By Nieves Zúñiga, revisión por partes a cargo de Laureano del Castillo,abogado y director ejecutivo del Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES)
Perú es uno de los países con mayor biodiversidad del mundo. Situado en el oeste de Sudamérica, su diversidad de ecosistemas se debe a la costa que da al océano Pacífico, la cordillera de los Andes y la selva amazónica. Toda esa riqueza natural cubre una superficie de 1.285.215 km2 (128.5 millones de hectáreas).
Perú también tiene una gran riqueza cultural y es conocido por ser la cuna del Imperio Inca. Su población, de 31.2 millones de habitantes, es mestiza en un 60%, blanca en un 5.9%, afrodescendiente en un 3.6%, y se autoidentifica como indígena cerca de un 25%. La población indígena se compone de 55 grupos étnicos, siendo el quechua el más numeroso (22.3%), seguido del aymara (2.4%) y de los nativos o indígenas de la Amazonia (0.3%) [1].
Las tierras indígenas y comunitarias en Perú representan el 56,6% de la superficie total del país
La gobernanza de la tierra en Perú ha pasado por varias fases: la concentración en pocas manos hasta la década de los sesenta -cuando el 90% de las tierras agrícolas pertenecían al 5% de los propietarios-, un sistema colectivista con la Reforma Agraria en la década de 1970, y la tendencia actual hacia la propiedad privada pero con una alta participación del minifundio[2].La Reforma Agraria (1969-1991) eliminó el mercado de tierras agrícolas y se permitió excepcionalmente la transferencia de tierras. Se eliminó la inversión de empresas lucrativas en la agricultura, promoviendo la creación de empresas asociativas, especialmente cooperativas agrarias, en régimen de propiedad colectiva. En 1980 la Ley de Promoción y Desarrollo Agrario permitió la parcelación de las tierras anteriormente adjudicadas a empresas asociativas en minifundios a favor de los campesinos individuales. En los años 90, el interés por atraer inversiones dio lugar a la libre formalización o legalización del mercado de tierras y permitió de nuevo la libre transferencia de las mismas.
Algo que ha caracterizado la gobernanza de la tierra en Perú es la forma en que se articuló la situación de la población indígena en relación con la tierra siguiendo las ideas de José Carlos Mariátegui, un reconocido intelectual peruano defensor de los principios marxistas. En su influyente libro Siete ensayos interpretativos de la realidad peruana, publicado en 1928, Mariátegui define el problema indígena en términos económicos como una problemática vinculada a la cuestión de la tierra [3]. El efecto de entender la situación indígena desde una perspectiva de clase fue doble: por un lado, ignoró la conexión cultural de los pueblos indígenas con su territorio, y por otro, produjo un cambio de identidad de "indígena" a "campesino" ante los ojos de la sociedad peruana. Este cambio de una identidad cultural a una clasista, que fue introducido inicialmente por el gobierno militar en 1969 con la Ley de Reforma Agraria, afectó especialmente a la población indígena de la sierra (principalmente quechua), y no tanto a los indígenas de la Amazonía, que luego serían definidos como 'nativos'. Esta distinción entre campesinos y nativos se sigue reflejando en la legislación actual.
Legislación y regulaciones sobre la tierra
La Constitución peruana de 1993, al igual que la de 1979, garantiza el derecho de toda persona a poseer y heredar propiedades (artículo 2) [4]. Este derecho no es absoluto, ya que debe ejercerse "en armonía con el bien común" y "dentro de los límites de la ley". Nadie puede ser privado de su propiedad, salvo por razones de seguridad nacional o de necesidad pública, de acuerdo con la ley, y previo pago de una indemnización en efectivo (artículo 70). La Constitución reconoce la igualdad de condiciones de propiedad para nacionales y extranjeros, aunque los extranjeros no pueden pedir excepciones y no pueden adquirir o poseer ninguna propiedad a menos de 50 kilómetros de las fronteras peruanas (artículo 71). Las tierras abandonadas pasan a ser propiedad del Estado para su venta.
En 1991, el objetivo de atraer inversiones privadas impulsó los esfuerzos de registro y titulación de tierras mediante la Ley de Registro de Predios Rurales Nº 667 [5]. La Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrícola Nº 653, también de 1991, eliminó todas las restricciones, incluyendo la transferencia de tierras rurales y las restricciones para que las entidades comerciales accedieran a la tierra, lo que se considera el fin de la reforma agraria. Esta apertura a la propiedad comercial de la tierra se expresa en la Constitución de 1993 mediante el derecho de propiedad sobre la tierra, “en forma privada o comunal o en cualquier otra forma asociativa” (art. 88) [6].
En 1995, la Ley Nº 26505, más conocida como Ley de Tierras, (luego modificada por las Leyes Nº 26570, 26597, 26681) estableció los principios para promover las inversiones privadas para el desarrollo de las actividades económicas, incluso en las tierras de las comunidades campesinas y nativas [7]. La ley establece un régimen liberal en materia de tierras respecto a la legislación anterior y garantiza el acceso a la tierra a cualquier persona natural y jurídica sin limitación de extensión y uso (artículo 4). El Reglamento de la ley establece que toda tierra susceptible de ser utilizada con fines agrícolas puede ser ofrecida a inversiones privadas (artículo 4) [8].
Algunas legislaciones incluyen medidas de promoción de la pequeña propiedad, pero con una implementación cuestionable. La Ley Nº 30355, del año 2015, se dedica específicamente a apoyar a los productores familiares a través de medidas como la formalización de la titulación de tierras, el apoyo técnico y tecnológico, el desarrollo de programas financieros, la promoción del acceso efectivo al agua y otros servicios básicos, y el fomento de la asociación y cooperación de los productores familiares, entre otras [9]. Según algunos estudios, los esfuerzos por crear asociaciones de pequeños productores no han sido efectivos debido a la falta de adaptación a la experiencia y cultura de dichos productores. Además, las iniciativas comenzaron a desvanecerse una vez finalizado el programa oficial debido a la ausencia de servicios de orientación y asesoramiento [10].
