uma emenda emitida em 1990 ao NLC. O Artigo 67 do NLC permite que indivíduos ocupem terras do Estado por não mais de 99 anos, embora tal arrendamento seja extensível. Os contratos de aluguel para uso público não podem durar mais de 21 anos [12]. O NLC determina que as terras do estado são todas aquelas que não são alienadas, mineradas ou reservadas, ou são terras florestais registradas.

A Malásia se beneficiou de sistemas de TI (Tecnologia da Informação) bem desenvolvidos para o registro e administração de terras, onde as transferências podem ocorrer em um dia. Na Península da Malásia, havia cerca de 7,3 milhões de parcelas de terra em 2016, das quais 98% foram pesquisadas e registradas. O Departamento Federal de Topografia e Mapeamento (JUPEM - sigla em inglês) realizou levantamentos cadastrais usando eKadastar, enquanto em nível estadual, o escritório fundiário usa eTannah para gerenciamento e administração geral da terra [13].  LASIS é o sistema de informação em Sarawak para um sistema de cadastro e administração de terras, enquanto Sabah usa o LaDess como um sistema de submissão de terras e o SALIS como um sistema de informação [14]. 

Direitos consuetudinários à terra

Na Península da Malásia, apenas 0,7% da população é classificada como indígena, mas isso sobe para 60% em Sabah e 70% em Sarawak. Em teoria, os direitos desses grupos deveriam ser protegidos tanto pela Constituição (artigo 8) quanto com a Malásia como signatária da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas [16].  Os grupos indígenas na Península da Malásia são denominados coletivamente como Orang Asli, com três subcategorias: Senoi, Proto-Malay e Negrito [17].  A Lei dos Povos Aborígenes (1954) infere direitos à terra como arrendatários (sob a tutela do estado), permitindo a reserva de terras nativas[18].  A Constituição (artigo 161) permite a reserva ou alienação de terras em nível estadual para os nativos em Sabah e Sarawak. O Código de Terras de Sarawak fornece terras de áreas nativas (mantidas sob títulos) e terras consuetudinárias nativas (sem títulos, mas sujeitas aos direitos consuetudinários de posse)[19].  Esta última é mais comummente reconhecida como terra licenciada do estado. Uma revisão de 2018 do Código de Terras de Sarawak permite títulos perpétuos para terras comunais nativas em um máximo de 1.000 hectares por título. Tem havido muitas reclamações sobre este limite máximo, apontando para reivindicações anteriores de 10.000 hectares [20].  Enquanto isso, no Regulamento da Terra de Sabah, as terras consuetudinárias são irrevogáveis ​​não havendo necessidade de um título documentado. Essas terras podem ser declaradas como Reserva Nativa, sendo também possível receber Títulos de Nativos, criando assim um emaranhado de opções derivadas das regras coloniais [21]. 

Apesar das proteções legais, os grupos indígenas são vulneráveis ​​à aquisição das suas terras pela via estatal para poder realizar extração de recursos, criar plantações, projetos de infraestrutura e o estabelecimento de áreas protegidas. Desde o período da independência, os governantes malaios exigiram que 50% das terras na Península da Malásia fossem alienadas como reserva para os povos malaios, utilizando a Lei de Reserva da Malásia de 1913. Este número nunca foi alcançado, embora os cálculos em 2017 indiquem um aumento para 33,3%[22].  Em 2011 e 2012, a Comissão de Direitos Humanos da Malásia (Human Rights Commission of Malaysia - SUHAKAM) iniciou um inquérito nacional sobre os direitos consuetudinários à terra, e como tornar o desenvolvimento um processo mais inclusivo[23].  A comissão relatou a necessidade de um maior reconhecimento dos povos indígenas, assim como garantir segurança na posse das suas terras a fim de criar melhores mecanismos para que estas populações se beneficiem em lugar de perder para projetos de desenvolvimento[24].  No entanto, apesar de alguns processos judiciais históricos contra projetos concedidos pelo Estado em terras indígenas[25], as recomendações do inquérito não foram implementadas pelo governo malaio.

Tendências de uso do solo

A área total da Malásia é de 329.847 km2, dos quais 328.657 km2 representam áreas terrestre e 1.190 km2 compreendem as áreas marítimas [26].  O país é conhecido como um dos mais urbanizados do Sudeste Asiático, com mais de 77% da população vivendo em áreas urbanas [27].  Estima-se que 8 milhões de pessoas residem na área mais vasta de Kuala Lumpur. Há uma disparidade na distribuição da população, com mais de 80% de pessoas residindo na Península da Malásia[28]  apesar do fato desta área constituir apenas cerca de 40% da terra total do país.

