Por Nieves Zúñiga, revisado por Laureano del Castillo, advogado e diretor executivo do Centro Peruano de Estudos Sociais (CEPES)
O Peru é um dos países mais biodiversificados do mundo. Localizado no oeste da América do Sul, sua diversidade de ecossistemas é criada pela linha costeira voltada para o Oceano Pacífico, as montanhas dos Andes e a floresta amazônica. Toda essa riqueza natural cobre uma área terrestre de 1.285.215 km2 (128,5 milhões de ha).
O Peru também é culturalmente rico e conhecido por ser o berço do Império Inca. Sua população de 31,2 milhões de pessoas é 60% mestiços, 5,9% brancos, 3,6% de descendência africana e cerca de 25% de pessoas auto-identificadas como indígenas. A população indígena é composta por 55 grupos étnicos, sendo os quechua os maiores (22,3%), seguidos pelos aimarás (2,4%) e nativos ou indígenas da Amazônia (0,3%) [1].
As terras indígenas e comunitárias no Peru representam 56,6% da área total de terra do país
A governança fundiária no Peru passou por várias fases, desde estar concentrada em poucas mãos até os anos 60, quando 90% das terras agrícolas pertenciam a 5% dos proprietários(as), a um sistema coletivista com a Reforma Agrária nos anos 70, e a uma tendência atual de propriedade privada, mas com alta participação de pequenas propriedades [2].
A Reforma Agrária (1969-1991) eliminou o mercado de terras agrícolas e a transferência de terras foi excepcionalmente permitida. O investimento de empresas com fins lucrativos na agricultura foi eliminado, promovendo a criação de empresas associativas, particularmente cooperativas agrícolas, sob um regime de propriedade coletiva. Em 1980, a Lei de Promoção e Desenvolvimento Agrícola permitiu o parcelamento das terras anteriormente concedidas a empresas associativas em pequenas propriedades em favor de camponeses(as) individuais. Nos anos 90, o interesse em atrair investimentos resultou na livre formalização e legalização do mercado de terras e permitiu novamente a livre transferência das mesmas.
Algo que tem caracterizado a governança da terra no Peru é a forma como a situação da população indígena foi articulada em relação à terra, seguindo as idéias de José Carlos Mariátegui, renomado defensor intelectual peruano dos princípios marxistas. Em seu influente livro Sete Ensaios Interpretativos sobre a Realidade Peruana, publicado em 1928, Mariátegui define o problema indígena em termos econômicos como um problema de terra [3]. O efeito de entender a situação indígena a partir de uma perspectiva de classe foi duplo: primeiro, ignorou a conexão cultural dos povos indígenas com seu território, e segundo, produziu uma mudança de identidade de "indígenas" para "camponeses" aos olhos da sociedade peruana. Esta mudança de identidade de identidade cultural para de classe, que foi introduzida inicialmente pelo governo militar em 1969 com a Lei de Reforma Agrária, afetou especialmente a população indígena das terras altas (principalmente quíchua), e não tanto a indígena da Amazônia, que mais tarde será definida como "indígena". Esta distinção entre camponeses e nativos ainda se reflete na legislação atual.
Legislação e regulamentação de terras
A Constituição peruana de 1993, assim como a Constituição de 1979, garante o direito de toda pessoa de possuir e herdar bens (Artigo 2) [4]. Este direito não é absoluto, pois deve ser exercido "em harmonia com o bem comum" e "dentro dos limites da lei". Ninguém pode ser privado de seus bens exceto por razões de segurança nacional ou necessidade pública, de acordo com a lei, e mediante pagamento de indenização em dinheiro (Artigo 70). A Constituição reconhece condições iguais de propriedade para nacionais e estrangeiros, embora os estrangeiros não possam exigir exceções e não possam adquirir ou possuir qualquer propriedade a menos de 50 quilômetros das fronteiras peruanas (Artigo 71). A terra abandonada torna-se propriedade do Estado destinada à venda.
Em 1991, o objetivo de atrair investimentos privados deu um impulso aos esforços de registro e titulação de terras através da Lei de Registro de Terras Rurais No. 667 [5]. A Lei de Promoção de Investimentos no Setor Agrícola No. 653, também de 1991, eliminou todas as restrições, incluindo a transferência de terras rurais e restrições para que entidades comerciais tivessem acesso à terra, o que é considerado como o fim da reforma agrária. Esta abertura à propriedade comercial da terra é expressa na Constituição de 1993 pelo reconhecimento dos direitos de terra a "qualquer outra forma de propriedade associativa", além da propriedade privada e comunitária (Art. 88) [6].
Em 1995, a Lei nº 26505, mais conhecida como Lei de Terra, (posteriormente modificada pelas Leis nº 26570, 26597, 26681) estabeleceu os princípios para promover investimentos privados para o desenvolvimento de atividades econômicas, inclusive na terra das comunidades camponesas e nativas [7]. A lei estabelece um regime liberal quando se trata de terras em comparação com a legislação anterior e garante o acesso à terra a qualquer pessoa física e jurídica sem limitação de extensão e uso (Artigo 4). O Regulamento da lei estabelece que qualquer terra susceptível de ser utilizada para fins agrícolas pode ser oferecida a investimentos privados (Artigo 4) [8].
Algumas legislações incluem medidas que promovem as pequenas propriedades, mas com implementação questionável. A Lei No. 30355, de 2015, é especificamente dedicada a apoiar os(as) produtores(as) familiares através de medidas como a formalização da titulação de terras, o fornecimento de apoio técnico e tecnológico, o desenvolvimento de programas financeiros, a promoção do acesso efetivo à água e outros serviços básicos, e a promoção da associação e cooperação dos(as) produtores(as) familiares, entre outros [9]. De acordo com alguns estudos, os esforços para criar associações de pequenos(as) produtores(as) não foram eficazes devido à falta de adaptação à experiência e à cultura desses produtores(as). Além disso, as iniciativas começaram a desvanecer quando o programa oficial terminou, devido à ausência de serviços de orientação e consultoria [10].
