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Este trabajo estudia el fenómeno de captura política. Se intenta explicar qué factores determinan la captura política en un gobierno y qué mecanismos concretos se combinan en un determinado momento para permitir que las corporaciones, en particular las extractivas, tengan influencia desmedida sobre determinadas ramas del aparato burocrático, al punto de producir una ley que las beneficia y, al mismo tiempo, va en desmedro de las instituciones públicas y grupos sociales vulnerables.
Existe un creciente interés internacional en investigar la captura del Estado debido a que refuerza el poder de las élites, concentra los recursos materiales, tiende al abuso de poder, debilita la legitimidad de las autoridades y genera consecuencias negativas para quienes son excluidos de la toma de decisiones. Si bien las modalidades de captura varían según países y niveles de desarrollo, este problema es hoy de preocupación universal1.
Su estudio es también importante para llenar un vacío. La mayor parte de los trabajos sobre captura política (noción más amplia) o captura del Estado (centrada en el aparato burocrático), en sus distintas modalidades, se concentra en discutirla en abstracto, como fenómeno sistémico, sin generar suficientes estudios de casos que permitan explicar en qué instituciones, cuándo y cómo ocurren los procesos de captura. El trabajo como el que aquí se presenta es un esfuerzo por cerrar la brecha de evidencias existente en las publicaciones sobre el tema.
Este documento, además, estudia la captura corporativa en un contexto específico y a partir de un caso ilustrativo, en tanto asume que, dada la opacidad del fenómeno, hay gobiernos y momentos en los que es posible observarlo con mayor nitidez. Una adecuada selección de casos es, por ello, de fundamental importancia para avanzar en estos estudios. Para tal fin, consideramos que como la captura política se explica sobre la base de cualitativos y relaciones de poder, la metodología más adecuada es aquella que permite hacer un seguimiento de actores y especificar sus relaciones en una secuencia de hechos temporales.
El gobierno de Ollanta Humala (Perú 2011-2016) llegó al poder con una agenda de cambio social y crítica a las élites económicas, pero luego se alió con ellas y abandonó a sus seguidores, a quienes prometió representar, lo cual dio lugar a un debate nacional sobre captura política. Estudiamos el caso de la Ley 30230, aprobada en 2014 para eliminar trabas burocráticas a
las grandes inversiones extractivas con el fin de “estimular las inversiones”, puesto que nos permite ilustrar con mayor claridad que otros casos cómo opera esta captura corporativa al identificar el contexto y los mecanismos que entran en acción para que las élites económicas tengan una influencia desmedida en ciertas decisiones que las favorece.
El trabajo se divide en seis secciones. En la primera, se realiza un breve balance de la literatura sobre captura del Estado, referida a actores económicos en países latinoamericanos. En la segunda, se discuten los factores estructurales que configuran un sistema de captura: la concentración de poderes económicos en una élite económica extractivista, el “decretismo” político y la debilidad de la sociedad civil. En la tercera, se discuten los mecanismos de captura usados por los actores para influir en los gobiernos: financiación de campañas, lobby y “puerta giratoria”. En
la cuarta, se estudia el caso peruano durante el gobierno de Humala y la manera cómo se inicia una secuencia de hechos producida por la Ley 30230.
La quinta parte analiza las reacciones de la sociedad civil y estima el variado impacto de la ley. El trabajo finaliza con reflexiones acerca del fenómeno de captura, basadas en las constataciones encontradas en el estudio del caso.
Se presenta también un anexo metodológico sobre la captura corporativa a partir de la experiencia del caso peruano. La presente investigación se desarrolló gracias a la colaboración de Oxfam
en Perú, y contó con la asistencia del sociólogo Emilio Salcedo en tareas de investigación y elaboración de cuadros y gráficos. Las conclusiones del trabajo son responsabilidad única del autor.