De acordo com os indicadores de uso do solo do FAOSTAT, em 2017, 26,2% das terras na Malásia eram agrícolas, um número que tem aumentado lentamente nos últimos 50 anos [29].   O 67,6% do total das terras são florestas, das quais apenas 22,7% são florestas primárias, 8,9% são plantadas, enquanto o restante é regenerado naturalmente. Ainda assim, em 2018, dados do FAOSTAT revelaram que as plantações de óleo de palma atingem 15,9% da área total do país, e as de borracha em 3,4%. Essas duas safras representam o principal meio de produção agrícola na Malásia, superando significativamente as plantações de arroz. Tem se registrado um aumento notável na plantação de dendê que vai de 433 km2 em 1961 para 52.355 km2 em 2018. Isso reflete uma transição para as safras industriais desde 1960, que favoreceu o uso da terra em grande escala e o controle sobre a produção dos pequenos proprietários. O enfoque na agricultura contribuiu para um aumento nas importações de alimentos, levantando questões sobre a segurança alimentar[30].   O 19,1% das áreas terrestres são mantidas sob status de proteção, incluindo reservas florestais, parques nacionais e santuários da vida selvagem [31]. 

Investimentos e aquisições de terras

A Malásia é um lugar propício para que investidores estrangeiros adquiram terras e moradias [32].  Ao contrário da maior parte do Sudeste Asiático, é possível comprar e possuir terras e edifícios, embora haja algumas limitações para proteger moradias populares e também existem condições favoráveis ​​para os membros do grupo Bumiputera. Utilizando a Lei de Aquisição de Terras de 1960, as autoridades estaduais podem adquirir terras para fins públicos, desenvolvimento econômico em benefício do povo malaio e para fins de mineração, agricultura, comércio, indústria ou lazer[33]. Os governos estaduais também podem reservar terras estaduais, conceder arrendamentos e permitir a extração acima ou abaixo da terra.

As práticas de investimento abriram espaço, dentro de uma rica floresta primária, para plantações principalmente de borracha, óleo de palma e madeira [34].  Foram construídas barragens na península montanhosa da Malásia e no interior de Sarawak, como a Barragem de Bakun que deslocou 10.000 habitantes locais, principalmente de grupos indígenas. Como resultado, tem havido conflitos significativos entre grupos indígenas e grandes empresas de desenvolvimento. Várias ONGs surgiram em todo o país, muitas vezes em rede com organizações internacionais, para lutar pelos direitos de povos indígenas contra as injustiças percebidas nos tribunais sobre seus direitos de posse. As manifestações de apoio se realizaram por meio de protestos, mas também através de resistências locais. Existe um sistema judicial federal e depois a nível estadual, um Syariah (islâmico) e tribunais nativos para lidar com assuntos relacionados a disputas de terra [35]. 

Desde a independência, a Malásia tem tentado combater a insegurança da posse e a falta de terra, especialmente na população que vive em pobreza. A Autoridade Federal de Desenvolvimento de Terras (FELDA – sigla em inglês) tem levado a cabo um esquema de reassentamento, tal como enquadrado pela Lei das Áreas de Assentamento do Grupo de Terras de 1960[36]. Desde a criação da FELDA em 1956 até 2015, o esquema envolveu 16% das terras na Malásia, reunindo as necessidades de reassentamento com o investimento em terras e o agronegócio. Esta iniciativa foi identificada como um dos esquemas de reassentamento de terras de maior sucesso no mundo.

Direitos da Mulher à Terra

Devido à pluralidade étnica e jurídica na Malásia, uma variedade de relações de gênero é encontrada em todo o país. Existem grupos étnicos matriarcais onde a propriedade, incluindo a terra, é passada entre parentes mulheres. No entanto, tais práticas são frequentemente desconsideradas pela lei estatutária, onde o próximo parente masculino é reconhecido como herdeiro legal na ausência de um testamento formalizado, e os homens podem negar às mulheres os direitos de acesso às terras comunais. Além do preconceito que surge dos sistemas jurídicos formais, existem sistemas consuetudinários patriarcais e leis sharia dominadas por homens. Nestes, os homens são os chefes da família e detêm o controle sobre a propriedade e seu uso[38]. 