As normas para os agricultores(as) afetados(as) por catástrofes naturais ou relativas à produção orgânica também são favoráveis aos pequenos(as) produtores(as). Também, no que diz respeito aos terrenos baldios (tierras eriazas), a Lei nº 26505 (modificada em 2002) permitiu que as terras que, a partir de julho de 2001, estavam na posse de pequenos(as) agricultores(as) e associações para fins agrícolas e nas quais foram realizadas atividades agrícolas, fossem cedidas em propriedade por adjudicação direta em benefício dos detentores indicados [11].
Classificações de posse de terra
Os dados recentes sobre a posse da terra no Peru são escassos. O último Censo Agrário é de 2012. Um levantamento agrário mais recente foi realizado em 2019, mas dados claros deste último não são de fácil acesso.
No Censo de 2012, os tipos de propriedade agrícola incluem a propriedade privada, comunal, arrendamento e posse (posesionario) [12]. Naquele ano, a maioria das terras agrícolas (90%) estava em mãos privadas, 4% eram terras comunais, cerca de 2% de posses e 1,5% de arrendamentos (de acordo com o CEPES, 3% eram de posses e 2% eram arrendamentos) [13]. Uma característica da paisagem agrária peruana tem sido a tendência à pequena propriedade. A título de ilustração, em 2012, o maior número de unidades de terra era inferior a 0,5 ha (507.137 de 2.213.506 unidades de terra) [14].
A baixa titulação tem sido um desafio no Peru, a partir da parcela de terra nos anos 80, que nem sempre foi formalizada no registro. Em 2012, apenas 27% das terras agrícolas privadas foram registradas [15]. Mais da metade (52%) das terras agrícolas privadas não era titulada nem estava em processo de titulação. A maioria das aquisições de terras são herdadas e a maioria delas não tem título [16].
Os custos do processo de titulação, tanto em termos de tempo quanto de dinheiro, desmotivam os proprietários(as) a iniciar a titulação e os procedimentos informais para transferir o terreno parecem ser os preferidos. Especialmente difícil é a titulação de terras comunitárias. Por exemplo, para a titulação de terras comunitárias nativas existe um longo procedimento burocrático que inclui 22 etapas na prática, envolve 12 escritórios diferentes e, de acordo com alguns estudos, as comunidades podem precisar de uma média de oito anos para completar o processo [17]. Além disso, mesmo que, de acordo com a lei, as comunidades estejam isentas de qualquer pagamento administrativo pela documentação, a titulação requer a mobilização de uma equipe técnica para a demarcação da terra e avaliação agroecológica, o que pode custar até 10.000 USD aos governos locais [18].
Um estudo do Centro de Pesquisa Florestal Internacional (CIFOR) sobre a titulação de terras de comunidades nativas na Amazônia peruana revela alguns dos obstáculos da titulação de terras no Peru a partir da perspectiva de funcionários de implementação [19]. Alguns desses obstáculos são a falta de coordenação entre agências governamentais em nível nacional e local, o alto custo da criação de mapas contendo as fronteiras da terra comunitária, e os conflitos em torno dos direitos e das fronteiras da terra devido a diferentes entendimentos dos direitos da terra por parte dos povos indígenas e funcionários do governo. Diferentes pontos de vista foram encontrados também entre funcionários do governo em nível nacional, para os quais as reformas de titulação são o caminho para formalizar os direitos à terra, e funcionários públicos regionais que vêem a titulação como uma forma de aumentar o acesso e o uso de recursos para o bem-estar das comunidades nativas [20].
A qualidade da titulação também é um desafio no Peru. Segundo o Ministério de Desenvolvimento Agrícola e Irrigação (Midagri), os títulos de propriedade existentes nem sempre refletem a realidade, e são necessários mais esforços para garantir dados precisos tanto nos documentos de titulação quanto no cadastro [21].
A implementação do processo de titulação no Peru é afetada por vários fatores políticos, econômicos e sociais [22].
Os principais fatores políticos são mudanças de governo, incongruências e diferentes prioridades e entendimentos de titulação, além de um processo de descentralização incompleto. Além dos desacordos já mencionados entre funcionários do governo central e funcionários regionais, há também desacordos entre as leis relativas à formalização dos direitos coletivos e as expectativas das comunidades nativas. A tensão reside no fato de que a lei estabelece procedimentos separados para terras para uso agrário e terras para uso florestal, enquanto as comunidades nativas concebem suas terras como uma entidade integral única. Esses obstáculos são expressos em um orçamento inadequado para os escritórios regionais implementarem o processo de titulação, informação insuficiente, educação e conscientização sobre problemas comunitários, falta de pessoal e pouca vontade política. Em relação à descentralização, os governos regionais foram estabelecidos em 2003. No que diz respeito à titulação de terras, 90% do processo é de responsabilidade dos escritórios regionais agrários. Esta alta responsabilidade juntamente com os obstáculos mencionados anteriormente interferem na implementação bem sucedida da titulação de terras.
Entre os fatores econômicos estão a distribuição desigual do orçamento entre o governo nacional e regional para a implementação da titulação, e a priorização dos interesses nacionais em setores como mineração e extração de hidrocarbonetos. Os principais fatores sociais são as diferenças étnicas e as normas culturais.
Os baixos níveis de títulos têm um impacto direto no mercado de terras peruanas e, em última instância, na economia rural, uma vez que as terras não registradas não podem fazer parte da compra e venda formal. Isto tem um impacto sobre o valor da terra, que não aumenta com base na flutuação da oferta de demanda. Outro impacto da baixa titulação é a impossibilidade para os agricultores(as) de obter crédito se suas terras não forem registradas.
Recentemente foram lançados vários projetos de títulos de propriedade de terras para aumentar a titulação no Peru. Um deles é o Projeto de Cadastro, Titulação e Registro de Terras Rurais no Peru (PTRT3), promovido pelo Midagri em 2015 e parcialmente financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Além da titulação e do registro de terras rurais, o projeto visa desenvolver uma plataforma digital para facilitar os serviços cadastrais e fortalecer a capacidade institucional para a titulação de terras rurais. O projeto é implementado nas regiões Amazonas, San Martin, Cajamarca, Huanuco, Junin, Ucayali, Apurimac, Cusco, Puno e Loreto [23].