Las normas para los agricultores afectados por catástrofes naturales o relativas a la producción ecológica también favorecen a los pequeños productores. Asimismo, en lo que respecta a las tierras eriazas, la Ley Nº 26505 (modificada en 2002) permitió que las tierras que a partir de julio de 2001 estuvieran en posesión de pequeños agricultores y asociaciones con fines agrícolas y en las que se hubieran realizado actividades agrícolas, fueran dadas en propiedad por adjudicación directa en beneficio de los indicados poseedores [11].
Clasificación de la tenencia de la tierra
Los datos recientes sobre la tenencia de la tierra en Perú son escasos. El último Censo Agrario es de 2012. En 2019 se realizó una encuesta agraria, pero no es fácil acceder a datos claros de esta última.
En el censo de 2012, los tipos de tenencia de tierras agrícolas incluyen la privada, la comunal, el arrendamiento y la posesión (posesionario). En ese año, la mayoría de las tierras agrícolas (90%) estaban en manos privadas, el 4% eran tierras comunales, alrededor del 2% eran posesiones y el 1.5% eran arrendamientos (según el CEPES, el 3% eran posesiones y el 2% eran arrendamientos) [13]. Una característica del paisaje agrario peruano ha sido la tendencia al minifundio. A modo de ejemplo, en 2012, el mayor número de unidades de tierra era menor de 0.5 ha (507.137 de 2.213.506 unidades de tierra) [14].
La baja titulación ha sido un reto en Perú, a partir de la parcelación de las tierras en la década de 1980, que no siempre se formalizó en el registro. En 2012, solo el 27% de las tierras agrícolas privadas estaban registradas [15].Más de la mitad (52%) de las tierras privadas agrícolas no estaban tituladas ni en proceso de titulación. La mayoría de las adquisiciones de las unidades de tierra son heredadas y la mayoría de ellas no están tituladas [16].
Los costes del proceso de titulación, tanto en términos de tiempo como de dinero, desmotivan a los propietarios para iniciar la titulación y parece que se prefieren los procedimientos informales para transferir las tierras. La titulación de las tierras comunales es especialmente difícil. Por ejemplo, para la titulación de tierras comunales nativas existe un largo procedimiento burocrático que incluye 22 pasos en la práctica, implica a 12 oficinas diferentes y, según algunos estudios, las comunidades pueden necesitar una media de ocho años para completar el proceso [17]. Además, aunque según la ley las comunidades están exentas de cualquier pago administrativo por los trámites, la titulación requiere la movilización de un equipo técnico para la demarcación de las tierras y la evaluación agroecológica, que puede costar hasta 10.000 dólares a los gobiernos locales [18].
Un estudio del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) sobre la titulación de las tierras de las comunidades nativas en la Amazonía peruana revela algunos de los obstáculos de la titulación de tierras en Perú desde la perspectiva de los funcionarios encargados de la ejecución [19]. Algunos de estos obstáculos son la falta de coordinación entre las agencias gubernamentales a nivel nacional y local, el alto coste de la creación de mapas con los límites de las tierras comunales, y los conflictos en torno a los derechos y los límites de la tierra debido a las diferentes concepciones de los derechos sobre la tierra por parte de los pueblos indígenas y los funcionarios gubernamentales. También se han encontrado puntos de vista diferentes entre los funcionarios del gobierno a nivel nacional, para los que las reformas de titulación son el camino hacia la formalización de los derechos sobre la tierra, y los funcionarios públicos regionales que ven la titulación como una forma de aumentar el acceso y el uso de los recursos para el bienestar de las comunidades nativas [20].
La calidad de la titulación también es un reto en Perú. Según el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri), los títulos de propiedad existentes no siempre reflejan la realidad, y se necesitan más esfuerzos para garantizar la exactitud de los datos tanto en los documentos de titulación como en el catastro [21].
La implementación del proceso de titulación en Perú se ve afectada por varios factores políticos, económicos y sociales [22]. Los principales factores políticos son los cambios de gobierno, las incongruencias y las diferentes prioridades y concepciones de la titulación, y un proceso de descentralización incompleto. Además de los desacuerdos ya mencionados entre los funcionarios del gobierno central y los funcionarios regionales, también hay discrepancias entre las leyes relativas a la formalización de los derechos colectivos y las expectativas de las comunidades nativas. La tensión radica en que la ley establece procedimientos separados para las tierras de uso agrario y las de uso forestal, mientras que las comunidades nativas conciben sus tierras como una sola entidad integral. Estos obstáculos se expresan en la falta de presupuesto para que las oficinas regionales implementen el proceso de titulación, la insuficiente información, educación y sensibilización sobre los problemas de las comunidades, la falta de personal y la poca voluntad política. En cuanto a la descentralización, los gobiernos regionales se establecieron en 2003. En lo que respecta a la titulación de tierras, el 90% del proceso es responsabilidad de las oficinas agrarias regionales. Esta alta responsabilidad, junto con los obstáculos mencionados anteriormente, interfieren en la implementación exitosa de la titulación de tierras.
Entre los factores económicos están la desigual distribución del presupuesto entre el gobierno nacional y el regional para la implementación de la titulación, y la priorización de los intereses nacionales en sectores como la minería y la extracción de hidrocarburos. Los principales factores sociales son las diferencias étnicas y las normas culturales.
