Rwanda - Contexto y Gobernanza de la Tierra

_{Terrenos aterrazados. Foto de Scott Gunn CC BY-NC-ND 2.0}

Rwanda es un pequeño país sin salida al mar que comparte fronteras con Uganda, Tanzania, Burundi y la República Democrática del Congo. La historia colonial y poscolonial de Rwanda está estrechamente ligada a la de su vecino Burundi. Ambos países se han visto profundamente marcados por periodos de conflicto social, guerra civil y genocidio, que han contribuido a la salida y entrada de un gran número de refugiados.  Rwanda tiene una extensión de 26.338 km², de los cuales 24.670 km² son de superficie terrestre. Se calcula que en 2022 la población de Rwanda será de 13,6 millones de habitantes, con un crecimiento del 2,44% respecto a 2021.² Rwanda tiene la mayor densidad de población de África continental ³ y es el 23º país más densamente poblado del mundo, con una densidad de población de 516 personas por kilómetro cuadrado.⁴ Más de tres cuartas partes de la población rwandesa dependen de la agricultura como principal medio de subsistencia, lo que ha ejercido una enorme presión sobre los escasos recursos de tierras.⁵​

Desde el genocidio de 1994, Rwanda ha experimentado una fuerte recuperación económica y ha registrado todos los derechos sobre la tierra del país. La comunidad de donantes suele alabarlo como modelo de Estado desarrollista. Según los Indicadores de Desarrollo Mundial, el PIB real de Rwanda creció un 5,0% anual de media entre 2000 y 2015. Aunque la producción agrícola ha aumentado sustancialmente en las dos últimas décadas, la contribución de la agricultura al PIB disminuyó constantemente del 39% al 29%, mientras que la cuota del sector servicios aumentó del 51% al 57%, y la de la minería y la construcción, del 5% al 9%.⁶ Sin embargo, algunos estudios críticos han cuestionado la sostenibilidad del éxito rwandés y han expresado su preocupación por el "desarrollismo autoritario".  Se ha argumentado que aunque "las grandes inversiones agrícolas en la lucha contra la pobreza han provocado un crecimiento económico considerable en Rwanda en las dos últimas décadas... el ascenso de Rwanda no puede ser sostenible si no se aborda la tensión entre democracia y desarrollo".⁷Los estudios también revelan que en los últimos años "la satisfacción de los ciudadanos con las políticas agrarias y de la tierra ha disminuido fuertemente, incluso según los datos oficiales del Gobierno rwandés".⁸

Antecedentes históricos

Rwanda se fundó como un pequeño sistema político en el siglo XVII y se convirtió en un Estado monárquico socialmente estratificado a finales del siglo XIX.⁹ Durante el periodo colonial, Rwanda, Burundi y partes de la actual Tanzania cayeron bajo control alemán. Rwanda y el actual Burundi se incorporaron a un protectorado alemán en 1884, y la llamada África Oriental Alemana en 1890.¹⁰ Tras la derrota alemana en la Primera Guerra Mundial, Rwanda-Urundi fue cedida a los belgas, que administraron el territorio en virtud de un mandato de la Sociedad de Naciones.¹¹Ambos territorios comprenden dos comunidades principales: una mayoría hutu y una minoría tutsi.

Rwanda experimentó los prolongados efectos de la ingeniería social belga. Se trataba de etnificar las divisiones sociales y económicas existentes entre los identificados como hutus y los identificados como tutsis.¹² Los tutsis ejercían más poder económico porque una economía basada en el ganado era más rica que una dominada únicamente por el cultivo.¹³ TEl sistema ubuhake reflejaba las relaciones clientelares entre los ganaderos ricos y los que carecían de ganado.  

^{El ganado ha desempeñado un papel importante en la sociedad rwandesa. Fotografía de Iksriv CC BY-SA 2.0}

Se ha afirmado que hutus y tutsis reflejaban relaciones sociales "que no eran categorías fijas, sino fluidas, que variaban con el tiempo y el lugar en función de factores como la riqueza, la destreza militar, el control familiar sobre un bien preciado o la ocupación de una posición social de prestigio". Las prácticas precoloniales de kwihutura y gucupira "reflejaban movilidades sociales en las que los hutus podían convertirse en tutsis, y los tutsis podían convertirse en hutus, normalmente por la riqueza o el estatus adquiridos o perdidos, respectivamente".¹⁵

La administración colonial belga transformó las diferencias de clase existentes en cuanto a riqueza, influencia y poder relativos en divisiones étnicas fundamentales. En un principio, la administración belga impuso un sistema de gobierno indirecto mediante la promoción activa de elementos de la minoría tutsi, que se afianzaron como élite gobernante mediante el ejercicio de poderes de gobierno, el acceso privilegiado a la tierra, las oportunidades económicas, la educación y los empleos estatales. 