Da mesma forma, em 2018 o Midagri lançou o primeiro Sistema Cadastral para Comunidades Camponesas e Nativas (SIC Comunidades) e o Sistema Cadastral para Propriedades Rurais (SICAR). O objetivo do SIC Comunidades é garantir os direitos de propriedade das comunidades camponesas e nativas, a fim de evitar o tráfico de terras e a sobreposição de direitos. O título de propriedade é gratuito para essas comunidades [24]. Seu uso é obrigatório para as autoridades locais. As instituições encarregadas do registro e titulação de terras são os governos regionais [25].
Questões de direitos fundiários comunitários
Demograficamente, no Peru vivem vários tipos de comunidades: camponeses(as), nativos(as), ribeirinhos(as) da região amazônica, comunidades pesqueiras, afro-peruanas e os ronderos da Cordilheira dos Andes [26]. Quando se trata de direitos de terras comunitárias, porém, apenas dois são oficialmente reconhecidos: as comunidades camponesas e nativas. O resto das comunidades pode se encaixar em uma ou outra, dependendo de como se identificam. A auto-identificação tem sido um componente chave no reconhecimento político dos direitos dos povos indígenas, em alinhamento com a Convenção 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, ratificada pelo Peru em 1994 [27].
Inicialmente, após vários anos de conflitos fundiários entre o governo do Peru e a população indígena, a Constituição de 1920 reconheceu o direito à propriedade privada e coletiva da terra para as comunidades indígenas. Isto mudou em 1969 com a Reforma Agrária quando as comunidades indígenas passaram a ser consideradas comunidades camponesas [28]. Foi em 1974 quando as comunidades nativas foram legalmente reconhecidas pelo Decreto 20653.
A Constituição de 1993 reconhece como imprescindível a propriedade de suas terras pelas comunidades indígenas e camponesas (Artigo 89). Isto implica que as terras das comunidades indígenas camponesas podem ser vendidas, doadas ou cedidas, o que tem sido percebido como uma redução na proteção do acesso das e dos indígenas e camponeses(as) à terra em comparação com a Constituição de 1920, onde além de imprescritíveis, suas terras também eram inalienáveis e impenhoráveis [29].
Desde 2006, o Estado também reconhece "reservas indígenas" através da Lei nº 28736 para a proteção dos povos indígenas ou aborígines em situação de isolamento e contato inicial. Esta lei reconhece o direito destes grupos de possuir a terra que ocupam, restringindo a entrada a estrangeiros, e declara que sua propriedade sobre a terra que possuem é garantida quando adotam um estilo de vida sedentário. As reservas indígenas são intangíveis, o que significa que ninguém pode se estabelecer nas reservas além dos povos indígenas que já vivem lá. Qualquer atividade além das atividades indígenas ancestrais é proibida, e não há direitos de uso de recursos naturais além daqueles detidos pelos(as) habitantes indígenas ou aqueles(as) que utilizam métodos que não prejudicam os direitos dos povos indígenas [30]. Atualmente, existem sete reservas indígenas no Peru. A última foi criada em julho de 2021, em favor do povo Kakataibo [31]. As reservas indígenas ocupam 3% do território peruano.
As terras indígenas e comunitárias no Peru representam 56,6% da área total de terra do país [32]. A avaliação LandMark sobre a segurança legal das terras indígenas e comunitárias dá ao Peru uma pontuação de 1,6 sendo 1 "questão totalmente abordada" e 2 "progresso significativo" [33]. Esta avaliação não considera a implementação da legislação.
Quanto à titulação, de acordo com algumas fontes, 28,2% de um total de 49% das terras comunitárias no Peru são tituladas para comunidades camponesas e nativas e 20,9% não possuem título [34]. No entanto, mesmo que suas terras sejam tituladas, algumas comunidades enfrentam o problema de não serem georreferenciadas. Seguindo dados de 2021, o CEPES argumenta que se somarmos as comunidades reconhecidas que não são tituladas (1408) e aquelas que são tituladas mas não têm georreferenciamento (5650) podemos ver que do número total de comunidades reconhecidas (8540), 82,6% (7058) não têm uma maneira de credenciar plenamente seus direitos de propriedade [35].
Entretanto, alguns grupos nativos desafiam a titulação de terras comunitárias e exigem, em vez disso, o reconhecimento de todo o território como parte integrante de sua cultura, de acordo com uma demanda de autodeterminação. É o caso da "nação" Wampi, como eles próprios se definem, que rejeitaram o reconhecimento da terra comunitária e, em vez disso, exigiam soberania sobre a totalidade de seu território ancestral. Os líderes Wampi argumentam que a titulação de parcelas de terra separadas para cada comunidade Wampi deixa parte do território sem titulação, que pode ser usada pelo Estado para dar concessões florestais, petrolíferas ou mineradoras, e quebra a integridade de seu território. A nação Wampi se declarou de fato como Governo Territorial Autônomo da Nação Wampis e exerce sua soberania sobre um território de 1.300.000 ha entre as regiões de Loreto e Amazonas [36].
Entretanto, a estrutura legal peruana não reconhece o direito à autodeterminação dos povos indígenas. O Estado peruano quer nomear parte do território Wampi como Zona Reservada Santiago-Comaina, mas isso desencadeia a suspeita das autoridades Wampis sobre as boas intenções do Estado ao fazer isso. Simultaneamente, a nação Wampi pediu à ONU que fosse reconhecida como Território de Vida pela contribuição desta nação para a proteção do meio ambiente [37]. Em setembro de 2021, a ONU incluiu a Nação Wampi no Registro de Territórios e Áreas Conservadas pelos Povos Indígenas e Comunidades Locais (TICCA - sigla em espanhol) reconhecendo o efeito positivo sobre a conservação do meio ambiente do manejo do território Wampi [38].
Outros desafios enfrentados pelos povos indígenas em relação à posse da terra são os conflitos fronteiriços entre comunidades, o corte ilegal de madeira, a sobreposição de direitos de extração e a gestão ineficiente dos recursos [39].
Tendências de uso do solo
Em 2010, os terrenos urbanos no Peru cobriam 16.425 km2 [40].Um estudo sobre urbanismo de 2019 indica que nas últimas duas décadas as cidades do Peru se expandiram em 50%, e que mais de 90% desta expansão é composta de urbanizações informais. Estas últimas são assentamentos que não têm plena habilitação urbana, tais como acessibilidade adequada, distribuição de água e energia, sistema de drenagem ou iluminação pública [41].