Los bajos niveles de titulación tienen un impacto directo en el mercado de tierras peruano y, en última instancia, en la economía rural, ya que las tierras que no están registradas no pueden formar parte de la compraventa formal. Esto repercute en el valor de la tierra, que no aumenta en función de la fluctuación demanda-oferta. Otro impacto de la baja titulación es la imposibilidad de que los agricultores obtengan créditos si sus tierras no están registradas.
Recientemente se han puesto en marcha varios proyectos de titulación de tierras para aumentar la titulación en Perú. Uno de ellos es el Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en Perú (PTRT3) promovido por el Midagri en 2015 y financiado en parte por el Banco Interamericano de Desarrollo. Además de la titulación y el registro de tierras rurales, el proyecto tiene como objetivo desarrollar una plataforma digital para facilitar los servicios catastrales y fortalecer la capacidad institucional para la titulación de tierras rurales. El proyecto se ejecuta en las regiones de Amazonas, San Martín, Cajamarca, Huánuco, Junín, Ucayali, Apurímac, Cusco, Puno y Loreto [23].
Asimismo, en 2018 el Midagri puso en marcha el primer Sistema Catastral de Comunidades Campesinas y Nativas (SIC Comunidades) y el Sistema Catastral de Propiedades Rurales (SICAR). El objetivo del SIC Comunidades es garantizar los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas para evitar el tráfico de tierras y la superposición de derechos. El título de propiedad es gratuito para esas comunidades. Su uso es obligatorio para las autoridades locales [24]. Las instituciones encargadas del registro y titulación de las tierras son los gobiernos regionales [25].
Derechos a la tierra de las comunidades
Demográficamente, en Perú viven varios tipos de comunidades: campesinas, nativas, ribereñas de la región amazónica, comunidades de pescadores, afroperuanos y los ronderos de los Andes [26]. Sin embargo, en lo que respecta a los derechos comunitarios sobre la tierra, sólo se reconocen oficialmente dos: las comunidades campesinas y las nativas. El resto de las comunidades pueden encajar en una u otra dependiendo de cómo se identifiquen. La autoidentificación ha sido un componente clave en el reconocimiento político de los derechos de los pueblos indígenas, en consonancia con el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales ratificado por Perú en 1994 [27].
Inicialmente, tras varios años de conflictos por la tierra entre el gobierno de Perú y la población indígena, la Constitución de 1920 reconoció el derecho a la propiedad privada y colectiva de la tierra a las comunidades indígenas. Esto cambió en 1969 con la Reforma Agraria cuando las comunidades indígenas pasaron a ser consideradas como comunidades campesinas [28]. Fue en 1974 cuando las comunidades nativas fueron reconocidas legalmente por el Decreto 20653.
La Constitución de 1993 reconoce a las comunidades indígenas y campesinas la propiedad de sus tierras como imprescriptibles (artículo 89). Esto implica que las tierras de las comunidades indígenas y campesinas pueden ser vendidas, donadas o cedidas, lo que ha sido percibido como una reducción en la protección del acceso de los indígenas y campesinos a la tierra en comparación con la Constitución de 1920, donde además de imprescriptibles, sus tierras eran inalienables e inembargables [29].
Desde 2006, el Estado también reconoce las "reservas indígenas" a través de la Ley Nº 28736 para la protección de los pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y contacto inicial. Esta ley reconoce el derecho de estos grupos a poseer las tierras que ocupan, restringiendo el ingreso a los extranjeros, y establece que se garantiza su propiedad sobre las tierras que poseen cuando adoptan un estilo de vida sedentario. Las reservas indígenas son intangibles, lo que significa que nadie puede establecerse en ellas aparte de los pueblos indígenas que ya las habitan. Se prohíbe cualquier actividad ajena a las actividades ancestrales indígenas, y no hay derecho a utilizar los recursos naturales más allá de los que poseen los habitantes indígenas o de los que utilizan métodos que no perjudican los derechos de los pueblos indígenas [30]. Actualmente existen siete reservas indígenas en Perú. La última se creó en julio de 2021 a favor del pueblo kakataibo [31]. Las reservas indígenas ocupan el 3% del territorio peruano.
Las tierras indígenas y comunitarias en Perú representan el 56.6% de la superficie total del país [32]. La evaluación de LandMark sobre la seguridad jurídica de las tierras indígenas y comunitarias da a Perú una puntuación de 1,6, siendo 1 "cuestión totalmente resuelta" y 2 "progreso significativo"[33]. Esta evaluación no tiene en cuenta la aplicación de la legislación.
En cuanto a la titulación, según algunas fuentes, el 28.2% de un total del 49% de las tierras comunales en Perú están tituladas a las comunidades campesinas y nativas y el 20.9% no están tituladas [34]. Sin embargo, aunque sus tierras estén tituladas algunas comunidades se enfrentan al problema de que no están georreferenciadas. De acuerdo a datos de 2021, CEPES sostiene que si sumamos las comunidades reconocidas que no están tituladas (1408) y las que están tituladas pero no tienen georreferenciación (5650) podemos ver que del total de comunidades reconocidas (8540), el 82.6% (7058) no tienen una forma de acreditar plenamente sus derechos de propiedad [35].
Sin embargo, algunos grupos nativos cuestionan la titulación de las tierras comunales y exigen, en cambio, el reconocimiento de todo el territorio como parte integrante de su cultura, en consonancia con una demanda de autodeterminación. Es el caso de la "nación" wampi, como ellos mismos se definen, que rechazan el reconocimiento de las tierras comunales y exigen en cambio la soberanía sobre la totalidad de su territorio ancestral. Los líderes wampi argumentan que la titulación de parcelas separadas a cada comunidad wampi deja sin título una parte del territorio, que puede ser utilizada por el Estado para dar concesiones forestales, petroleras o mineras, y rompe la integridad de su territorio. La nación wampi se declaró de facto como Gobierno Territorial Autónomo de la Nación Wampis y ejerce su soberanía sobre un territorio de 1.300.000 ha entre las regiones de Loreto y Amazonas [36].