O Artigo 8 da Constituição promove direitos iguais, incluindo os de gênero. A Malásia também é signatária da Convenção das Nações Unidas para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (CEDAW – sigla em inglês). No entanto, o país ainda não incorporou a convenção à legislação nacional, como a aprovação de uma lei nacional sobre igualdade de gênero. Não ajuda o fato de que a igualdade de gênero frequentemente entra em conflito com sistemas jurídicos sobrepostos, incluindo civis, leis islâmicas de Syariah e leis consuetudinárias. Cada estado tem seu próprio sistema islâmico de leis e tribunais. Esses sistemas locais frequentemente favorecem os direitos de propriedade e casamento em favor dos homens, como no caso de poligamia e na negação da existência de estupro marital [39]. A Lei de Reforma da Lei sobre Casamento e Divórcio 164 de 1976 (artigo 76) exige direitos iguais de propriedade matrimonial após o divórcio (ou procede à venda de bens). No entanto, a Seção 3 da Lei da Mulher Casada, nº 450, (1957, revisada em 1990) afirma que as mulheres muçulmanas casadas estarão sujeitas à lei islâmica sobre propriedade. Isso promove uma partilha desigual de bens em termos de gênero, o que não reflete necessariamente a mudança do papel das mulheres na contemporaneidade[40].  

O Ministério da Mulher, Família e Desenvolvimento Comunitário determina as políticas relacionadas às mulheres e à igualdade de gênero em nível federal. Foi criado em 2001 como Ministério dos Assuntos da Mulher. O nome atual foi adotado em 2004 e inclui o Departamento de Desenvolvimento da Mulher. O Ministério conseguiu  concretizar o compromisso do governo de que as mulheres devem ganhar uma representação de 30% em cargos de tomada de decisão no setor público. Existem também centenas de organizações de mulheres registadas na Malásia. Foi criado em 1960 um Conselho Nacional de Organizações de Mulheres (NCWO – sigla em inglês) funcionando como local de consulta para as suas muitas afiliadas.

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

A Malásia hospedou consultas regionais durante a fase de concepção do VGGT. No entanto, no momento não há atividades para promover ou ativar as diretrizes.

Linha do tempo

1956 – Fundação da Autoridade Federal de Desenvolvimento Territorial (FELDA – sigla em inglês)
Como um dos esquemas de reassentamento de terras mais bem-sucedidos do mundo, o esquema FELDA envolveu 16% das terras na Malásia, combinando as necessidades de reassentamento com investimento em terras e agronegócio.

1957 – A Constituição Federal da Malásia entra em vigor 

O Artigo 13 oferece direitos básicos e proteção sobre a propriedade privada

1960 – Promulgação da Lei de Aquisição de Terras 
Por meio da lei, as autoridades estaduais podem adquirir terras para fins públicos, desenvolvimento econômico benéfico para o povo malaio e para fins de mineração, agricultura, comércio, indústria ou lazer.

1963 – Formação da Federação da Malásia 
Continuidade da formação da Federação da Malásia em 1948 e a independência da soberania britânica em 1957. A nova federação trouxe os estados de Cingapura (temporariamente até 1965), Sarawak e Sabah.

1965 – Promulgação do Código Nacional de Terras 
Esta é a principal lei unificadora de terras para a Península da Malásia.

2018 – Plantações de óleo de palma cobrem 52.355 km2 
Isso se compara a apenas 433 km2 em 1961.

Bibliografia recomendada

O relatório intitulado: Reforçar o apoio ao sector público (Enhancing Public Sector Support) do Banco Mundial fornece informações importantes sobre a posse da terra e o sistema jurídico que o acompanha dentro do sistema federal, concentrando-se nos desenvolvimentos na administração da terra [41].  Toh et al. realiza um estudo detalhado do sistema de governança no estado de Sarawak [42].  Barau e Said fornecem análises importantes sobre o esquema de reassentamento de terras da FELDA e seu impacto para famílias sem-terra [43].  Com relação aos direitos indígenas, o relatório: A floresta é o latir do nosso coração (The Forest is our Heartbeat ) da Anistia Internacional examina a luta dos grupos nativos para manter o acesso e o uso de suas terras, e os riscos enfrentados por aqueles que tentam fazê-lo [44].  Um cenário mais específico é abordado no relatório: A terra que perdemos (The Land We Lost) da ONG Sahabat Alam Malaysia, que analisa as ameaças aos direitos consuetudinários nativos em face das plantações de monoculturas em Sarawak [45].  Para uma perspectiva de gênero sobre os desafios aos direitos indígenas em Sarawak, recomendamos consultar o capítulo do livro de Yong e Pang [46]. 

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[6] A schedule contains additional information in a constitution that is not contained within its articles
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