A área agrícola também aumentou na última década atingindo 11,6 milhões de ha em 2021, em comparação com os 7.125.000 ha em 2012 [42]. Não há certeza sobre onde exatamente este aumento ocorreu, mas uma das hipóteses é que ele ocorreu principalmente na região amazônica, provavelmente devido à migração de pessoas das terras altas para aquela área.
O vulcão andino Misti ergue-se sobre os cultivos agrícolas em terraços que circundam a cidade de Arequipa, Peru, foto de A.Davey, 2013, licença CC BY-NC-ND 2.0
Mais da metade do território peruano (57%) é floresta, e 94% dela está na região amazônica. Em 2015, quase 18 milhões de hectares dos 73 milhões de hectares de floresta foram destinados à produção. O desmatamento, especialmente desde 2001, é uma preocupação crescente no país. Somente em 2020, ano da pandemia de Covid, a Floresta Amazônica foi reduzida em 190.000 ha, o que representa um aumento significativo do desmatamento em comparação com os 148.426 ha de desmatamento nacional em 2019 [43]. As principais causas do desmatamento são a expansão de terras agrícolas para culturas como café, cacau e óleo de palma [44], a construção de infra-estrutura como a construção de estradas e instalação de sistemas elétricos para atividades extrativistas legais, mineração e exploração de hidrocarbonetos, novos assentamentos, mineração ilegal e extração de madeira, e cultivo de folha de coca [45]. A extração ilegal de madeira representa 80% da perda florestal do país, sendo a região amazônica especialmente afetada por esta prática [46]. O desmatamento associado à construção de estradas através da bacia amazônica é uma preocupação que afeta todos os países da região. Os cientistas alertam que os trabalhos de construção de 12.000 km de estradas na floresta amazônica nos próximos 5 anos no Peru, Bolívia, Brasil e Colômbia podem causar o desmatamento de 2,4 milhões de hectares nas próximas duas décadas [47].
Em 2018, o Ministério da Agricultura estabeleceu o objetivo de restaurar 3,2 milhões de hectares de terras florestais degradadas [48].
Plantação de palmeiras no Peru, foto de Robert Guimaraes Vasquez, Climate Alliance Org, Flickr, CC-BY-NC-2.0
Investimentos fundiários
Sendo rica em recursos naturais, uma das áreas que atraem mais investidores no Peru é a extração de petróleo, gás e minerais. Os investimentos no setor de mineração aumentaram significativamente nas últimas décadas, motivados pelas demandas do mercado internacional. De 2002 a 2015, os investimentos em mineração cresceram 1131% e representaram 77% do total das exportações, colocando o Peru entre os principais países do ranking da produção mineral [49]. A mineração peruana é diversificada, sendo o zinco a maior produção (10,7%) seguido pelo cobre (8,8%), chumbo (6,3%) e ouro (5%) [50]. Junto com os grandes projetos extrativos, a mineração em pequena escala, artesanal, informal e ilegal também cresceu durante o boom da mineração. Sabe-se que existe mineração informal e ilegal em 21 das 25 regiões do país, sendo especialmente afetadas as regiões de Madre de Dios, Puno, La Libertad, Ica, Arequipa e Ayacucho [51]. Às vezes ocorre em reservas nacionais como a mineração ilegal de ouro na Reserva Nacional Tambopata em Madre de Dios [52].
A conceitualização confusa do que é legal, informal e ilegal na mineração dificulta a tomada de medidas contra a atividade ilegal [53]. Ao mesmo tempo, estas formas de mineração de pequeno porte trazem seus próprios desafios. Uma delas diz respeito à forma como a extração é feita. Por exemplo, o uso do mercúrio especialmente pela mineração artesanal e em pequena escala de ouro demonstrou poluir o meio ambiente e afetar a saúde das pessoas. O Peru é o maior produtor de ouro da América Latina e o sexto maior produtor mundial. Cerca de 250.000 mineiros(as) artesanais e de pequena escala operam no país, produzindo um quarto das exportações de ouro do Peru e emitindo 145 toneladas de mercúrio a cada ano. Existem iniciativas como o programa Planet Gold, liderado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, trabalhando com governos, setor privado e comunidades locais para reduzir ou até mesmo eliminar o uso de mercúrio nesta prática [54]. Outro problema é o surgimento de conflitos sociais em torno do setor da mineração e a competição entre grandes e pequenos(as) produtores(as) para obter as concessões [55].
O investimento na extração de petróleo e gás também aumentou significativamente, de US$ 147 milhões em 1995 para US$ 1.190 milhões em 2014, o que representa um aumento de 800% [56]. O potencial de hidrocarbonetos do Peru, com 18 bacias sedimentares e apenas três exploradas em 2017, é promovido pelas autoridades para atrair investimentos estrangeiros [57].
Em alguns casos, a extração desses recursos tem sido seguida de conflitos com comunidades indígenas que vivem nesses mesmos territórios. Mesmo que seus direitos de consulta prévia sejam reconhecidos na Convenção 169 da OIT ratificada pelo Peru e regulamentada pela Lei de Consulta Prévia nº 29785, este direito nem sempre é cumprido com exatidão. O exemplo do Lote de gás 58, localizado em Urubamba, Cusco, explorado pela China National Petroleum Corporation desde 2014, destaca um dos problemas da consulta, que é que a consulta é solicitada na maioria das vezes apenas no início do projeto, quando a realidade mostra a necessidade de manter a consulta à medida que o projeto se desenvolve e novas decisões são tomadas [58].
Nos últimos anos, a governança da terra no Peru tem tido a tendência de favorecer as grandes empresas em detrimento dos(as) pequenos(as) produtores(as). No entanto, existem algumas medidas dirigidas a proteger o seu acesso à terra. Por exemplo, a Lei nº 27887, de 2002, adjudica a venda de até 30% das terras para projetos de hidroenergia ou irrigação financiados com dinheiro público ou dinheiro proveniente da cooperação internacional a pequenos(as) produtores(as) que vivem na área impactada por esses projetos em lotes de 5 hectares [59]. Esta disposição foi ampliada em 2003 pela Lei nº 28042 para alocar diretamente terras em posse contínua, pacífica e pública por pelo menos um ano em que as atividades agrícolas foram realizadas de forma permanente em lotes não superiores a 5 hectares [60].