Sin embargo, el marco legal peruano no reconoce el derecho de autodeterminación a los pueblos indígenas. El Estado peruano quiere nombrar parte del territorio wampi como Zona Reservada Santiago-Comaina, pero esto desata la sospecha de las autoridades wampis sobre las buenas intenciones del Estado al hacerlo. Simultáneamente, la nación wampi solicitó a la ONU ser reconocida como Territorio de Vida por la contribución de esta nación a la protección del medio ambiente [37]. En septiembre de 2021, la ONU incluyó a la Nación Wampi dentro del Registro de Territorios y Áreas Conservadas por Pueblos Indígenas y Comunidades Locales (TICCA) reconociendo el efecto positivo sobre la conservación del medioambiente de la gestión wampi del territorio [38].
Otros problemas a los que se enfrentan los pueblos indígenas en relación con la tenencia de la tierra son los conflictos de límites entre comunidades, la tala ilegal, el solapamiento de los derechos de extracción y la gestión ineficiente de los recursos [39].
Tendencias en el uso de la tierra
En 2010 la tierra urbana en Perú cubría 16.425 km2 [40]. Un estudio sobre urbanismo de 2019 indica que en las últimas dos décadas las ciudades en Perú se han expandido en un 50%, y que más del 90% de esta expansión está constituida por urbanizaciones informales. Estas últimas son asentamientos que no cuentan con una habilitación urbana completa, como una adecuada accesibilidad, distribución de agua y energía, sistema de drenaje o alumbrado público [41].
La superficie agrícola también ha aumentado en la última década, alcanzando los 11,6 millones de hectáreas en 2021, frente a las 7.125.000 de 2012 [42]. No hay certeza sobre dónde se produjo exactamente este aumento, pero una de las hipótesis es que se produjo principalmente en la región amazónica, probablemente por la migración de personas del altiplano a esa zona.
El volcán andino Misti se eleva sobre las tierras agrícolas en terrazas que circundan la ciudad de Arequipa, Perú, foto de A.Davey, 2013, CC BY-NC-ND 2.0
Más de la mitad del territorio peruano (57%) es bosque, y el 94% se encuentra en la región amazónica. En 2015, casi 18 millones de hectáreas de los 73 millones de hectáreas de bosque se destinaron a la producción. La deforestación, especialmente desde 2001, es una preocupación creciente en el país. Sólo en 2020, año de la pandemia de la Covid, la selva amazónica se redujo en 190.000 ha, lo que supone un aumento significativo de la deforestación en comparación con las 148.426 ha de deforestación nacional en 2019 [43]. Las principales causas de la deforestación son la expansión de las tierras agrícolas para cultivos como el café, el cacao y el aceite de palma [44], la construcción de infraestructura como la construcción de carreteras y la instalación de sistemas de electricidad para las actividades extractivas legales, la explotación minera y de hidrocarburos, los nuevos asentamientos, la minería y la tala ilegal y el cultivo de la hoja de coca [45]. La tala ilegal representa el 80% de la pérdida de bosques del país, siendo la región amazónica especialmente afectada por esta práctica [46]. La deforestación asociada a la construcción de carreteras a través de la cuenca amazónica es una preocupación que afecta a todos los países de la región. Los científicos advierten que las obras de construcción de 12.000 km de carreteras en la selva amazónica en los próximos 5 años en Perú, Bolivia, Brasil y Colombia podrían provocar la deforestación de 2.4 millones de ha en las próximas dos décadas [47].
En 2018, el Ministerio de Agricultura se fijó el objetivo de restaurar 3.2 millones de hectáreas de tierras forestales degradadas [48].
Plantación de palmas aceiteras, foto de Robert Guimaraes Vasquez, Climate Alliance Org, Flickr, CC-BY-NC-2.0
Inversiones en tierras
Al ser rico en recursos naturales, una de las áreas que más atrae a los inversores en Perú es la extracción de petróleo, gas y minerales. Las inversiones en el sector minero aumentaron significativamente en las últimas décadas motivadas por la demanda del mercado internacional. Del 2002 al 2015 las inversiones en minería crecieron 1.131% y representaron el 77% del total de las exportaciones, colocando al Perú entre los primeros países del ranking de producción de minerales [49]. La minería peruana es diversa, el zinc representa la mayor producción (10.7%) seguido del cobre (8.8%), el plomo (6.3%) y el oro (5%)[50]. Junto con los grandes proyectos extractivos, la minería de pequeña escala, artesanal, informal e ilegal también creció durante el boom minero. Se sabe que hay minería informal e ilegal en 21 de las 25 regiones del país, siendo especialmente afectadas las regiones de Madre de Dios, Puno, La Libertad, Ica, Arequipa y Ayacucho [51].A veces se realiza en reservas nacionales como ocurre con la minería ilegal de oro en la Reserva Nacional Tambopata en Madre de Dios[52].