As instituições financeiras de apoio aos(as) produtores(as) familiares são a Corporação Financeira de Desenvolvimento (Corporación Financiera de Desarrollo, COFIDE) e o Banco Agrícola (AGROBANCO).
Aquisições de terras
A governança da terra no Peru tem permitido uma concentração progressiva da mesma em mãos comerciais. Nos anos 90, durante o governo de Alberto Fujimori, várias medidas contribuíram para a liberalização da gestão da terra, tais como a eliminação dos limites de propriedade, o restabelecimento da propriedade da terra por empresas comerciais e a restrição das possibilidades do Estado de expropriar terras [61]. O Acordo de Livre Comércio com os Estados Unidos (assinado em 2006 e implementado em 2009) também contribuiu para a concentração da terra e envolveu um alto nível de atividade legislativa e de adaptação. Durante esse período, foram promulgados 99 decretos e 26 deles estavam relacionados à agricultura, ao uso da água e à silvicultura, e às comunidades camponesas e nativas. Muitos deles acabaram sendo revogados, outros contribuíram para a aquisição e acumulação de terras por grandes investidores. Entre os que sobreviveram estão o Decreto Legislativo Nº 994, que autoriza o fornecimento a particulares de terras devolutas (tierra eriazas) propriedade do estado para projetos de irrigação (antes somente o estado podia fazer esses projetos). Os trabalhos de irrigação serviram para expandir a fronteira agrícola e para adquirir terras. A outra é o Decreto Legislativo nº 1089, que autoriza a Agência Informal de Formalização de Propriedade a reverter às terras rurais do estado ocupadas por assentamentos humanos e concedidas gratuitamente para fins agrários, o que inclui terras comunais [62].
As duas áreas mais afetadas pela aquisição e concentração de terras são a área costeira, cuja produção é principalmente para exportação, e a região amazônica. A privatização das cooperativas de açúcar na costa norte - empresas com 119.797 ha de terra - foi outra forma de viabilizar a aquisição de terras [63].
A apropriação da terra é um problema no Peru com consequências por vezes mortais. Durante a pandemia de Covid, a apropriação de terras e a exploração ilegal dos recursos da Amazônia tem sido exacerbada em parte devido à redistribuição de pessoal policial e militar para fazer cumprir o bloqueio em outras partes do país [64]. A falta de controle em um cenário de área de tráfico de drogas e extração ilegal de madeira levou ao assassinato de sete defensores do meio ambiente desde que a pandemia começou [65]. Especialmente vulneráveis nesta situação são os povos indígenas. Episódios de assédio, intimidação e ameaças de pessoas externas envolvidas no cultivo de coca para fazer cocaína foram relatados, por exemplo, por habitantes do território indígena Santa Martha para evitar que eles denunciassem o desmatamento na área [66]. ONGs como a Oxfam informam que investidores e autoridades locais estão pegando terras de aldeões(as) para cultivar óleo de palma. Segundo a Oxfam, em 2018, 80.000 ha nas províncias de San Martin, Ucayali e Loreto foram cobertos por plantações médias e grandes de óleo de palma e outras culturas [67].
Direitos da Mulher à Terra
Tradicionalmente, os direitos das mulheres à terra no Peru são prejudicados por valores patriarcais com tendência a excluir as mulheres. O registro da terra era feito sob o nome da pessoa chefe de família, que geralmente era um homem, e as regras costumeiras de herança nas comunidades rurais discriminam as mulheres e meninas. Mas os movimentos migratórios e de urbanização estão transformando a realidade no Peru rural. Mais famílias são chefiadas por mulheres e há uma tendência para a feminização da agricultura [68]. Entretanto, na realidade, esta mudança, longe de empoderar as mulheres, as deixou com a responsabilidade de manter e cuidar da terra sem a capacidade de participar das decisões, esta última em espera até que os homens retornem à comunidade [69].
Mulheres participam da coleta de frutas de palma em San Martin, Foto de Juan Carlos Huayllapuma/CIFOR, licença CC BY-NC-ND 2.0
Essa mudança na realidade também não está totalmente refletida na legislação. As Constituições e o Código Civil reconhecem a igualdade entre homens e mulheres no usufruto e exercício de seus direitos, incluindo o direito de propriedade e herança. Desde 1984, tanto o marido quanto a esposa eram considerados chefes de família no Código Civil, e é reconhecido o direito da esposa de participar do patrimônio com alguns requisitos [70].
Mas não há uma linguagem específica de gênero na legislação relativa à terra. Em particular, a neutralidade de gênero nas leis que reconhecem os direitos das comunidades sobre suas terras pode perpetuar a exclusão das mulheres da participação na governança da terra, uma vez que o poder de decisão nessas comunidades tradicionalmente recai sobre os representantes masculinos.
As organizações sociais exigem mudanças na legislação para aumentar a participação pública das mulheres nas áreas rurais como um primeiro passo para melhorar o acesso das mulheres à terra. A Plataforma para uma Governança Responsável da Terra, por exemplo, exige o reconhecimento das mulheres como participantes ativas na tomada de decisões em assembléias comunitárias, onde são tomadas decisões sobre o acesso e uso da terra e do território, conforme a Lei sobre Comunidades Camponesas nº 24656 [71]. Esta exigência foi atendida pela Lei nº 30.982 em 2019, que estabelece um percentual (30%) de participação obrigatória das mulheres no órgão de liderança nas comunidades camponesas [72]. Esta disposição não se aplica às comunidades nativas.
Esta desigualdade se reflete nos dados. De acordo com o Censo Agrário de 2012, as mulheres agricultoras têm em média 1,8 ha de terra agrícola, enquanto os homens têm 3 ha. Esta diferença também ocorre em terras não-agrícolas, com 2,8 ha e 4 ha, respectivamente. Na média nacional, apenas 3 em cada 10 proprietários(as) de terras são mulheres. Na região amazônica essa diferença é um pouco maior, sendo apenas 2 em cada 10 proprietários(as) de terra do sexo feminino. O Censo também revela a fragilidade das terras pertencentes a mulheres, pois 50% não possuem títulos de propriedade e não iniciaram o processo de titulação, 12% possuem título mas não estão registrados, e 9% estão em processo de registro. Assim, apenas 29% possuem títulos de propriedade de terras registradas [73].
Algumas das antigas iniciativas oficiais para reduzir esta desigualdade foi a fusão do Projeto Especial de Titulação de Terras e Cadastro Rural (PETT - sigla em espanhol) com a Comissão para a Formalização da Propriedade Informal (COFOPRI - sigla em espanhol), num esforço para reconhecer a dupla chefia de residências de forma mais sistemática [74]. Em 2007, o PETT foi dissolvido e absorvido pela Comissão de Formalização de Propriedade Informal (COFOPRI).
Linha do tempo - marcos na governança da terra
1920 - Constituição Nacional
A Constituição reconheceu o direito à propriedade privada e coletiva da terra às comunidades indígenas.
Até a década de 1960 - Domínio de Grandes Estados
90% das terras pertenciam a 5% dos proprietários.
1969-1980 - Reforma agrária
Inicialmente, de acordo com a Lei de Reforma Agrária, somente aqueles(as) que trabalham diretamente a terra poderiam ser donos dela. Desde o início, a Reforma Agrária priorizou as empresas associativas agrícolas sobre os(as) camponeses(as) individuais na entrega de terras. Durante este tempo, a distinção entre camponeses(as) e nativos(as) para se referir aos povos indígenas era aplicada. A partir de 1976, as coisas começaram a mudar, permitindo gradualmente a posse da terra pelas empresas privadas.
Anos 80 - Atividade Sendero Luminoso nas terras altas
A atividade do grupo terrorista Sendero Luminoso nas terras altas teve um efeito na ideologia dos(as) camponeses(as) e provocou a dissolução das cooperativas agrárias controladas pelo Estado nas áreas montanhosas e costeiras.
1991 - A legislação de terras liberaliza o mercado fundiário
A nova legislação eliminou as restrições à transferência de terras rurais e as restrições ao acesso de entidades comerciais à terra, representando simbolicamente o fim da reforma agrária. Esta liberalização foi refletida na Constituição Nacional de 1993 e na Lei de Terras nº 26505 de 1995.
1996 - Lei de Promoção Agrícola
Esta lei, aprovada com o Decreto nº 885, marca o início do processo de reconcentração de terras. Esse decreto será integralmente substituído pela Lei nº 27360, em 2000.
2006 - Tratado de Livre Comércio assinado com os Estados Unidos
A assinatura deste acordo envolveu a adaptação da legislação que favorece a concentração fundiária.
2000-2015 - Auge mineiro
Os investimentos em mineração cresceram em 1131%. Esse crescimento teve um grande impacto na vida das e dos habitantes locais e na preservação do meio ambiente.
2020 - Pandemia COVID19
Durante este ano, o desmatamento e a ocupação de terras aumentaram significativamente devido à redução do controle policial implantado em outras partes do país para fiscalizar o confinamento durante a pandemia.
Para saber mais
Sugestão da autora para leitura posterior
O Peru é o nono país do mundo com mais florestas e seu futuro está em questão. Para uma visão abrangente do presente e futuro das florestas no Peru, recomendamos o relatório El futuro de los bosques: del discurso a la acción, publicado pela Comissão Especial para a Mudança Climática do Congresso, Fundação Konrad Adenauer e o Programa Regional para a Segurança Energética e a Mudança Climática na América Latina (EKLA). Seu objetivo é mostrar que não é possível deter o desmatamento, mas é também uma oportunidade para o desenvolvimento econômico do país. Não é muito frequente que estudos incluam a perspectiva dos responsáveis pela implementação das políticas e da lei.
Para conhecer a perspectiva dos(as) responsáveis pela implementação das políticas, o CIFOR oferece um resumo com as conclusões após entrevistar os(as) responsáveis pela implementação de seu estudo comparativo sobre a concepção e implementação de reformas de posse em terras florestais, intitulado: Formalização dos direitos coletivos das comunidades nativas no Peru. A perspectiva dos(as) funcionários(as) responsáveis pela implementação. A expansão urbana é um fenômeno global, e o Peru não é a exceção. Cientes dos problemas sociais que a expansão está gerando, no relatório Mapeo y Tipología de la Expansión Urbana en el Perú, Álvaro Espinoza e Ricardo Fort oferecem as conclusões de um estudo com o objetivo de compreender a dinâmica por trás do crescimento da terra urbana no país.
Referencias
[1] Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2018). Perú: Perfil Sociodemográfico Informe Nacional. Censos Nacionales 2017. https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1539/libro.pdf
[2] Del Castillo, L. (2016). Política de Tierras en el Perú. Diálogos. IPDRS.
[3] Mariátegui, J. C. (1928). Siete Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana. https://lahaine.org/amauta/b2-img/Mariategui%20Siete%20Ensayos.pdf
[4] Constitución Política del Perú. (1993). https://www4.congreso.gob.pe/comisiones/1996/constitucion/cons1993.htm
[5] Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. Diagnóstico de la titulación agraria en el Perú. https://www.midagri.gob.pe/portal/69-marco-legal/titulacion-y-creditos/409-titulacionagraria-en-el-peru
[6] Del Castillo, L. (2016). Política de Tierras en el Perú. Diálogos. IPDRS.
[7] Ley de inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional de las comunidades campesinas y nativas No. 26505. (1995). http://hrlibrary.umn.edu/research/Peru-Ley%2026505%20Ley%20de%20inversion%20en%20tierras%20de%20comunidades.pdf
[8] Reglamento de la Ley No. 26505. (1997). https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/B9735F35773D54E70525797B006E32F7/$FILE/5_DECRETO_SUPREMO_011_97_AG_REGLAMENTO_LEY_26505_REFERIDO_A_LA_INVERSI%C3%93N_PRIVADA_DESARROLLO_ECONOMICO_SPIJ.pdf
[9] Congreso de la República. (2015). Ley No. 30355 de promoción y desarrollo de la agricultura familiar. https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ley-de-promocion-y-desarrollo-de-la-agricultura-familiar-ley-n-30355-1307649-2/
[10] Del Castillo, L. (2016). Política de Tierras en el Perú. Diálogos. IPDRS.