La borrosa conceptualización de lo que es la minería legal, informal e ilegal dificulta la adopción de medidas contra la actividad ilegal [53]. Al mismo tiempo, estas formas de pequeña minería conllevan sus propios retos. Uno de ellos tiene que ver con la forma en que se realiza la extracción. Por ejemplo, el uso de mercurio, especialmente por parte de la minería de oro artesanal y a pequeña escala, ha demostrado contaminar el medioambiente y afectar a la salud de las personas. Perú es el mayor productor de oro de América Latina y el sexto a nivel mundial. En el país operan unos 250.000 mineros artesanales y de pequeña escala que producen una cuarta parte de las exportaciones de oro de Perú y emiten 145 toneladas de mercurio al año. Existen iniciativas como el programa Planet Gold, dirigido por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, que trabaja con los gobiernos, el sector privado y las comunidades locales para reducir o incluso eliminar el uso del mercurio en esta práctica [54]. Otro problema es el aumento de la conflictividad social en torno al sector minero y la competencia entre grandes y pequeños productores para conseguir las concesiones [55].
La inversión en la extracción de petróleo y gas también ha aumentado significativamente, pasando de 147 millones de dólares en 1995 a 1.190 millones de dólares en 2014, lo que supone un incremento del 800% [56]. El potencial de hidrocarburos de Perú, con 18 cuencas sedimentarias y solo tres explotadas en 2017, es promovido por las autoridades para atraer la inversión extranjera [57].
En algunos casos, la extracción de estos recursos ha ido seguida de conflictos con las comunidades indígenas que viven en esos mismos territorios. Si bien sus derechos de consulta previa están reconocidos en el Convenio 169 de la OIT ratificado por el Perú y regulados por la Ley de Consulta Previa Nº 29785, este derecho no siempre se cumple con exactitud. El ejemplo del Lote 58 de gas, ubicado en Urubamba, Cusco, explotado por China National Petroleum Corporation desde 2014, pone de manifiesto uno de los problemas de la consulta, que es que la mayoría de las veces se convoca sólo al inicio del proyecto, cuando la realidad muestra la necesidad de mantener la consulta a medida que este se desarrolla y se toman nuevas decisiones [58].
En los últimos años, la gobernanza de la tierra en Perú ha tenido la tendencia de favorecer a las grandes empresas frente a los pequeños productores. Sin embargo, existen algunas medidas dirigidas a proteger el acceso de los pequeños productores a la tierra. Por ejemplo, la Ley Nº 27887, de 2002, adjudica la venta de hasta el 30% de las tierras para proyectos hidroenergéticos o de riego financiados con dinero público o procedente de la cooperación internacional a los pequeños productores que vivan en la zona impactada por dichos proyectos en lotes de 5 hectáreas [59]. Esta disposición fue ampliada en 2003 por la Ley Nº 28042 para adjudicar directamente las tierras en posesión continua, pacífica y pública durante al menos un año si se realizan actividades agropecuarias de manera permanente en lotes no mayores a 5 hectáreas [60].
Las instituciones financieras que apoyan a los productores familiares son la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) y el Banco Agrícola (AGROBANCO).
Adquisiciones de tierras
La gobernanza de la tierra en Perú ha permitido una progresiva concentración de la tierra en manos comerciales. En la década de los noventa, durante el gobierno de Alberto Fujimori, una serie de medidas contribuyeron a la liberalización de la gestión de la tierra, como la eliminación de los límites de propiedad, el restablecimiento de la propiedad de la tierra para empresas comerciales y la restricción de las posibilidades del Estado para expropiar tierras[61]. El Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (firmado en 2006 e implementado en 2009) también contribuyó a la concentración de la tierra e implicó un alto nivel de actividad y adaptación legislativa. Durante ese tiempo, se promulgaron 99 decretos y 26 de ellos estaban relacionados con la agricultura, el uso del agua y la silvicultura, y las comunidades campesinas y nativas. Muchos de ellos terminaron siendo derogados, otros contribuyeron a la adquisición y acumulación de tierras por parte de grandes inversionistas. Entre las normas que se mantuvieron vigentes está el Decreto Legislativo Nº 994, que autoriza la entrega a particulares de tierras eriazas de propiedad del Estado para proyectos de riego (antes sólo el Estado podía hacer esos proyectos). Las obras de riego sirvieron para ampliar la frontera agrícola y adquirir tierras. Otra norma es el Decreto Legislativo Nº 1089, que faculta al Organismo de Formalización de la Propiedad Informal a revertir al Estado las tierras rurales ocupadas por asentamientos humanos y cedidas gratuitamente para fines agrarios, lo que incluye las tierras comunales [62].
Las dos zonas más afectadas por la adquisición y concentración de tierras son la costa, cuya producción se destina principalmente a la exportación, y la región amazónica. La privatización de las cooperativas azucareras de la costa norte -empresas con 119.797 ha de tierra- fue otra forma de hacer posible la adquisición de tierras [63].
El acaparamiento de tierras es un problema en Perú con consecuencias a veces mortales. Durante la pandemia de la Covid, el acaparamiento de tierras y la explotación ilegal de los recursos de la Amazonía se ha agravado en parte debido a la redistribución de personal policial y militar para hacer cumplir el confinamiento en otras partes del país [64]. La falta de control en una zona escenario del narcotráfico y la tala ilegal ha provocado el asesinato de siete defensores del medioambiente desde que comenzó la pandemia [65]. Especialmente vulnerables en esta situación son los pueblos indígenas. Se han denunciado episodios de acoso, intimidación y amenazas de personas forasteras involucradas en cultivo de coca para la producción de cocaína, por ejemplo, a habitantes del territorio indígena de Santa Martha, para impedir que denuncien la deforestación de la zona [66]. ONG como Oxfam informan que inversores y funcionarios locales están acaparando tierras de los pobladores para cultivar aceite de palma. Según Oxfam, en 2018, 80.000 ha en las provincias de San Martín, Ucayali y Loreto fueron cubiertas por plantaciones de mediana y gran escala de aceite de palma y otros cultivos [67].