[11] Del Castillo, L. (2016). Política de Tierras en el Perú. Diálogos. IPDRS.
[12] Los posesionarios pueden usar y disfrutar de la tierra pero no pueden disponer de ella (venderla o hipotecarla) ni reclamarla.
[13] Instituto Nacional de Estadística e Informática. IV Censo Nacional Agropecuario 2012. http://censos.inei.gob.pe/cenagro/tabulados/
[14] Instituto Nacional de Estadística e Informática. IV Censo Nacional Agropecuario 2012. http://censos.inei.gob.pe/cenagro/tabulados/
[15] Ibid.
[16] Ministerio de Desarrollo y Riego. https://www.midagri.gob.pe/portal/69-marco-legal/titulacion-y-creditos
[17] Monterroso, I. et al. (2019). Formalization of the collective rights of native communities in Peru. The perspective of implementing officials. CIFOR.
[18] Ibid.
[19] Ibid.
[20] Fraser, B. (2019). ‘Perú: Técnicos de gobierno también enfrentan desafíos para titular las tierras indígenas´. Los Bosques en las Noticias. https://forestsnews.cifor.org/60483/peru-tecnicos-de-gobierno-tambien-enfrentan-desafios-para-titular-las-tierras-indigenas?fnl=en
[21] Ministerio de Desarrollo y Riego. https://www.midagri.gob.pe/portal/69-marco-legal/titulacion-y-creditos
[22] Monterroso, I. et al. (2019). Formalización de los derechos colectivos de las comunidades nativas en el Perú. La perspectiva de los funcionarios ejecutores. CIFOR.
[23] Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú. https://uegps.gob.pe/ptrt3/
[24] SPDA Actualidad Ambiental. (2018). Minagri presentó nuevo sistema catastral para comunidades campesinas y nativas. https://www.actualidadambiental.pe/minagri-presento-nuevo-sistema-catastral-para-comunidades-campesinas-y-nativas/
[25] Ministerio de Agricultura y Riego. (2019). ‘Preguntas frecuentes sobre los servicios brindados por la Dirección General de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural´. https://www.midagri.gob.pe/portal/download/pdf/preg-frecuentes/pf-digespacr2019.pdf
[26] Las comunidades ribereñas tienen su origen en el auge de la industria del caucho en Perú entre los años 1890 y 1920. En la actualidad, estas comunidades están conformadas por personas procedentes de los Andes que ocupan tierras amazónicas. También están conformadas por una mezcla de indígenas de las regiones del Amazonas y San Martín e indígenas amazónicos desarraigados. Los ronderos son comunidades campesinas creadas a finales de los años 70 en el norte de Perú. En los años 90 se crearon para protegerse de los robos y de la violencia contra los líderes locales por parte del grupo maoísta Sendero Luminoso, adquiriendo el nombre de "rondas de autodefensa" para distinguirse de las originales.
[27] OIT. (1989). C169 - Convenio sobre pueblos indígenas y tribales. https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID,P12100_LANG_CODE:312314,es:NO
[28] Instituto del Bien Común. (2016). Tierras Comunales: Más que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indígenas en el Perú Informe 2016. http://www.ibcperu.org/wp-content/uploads/2016/05/Informe-2016-TIERRAS-COMUNALESb.pdf
[29] Del Castillo, L. (2016). Política de Tierras en el Perú. Diálogos. IPDRS
[30] Congreso de la República. (2006). Ley No. 28736 para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial. https://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2010/CEM_Problematica_indigena/_documentos/leyes%20de%20comunidades/(6)ley_protecciondepueblosindigenas28736.pdf
[31] Ministerio de Cultura. (2021). “Perú: Se crea reserva indígena Kakataibo Norte y Sur, con casi 150 mil hectáreas de bosques a favor de pueblo en aislamiento”. https://www.gob.pe/institucion/cultura/noticias/507674-peru-se-crea-reserva-indigena-kakataibo-norte-y-sur-con-casi-150-mil-hectareas-de-bosques-a-favor-de-pueblo-en-aislamiento
[32] LandMark. Peru. http://www.landmarkmap.org/country-profiles/
[33] Ibid.
[34] Instituto del Bien Común. (2016). Tierras Comunales: Más que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indígenas en el Perú Informe 2016. http://www.ibcperu.org/wp-content/uploads/2016/05/Informe-2016-TIERRAS-COMUNALESb.pdf
[35] Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). (2021). ´Formalización de la propiedad rural´. Informativo Legal Agrario, No. 26. https://cepes.org.pe/wp-content/uploads/2021/10/Informativo-Legal-Agrario-N26.pdf
[36] IWGIA. Peru. https://www.iwgia.org/es/peru.html
[37] Samon Ros, C. (2021). 'Los wampis piden amparo a la ONU ante "desconfianza total" con Estado peruano'. Swissinfo. https://www.swissinfo.ch/spa/per%C3%BA-ind%C3%ADgenas_los-wampis-piden-amparo-a-la-onu-ante--desconfianza-total--con-estado-peruano/46866194
[38] Carrillo, K. (2021). 'ONU reconoció al territorio de la Nación Wampís como área protegida no estatal'. https://nacionwampis.com/onu-reconocio-al-territorio-de-la-nacion-wampis-como-area-protegida-no-estatal/
[39] Monterroso, I. et al. (2019). Formalization of the collective rights of native communities in Peru. The perspective of implementing officials. CIFOR. Upload
[40] Banco Mundial. https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.TOTL.UR.K2?locations=PE
[41] Espinoza, A. and Fort, R. (2019). Mapeo y tipología de la expansión urbana en el Perú. ADIPERÚ, GRADE.
[42] Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. (2021). ´Midagri: Perú tiene una superficie agrícola de 11.6 millones de hectáreas a nivel nacional´. https://www.gob.pe/institucion/midagri/noticias/325509-midagri-peru-tiene-una-superficie-agricola-de-11-6-millones-de-hectareas-a-nivel-nacional
[43] Suárez de Freitas, Gustavo. (2021). ‘Situación, tendencias y causas de la deforestación en la Amazonía Peruana’, in El Futuro de los Bosques: del discurso a la acción. Comisión Especial de Cambio Climático del Congreso de la República, Konrad Adenauer Stiftung, Programa Regional Seguridad Energética y Cambio Climático de América Latina (EKLA).
[44] FAO. (2018). The Forest and Landscape Restoration Mechanism. Peru. https://www.fao.org/in-action/forest-landscape-restoration-mechanism/our-work/countries/peru/en/
[45] Suárez de Freitas, Gustavo. (2021). ‘Situación, tendencias y causas de la deforestación en la Amazonía Peruana’, in El Futuro de los Bosques: del discurso a la acción. Comisión Especial de Cambio Climático del Congreso de la República, Konrad Adenauer Stiftung, Programa Regional Seguridad Energética y Cambio Climático de América Latina (EKLA); USAID. (2016). USAID Country Profile Land Tenure and Property Rights Peru.
[46] USAID. (2016). USAID Country Profile Land Tenure and Property Rights Peru.
[47] Reuters. (2020). “Construcción de carreteras en países amazónicos podría deforestar millones de hectáreas”. Gestión. https://gestion.pe/economia/empresas/construccion-de-carreteras-en-paises-amazonicos-podria-deforestar-millones-de-hectareas-noticia/?ref=ges
[48] FAO. (2018). 'Perú tiene el compromiso de restaurar 3.2 millones de hectáreas degradadas'. Agronoticias: Noticias agrícolas de América Latina y el Caribe. https://www.fao.org/in-action/agronoticias/detail/es/c/1129761/
[49] Osinergmin. (2017). La industria de la minería en el Perú. Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería.
[50] Ibid.
[51] De Echave, J. (2016). “La minería ilegal en Perú”. Nueva Sociedad No. 263. https://static.nuso.org/media/articles/downloads/7.TC_De_Echave_263.pdf
[52] Sierra Praeli, Y. (2018). Perú: imágenes exclusivas muestran minería ilegal en la Reserva Nacional Tambopata. Mongabay. https://es.mongabay.com/2018/11/peru-mineria-ilegal-reserva-nacional-tambopata/
[53] De Echave, J. (2016). “La minería ilegal en Perú”. Nueva Sociedad No. 263. https://static.nuso.org/media/articles/downloads/7.TC_De_Echave_263.pdf
[54] Planet Gold. https://www.planetgold.org/peru
[55] De Echave, J. (2016). “La minería ilegal en Perú”. Nueva Sociedad No. 263. https://static.nuso.org/media/articles/downloads/7.TC_De_Echave_263.pdf
[56] Ministry of Foreign Affairs, Peru Petro, ProInversión. Peru’s oil & gas investment guide 2017/2018.
[57] Ibid.
[58] AIDESEP, ORPIO, CORPI, ORAU, COMARU, DAR. Casos de vulneración al derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en la Amazonía del Perú. https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2020/10/Solicitud-Audiencia-Consulta-CIDH-2020.pdf
[59] Congreso de la República. (2002). Ley No. 27887 que establece disposiciones para la venta de tierras habilitadas de los proyectos especiales hidroenergéticos y de irrigación del país, ejecutados con fondos del tesoro público y/o cooperación internacional. https://vlex.com.pe/vid/habilitadas-hidroenergeticos-ejecutados-31445412
[60] Comisión Permanente del Congreso de la República. (2003). Ley No. 28042 que amplía los alcances de la Ley No. 27887. http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/per71521.pdf
[61] Del Castillo, L. (2016). Política de Tierras en el Perú. Diálogos. IPDRS.
[62] Burneo, Z. (2011). El proceso de concentración de la tierra en el Perú. CEPES, CIRAD, International Land Coalition.http://biblioteca.clacso.edu.ar/Peru/cepes/20170323043255/pdf_591.pdf
[63] Arias Nieto, C. (2012). “De Vuelta a la concentración de tierras en el Perú”. Investigaciones Sociales Vol. 16, No. 28. UNMSM-IIHS.
[64] Gianella, C. (2021). Un enfrentamiento en la pandemia: El acaparamiento de tierras contra la protección de la Amazonia peruana. CMI. U4 Anti-Corruption Resource Center. https://www.u4.no/blog/standoff-in-a-pandemic-land-grabbing-versus-protection-of-the-peruvian-amazon
[65] Ibid.
[66] Vera, E. 2021. Perú: indígenas cacataibo viven acorralados por invasores de tierras y narcotraficantes
Mongabay. https://news.mongabay.com/2021/01/indigenous-cacataibo-of-peru-threatened-by-land-grabbing-and-drug-trade/
[67] Hufstader, C. (2018). The Land Invaders. Oxfam. https://www.oxfamamerica.org/explore/stories/land-invaders/
[68] FAO. (2014). “La titulación de tierras en el Perú: comunidad en línea discute el futuro de la tenencia de la mujer”. Base de Datos Género y Derecho a la Tierra. https://www.fao.org/gender-landrights-database/resources/news/newsdetails/es/c/261169/
[69] Hannay, L. (2016). Peru: Supporting women’s participation in community governance to strengthen women’s rights to community land in the Sierra. Landesa. Resource equity. https://cdn.landesa.org/wp-content/uploads/2016-Best-Practices-Case-Peru.pdf
[70] Código Civil. (1984). http://www.abrahamlincoln.pe/normas/ETT/NL2.pdf
[71] Plataforma para la Gobernanza Responsable de la Tierra. Mujer Rural. https://gobernanzadelatierra.org.pe/service/mujer-rural/
[72] Congreso de la República. (2019). Ley No. 30982. https://busquedas.elperuano.pe/download/url/ley-que-modifica-la-ley-24656-ley-general-de-comunidades-ca-ley-n-30982-1789945-1
[73] Plataforma para la Gobernanza Responsable de la Tierra. Mujer Rural. https://gobernanzadelatierra.org.pe/service/mujer-rural/
[74] FAO. (2014). “La titulación de tierras en el Perú: comunidad en línea discute el futuro de la tenencia de la mujer”. Base de Datos Género y Derecho a la Tierra. https://www.fao.org/gender-landrights-database/resources/news/newsdetails/es/c/261169/