Derechos de las mujeres a la tierra
Tradicionalmente, los derechos de las mujeres a la tierra en Perú se ven obstaculizados por valores patriarcales con tendencia a excluir a las mujeres. El registro de la tierra se hacía a nombre del cabeza de familia, que generalmente era un hombre, y las normas consuetudinarias de herencia en las comunidades rurales discriminaban a las mujeres y a las niñas. Pero los movimientos migratorios y de urbanización están transformando la realidad del Perú rural. Cada vez hay más hogares encabezados por mujeres y hay una tendencia a la feminización de la agricultura[68]. Sin embargo, en la realidad, este cambio, lejos de empoderar a las mujeres, las ha dejado con la responsabilidad de mantener y cuidar la tierra sin capacidad de participar en las decisiones, éstas últimas en suspenso hasta que los hombres regresan a la comunida [69]
Mujeres participan en la recolección de frutos de palma aceitera en San Martín,Foto de Juan Carlos Huayllapuma/CIFOR , licencia CC BY-NC-ND 2.0
Este cambio en la realidad tampoco se refleja plenamente en la legislación. Las Constituciones y el Código Civil reconocen la igualdad entre hombres y mujeres en el disfrute y ejercicio de sus derechos, incluido el derecho a la propiedad y a la herencia. Desde 1984, tanto el marido como la mujer son considerados cabezas de familia en el Código Civil, y se reconoce el derecho de la mujer a participar en la propiedad con algunos requisitos [70]. Pero no existe un lenguaje específico de género en la legislación relativa a la tierra. En particular, la neutralidad de género en las leyes que reconocen los derechos de las comunidades sobre sus tierras podría perpetuar la exclusión de las mujeres de la participación en el gobierno de la tierra, ya que el poder de decisión en esas comunidades recae tradicionalmente en los representantes masculinos.
Las organizaciones sociales reclaman cambios en la legislación para aumentar la participación pública de las mujeres en el medio rural como primer paso para mejorar el acceso de las mujeres a la tierra. La Plataforma por una Gobernanza Responsable de la Tierra, por ejemplo, exige el reconocimiento de las mujeres como participantes activas en la toma de decisiones en las asambleas comunales, donde se toman las decisiones sobre el acceso y uso de la tierra y el territorio, en la Ley de Comunidades Campesinas Nº 24656 [71]. Esta demanda fue atendida con la Ley Nº 30982 en 2019, que establece un porcentaje (30%) de participación obligatoria de las mujeres en el órgano de dirección en las comunidades campesinas[72]. Esta disposición no se aplica a las comunidades nativas.
Esta desigualdad se refleja en los datos. Según el Censo Agrario de 2012, las mujeres agricultoras tienen una media de 1.8 ha de tierra agrícola, mientras que los hombres tienen 3 ha. Esta diferencia también se da en las tierras no agrícolas, con 2.8 ha y 4 ha respectivamente. En la media nacional, sólo 3 de cada 10 propietarios de tierras son mujeres. En la región amazónica esa diferencia es un poco mayor, pues de cada 10 propietarios de tierra, solo 2 son mujeres. El Censo también revela la fragilidad de las tierras de las mujeres, ya que el 50% no tiene títulos de propiedad y no ha iniciado el proceso de titulación, el 12% tiene título pero no está registrado, y el 9% está en proceso de ser registradas. Así, sólo el 29% tiene títulos de propiedad registrados [73].
Una de las iniciativas oficiales antiguas para reducir esta desigualdad fue la fusión del Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) con la Comisión para la Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), en un esfuerzo por reconocer la doble jefatura de los hogares de forma más sistemática [74]. En 2007, el PETT fue disuelto y absorbido por la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI).
Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra
1920 - Constitución Nacional
La Constitución reconoció el derecho a la propiedad privada y colectiva de la tierra a las comunidades indígenas.
Hasta la década del 60 - Dominio de los grandes estados
El 90% de la tierra pertenecía al 5% de los propietarios.
1969-1980 - Reforma agraria
Inicialmente, según la Ley de Reforma Agraria, sólo podían ser propietarios de la tierra quienes la trabajasen directamente. Desde el principio, la Reforma Agraria dio prioridad a las empresas asociativas agrícolas frente a los campesinos individuales en la entrega de tierras. Durante este tiempo se aplicó la distinción entre campesinos y nativos para referirse a los pueblos indígenas. A partir de 1976, las cosas empezaron a cambiar, permitiendo gradualmente la propiedad de la tierra por parte de empresas privadas.
Década de 1980 - Actividad de Sendero Luminoso en el altiplano
La actividad del grupo terrorista Sendero Luminoso en el altiplano repercutió en la ideología de los campesinos y provocó la disolución de las cooperativas agrarias controladas por el Estado en las zonas del altiplano y la costa.
1991 - La legislación sobre la tierra liberaliza el mercado de la tierra
La nueva legislación eliminó las restricciones a la transferencia de tierras rurales y las restricciones para que las entidades comerciales accedieran a la tierra, lo que representó simbólicamente el fin de la reforma agraria. Esta liberalización se reflejará en la Constitución Nacional de 1993 y en la Ley de Tierras Nº 26505 de 1995.
1996 - Ley de fomento agrícola
Esta ley, aprobada con el Decreto Nº 885, marca el inicio del proceso de reconcentración de tierras. Dicho decreto será sustituido integralmente por la Ley Nº 27360 en el año 2000.
2006 - Firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos
La firma de este acuerdo supuso la adaptación de la legislación que favorece la concentración de tierras.
2000-2015 - Boom minero
Las inversiones en minería crecieron un 1131%. Ese crecimiento tuvo un gran impacto en la vida de los habitantes locales y en el estado del medioambiente.
2020 - Pandemia de la Covid
Durante este año, la deforestación y el acaparamiento de tierras aumentaron significativamente debido a la reducción del control policial desplegado en otras partes del país para controlar el confinamiento debido a la Covid.
Para saber más
Sugerencia de la autora para ampliar la lectura
Perú es el noveno país del mundo con más bosques y el futuro de estos está en entredicho. Para una amplia visión del presente y futuro de los bosques en Perú recomendamos el informe El futuro de los bosques: del discurso a la acción, publicado por la Comisión Especial de Cambio Climático del Congreso, la Fundación Konrad Adenauer y el Programa Regional de Seguridad Energética y Cambio Climático en América Latina (EKLA). Su objetivo es mostrar que no es posible detener la deforestación, sino que también es una oportunidad para el desarrollo económico del país. No es muy frecuente que los estudios incluyan la perspectiva de los encargados de aplicar las políticas y la ley.
Para conocer la perspectiva de los encargados de implementar las políticas, CIFOR ofrece un resumen con los hallazgos tras entrevistar a los funcionarios ejecutores de su estudio comparativo sobre el diseño e implementación de las reformas de tenencia en tierras forestales titulado Formalización del derecho colectivo de las comunidades nativas en Perú: La perspectiva de los funcionarios que lo implementan. La expansión urbana es un fenómeno global, y Perú no es la excepción. Conscientes de los problemas sociales que esta expansión está generando, en el informe Mapeo y Tipología de la Expansión Urbana en el Perú, Álvaro Espinoza y Ricardo Fort ofrecen los resultados de un estudio que busca entender la dinámica detrás del crecimiento de las tierras urbanas en el país.
Referencias
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[2] Del Castillo, L. (2016). Política de Tierras en el Perú. Diálogos. IPDRS.
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[4] Constitución Política del Perú. (1993). https://www4.congreso.gob.pe/comisiones/1996/constitucion/cons1993.htm
[5] Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. Diagnóstico de la titulación agraria en el Perú. https://www.midagri.gob.pe/portal/69-marco-legal/titulacion-y-creditos/409-titulacionagraria-en-el-peru
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[8] Reglamento de la Ley No. 26505. (1997). https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/B9735F35773D54E70525797B006E32F7/$FILE/5_DECRETO_SUPREMO_011_97_AG_REGLAMENTO_LEY_26505_REFERIDO_A_LA_INVERSI%C3%93N_PRIVADA_DESARROLLO_ECONOMICO_SPIJ.pdf
[9] Congreso de la República. (2015). Ley No. 30355 de promoción y desarrollo de la agricultura familiar. https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ley-de-promocion-y-desarrollo-de-la-agricultura-familiar-ley-n-30355-1307649-2/
[10] Del Castillo, L. (2016). Política de Tierras en el Perú. Diálogos. IPDRS.
[11] Del Castillo, L. (2016). Política de Tierras en el Perú. Diálogos. IPDRS.
[12] Posesionarios may use and enjoy the land but may not dispose of it (sell or mortgage it) or claim it.
[13] Instituto Nacional de Estadística e Informática. IV Censo Nacional Agropecuario 2012. http://censos.inei.gob.pe/cenagro/tabulados/
[14] Instituto Nacional de Estadística e Informática. IV Censo Nacional Agropecuario 2012. http://censos.inei.gob.pe/cenagro/tabulados/
[15] Ibid.
[16] Ministerio de Desarrollo y Riego. https://www.midagri.gob.pe/portal/69-marco-legal/titulacion-y-creditos
[17] Monterroso, I. et al. (2019). Formalization of the collective rights of native communities in Peru. The perspective of implementing officials. CIFOR.
[18] Monterroso, I. et al. (2019). Formalization of the collective rights of native communities in Peru. The perspective of implementing officials. CIFOR.
[19] Monterroso, I. et al. (2019). Formalization of the collective rights of native communities in Peru. The perspective of implementing officials. CIFOR. https://www.cifor.org/knowledge/publication/7271
[20] Fraser, B. (2019). ‘Perú: Técnicos de gobierno también enfrentan desafíos para titular las tierras indígenas´. Los Bosques en las Noticias. https://forestsnews.cifor.org/60483/peru-tecnicos-de-gobierno-tambien-enfrentan-desafios-para-titular-las-tierras-indigenas?fnl=en
[21] Ministerio de Desarrollo y Riego. https://www.midagri.gob.pe/portal/69-marco-legal/titulacion-y-creditos
[22] Monterroso, I. et al. (2019). Formalization of the collective rights of native communities in Peru. The perspective of implementing officials. CIFOR.
[23] Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú. https://uegps.gob.pe/ptrt3/
[24] SPDA Actualidad Ambiental. (2018). Minagri presentó nuevo sistema catastral para comunidades campesinas y nativas. https://www.actualidadambiental.pe/minagri-presento-nuevo-sistema-catastral-para-comunidades-campesinas-y-nativas/
[25] Ministerio de Agricultura y Riego. (2019). ‘Preguntas frecuentes sobre los servicios brindados por la Dirección General de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural´. https://www.midagri.gob.pe/portal/download/pdf/preg-frecuentes/pf-digespacr2019.pdf
[26] The ribereñas communities have their origin in the rise of the rubber industry in Peru from the 1890s to the 1920s. Currently, these communities are formed by the occupation of Amazon land by people from the Andes. They are formed by a mix between indigenous from the Amazon and San Martin regions and uprooted Amazonian Indians. The ronderos are peasant communities created at the end of the 1970s in northern Peru. In the 1990s they were created to protect themselves from theft and from the violence against local leaders of the Maoist group the Shining Path (Sendero Luminoso) acquiring the name of ‘self-defence rondas’ to distinguish themselves from the original ones.
[27] ILO. (1989). C169 – Indigenous and Tribal Peoples Convention. https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C169
[28] Instituto del Bien Común. (2016). Tierras Comunales: Más que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indígenas en el Perú Informe 2016. http://www.ibcperu.org/wp-content/uploads/2016/05/Informe-2016-TIERRAS-COMUNALESb.pdf
[29] Del Castillo, L. (2016). Política de Tierras en el Perú. Diálogos. IPDRS
[30] Congreso de la República. (2006). Ley No. 28736 para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial. https://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2010/CEM_Problematica_indigena/_documentos/leyes%20de%20comunidades/(6)ley_protecciondepueblosindigenas28736.pdf
[31] Ministerio de Cultura. (2021). “Perú: Se crea reserva indígena Kakataibo Norte y Sur, con casi 150 mil hectáreas de bosques a favor de pueblo en aislamiento”. https://www.gob.pe/institucion/cultura/noticias/507674-peru-se-crea-reserva-indigena-kakataibo-norte-y-sur-con-casi-150-mil-hectareas-de-bosques-a-favor-de-pueblo-en-aislamiento
[32] LandMark. Peru. http://www.landmarkmap.org/country-profiles/
[33] Ibid.
[34] Instituto del Bien Común. (2016). Tierras Comunales: Más que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indígenas en el Perú Informe 2016. http://www.ibcperu.org/wp-content/uploads/2016/05/Informe-2016-TIERRAS-COMUNALESb.pdf
[35] Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). (2021). ´Formalización de la propiedad rural´. Informativo Legal Agrario, No. 26. https://cepes.org.pe/wp-content/uploads/2021/10/Informativo-Legal-Agrario-N26.pdf
[36] IWGIA. Peru. https://www.iwgia.org/es/peru.html
[37] Koné, Mariatou. 2006. « Quelles lois pour résoudre les problèmes liés au foncier en Côte d’Ivoire? » Grain de sel, septembre-novembre. URL : https://landportal.org/library/resources/quelles-lois-pour-re%CC%81soudre-les-proble%CC%80mes-lie%CC%81s-au-foncier-en-co%CC%82te-d%E2%80%99ivoire.
[38] Oguehi, Michel. 2021. « Environ 7000 certificats fonciers délivrés dans le domaine rural (AFOR) ». Agence de presse ivoirienne (AIP), 14 juillet; URL: Oguehi, Michel. 2021. « Environ 7000 certificats fonciers délivrés dans le domaine rural (AFOR) ». Agence de presse ivoirienne (AIP), 14 juillet.
[39] Monterroso, I. et al. (2019). Formalization of the collective rights of native communities in Peru. The perspective of implementing officials. CIFOR. Upload
[40] World Bank. https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.TOTL.UR.K2?locations=PE
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[43] Suárez de Freitas, Gustavo. (2021). ‘Situación, tendencias y causas de la deforestación en la Amazonía Peruana’, in El Futuro de los Bosques: del discurso a la acción. Comisión Especial de Cambio Climático del Congreso de la República, Konrad Adenauer Stiftung, Programa Regional Seguridad Energética y Cambio Climático de América Latina (EKLA).
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[45] Suárez de Freitas, Gustavo. (2021). ‘Situación, tendencias y causas de la deforestación en la Amazonía Peruana’, in El Futuro de los Bosques: del discurso a la acción. Comisión Especial de Cambio Climático del Congreso de la República, Konrad Adenauer Stiftung, Programa Regional Seguridad Energética y Cambio Climático de América Latina (EKLA); USAID. (2016). USAID Country Profile Land Tenure and Property Rights Peru.
[46] USAID. (2016). USAID Country Profile Land Tenure and Property Rights Peru.
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[49] Osinergmin. (2017). La industria de la minería en el Perú. Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería.
[50] Osinergmin. (2017). La industria de la minería en el Perú. Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
[51] De Echave, J. (2016). “La minería ilegal en Perú”. Nueva Sociedad No. 263. https://static.nuso.org/media/articles/downloads/7.TC_De_Echave_263.pdf
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[53] De Echave, J. (2016). “La minería ilegal en Perú”. Nueva Sociedad No. 263. https://static.nuso.org/media/articles/downloads/7.TC_De_Echave_263.pdf
[54] Planet Gold. https://www.planetgold.org/peru
[55] De Echave, J. (2016). “La minería ilegal en Perú”. Nueva Sociedad No. 263. https://static.nuso.org/media/articles/downloads/7.TC_De_Echave_263.pdf
[56] Ministry of Foreign Affairs, Peru Petro, ProInversión. Peru’s oil & gas investment guide 2017/2018.
[57] Ministry of Foreign Affairs, Peru Petro, ProInversión. Peru’s oil & gas investment guide 2017/2018.
[58] AIDESEP, ORPIO, CORPI, ORAU, COMARU, DAR. Casos de vulneración al derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en la Amazonía del Perú. https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2020/10/Solicitud-Audiencia-Consulta-CIDH-2020.pdf
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[63] Arias Nieto, C. (2012). “De Vuelta a la concentración de tierras en el Perú”. Investigaciones Sociales Vol. 16, No. 28. UNMSM-IIHS.
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[71] Plataforma para la Gobernanza Responsable de la Tierra. Mujer Rural. https://gobernanzadelatierra.org.pe/service/mujer-rural/
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[73] Plataforma para la Gobernanza Responsable de la Tierra. Mujer Rural. https://gobernanzadelatierra.org.pe/service/mujer-rural/
[74] FAO. (2014). “La titulación de tierras en el Perú: comunidad en línea discute el futuro de la tenencia de la mujer”. Base de Datos Género y Derecho a la Tierra. https://www.fao.org/gender-landrights-database/resources/news/newsdetails/es/c/261169/