Las narrativas de diferencia étnica se consolidaron aún más cuando, en 1933, los belgas exigieron a la población que llevara un documento de identidad en el que se especificaba su etnia según los criterios determinados por la administración belga. Esto sirvió para reforzar la diferenciación social étnica, que se convertiría en un factor clave del amargo conflicto de la región, dirigido inicialmente contra las élites gobernantes.

_{Los gobiernos alemán y belga institucionalizaron las diferencias y desigualdades sociales. Foto de archivo de Bihibindi News}

La década de 1950 fue testigo del desarrollo de un movimiento político hutu y de la publicación del Manifiesto Bahutu, en el que los intelectuales hutus cuestionaban lo que calificaban de naturaleza feudal del Estado monárquico dominado por los tutsis y los poderes ejercidos por las autoridades tradicionales. A finales de la década de 1950, pocos años antes de la independencia de Rwanda, la política belga experimentó un cambio radical a favor de la mayoría hutu. 

Rwanda obtuvo la independencia de Bélgica en 1962, tras un intenso periodo de conflicto social liderado por elementos de la mayoría hutu. Este conflicto se ha descrito como una rebelión campesina hutu dirigida contra la monarquía dominada por los tutsis y las autoridades tradicionales. Duró entre 1959 y 1963. Unos 20.000 tutsis fueron asesinados y entre 300.000 y 500.000 personas se vieron obligadas a exiliarse.¹⁶ Las tierras de los refugiados tutsis fueron redistribuidas a los hutus por dirigentes que pretendían consolidar su base de poder.¹⁷ Tras la expulsión de los tutsis, surgieron tensiones regionales entre las agrupaciones hutus del norte y el sur del país.

La rebelión hutu precipitaría ciclos posteriores de incursiones armadas y contraviolencia represiva. En 1963, unos dos mil combatientes tutsis lanzaron un ataque sin éxito desde Burundi. Esto provocó una contraofensiva estatal en Rwanda que dio lugar a masacres y asesinatos "a escala masiva" de aquellos identificados como tutsis que habían permanecido en el país.  Según los informes, otras 15.000 personas murieron y 100.000 fueron desplazadas.¹⁸

Rwanda se había aislado política y económicamente antes de que un golpe militar liderado por Juvenal Habyarimana transfiriera el poder de los hutus del sur a una emergente élite hutu del norte. Los líderes del golpe abogaban por una mayor autosuficiencia económica, una postura que posteriormente encontró el favor de la comunidad internacional de desarrollo. A medida que Rwanda atraía la ayuda al desarrollo, los donantes trataban de hacer hincapié en la incipiente estabilidad política del país y en lo que percibían como la creciente "cohesión cultural y social de su pueblo".¹⁹ 

Durante los años 80 y principios de los 90, Rwanda se enfrentó a una serie de crisis económicas y ecológicas. El precio del café, que representaba la mayor parte de los ingresos rwandeses por exportación, cayó un 50%.
 

_{En los ochenta, el precio del café cayó a la mitad. Fotografía de Iksriv (CC BY-SA 2.0)​}

Al mismo tiempo, Rwanda sufrió sequías prolongadas. Los efectos sociales de la recesión económica se vieron acentuados por la aceptación forzosa de un estricto programa económico de ajuste estructural. Los pobres vivieron tiempos difíciles, mientras las élites intentaban concentrar la riqueza y el poder, exacerbando las fragilidades sociales existentes y profundizando la desigualdad. 

El historiador rwandés Prof. Emmanuel Ntezimana escribió sobre este periodo que:

Entre la élite y la gente de nota, el objetivo de la vida, el valor del individuo y la calidad de la sociedad parecen a partir de ahora reducidos a la búsqueda y fantástica acumulación de bienes y comodidades materiales, a la vez deliciosas y venenosas.

En 1988, Rwanda experimentó una afluencia de 50.000 refugiados hutus procedentes de la vecina Burundi, a raíz del conflicto en ese país. Esto contribuyó al aumento de las tensiones sociales en Rwanda y en la diáspora de refugiados. En octubre de 1990, los tutsis rwandeses exiliados en Uganda, que habían formado el Frente Patriótico Rwandés (FPR), lanzaron incursiones armadas desde el sur de Uganda. Este conflicto se convirtió rápidamente en una encarnizada guerra civil.

En respuesta a las acciones del FPR, el régimen de Habyarimana declaró el estado de emergencia y detuvo a muchos tutsis que habían permanecido viviendo en el país. Mientras tanto, las emisoras de radio y los medios impresos rwandeses distribuyeron mensajes de odio etnonacionalista extremo, entre ellos los tristemente célebres Diez Mandamientos hutus.²⁰ Una agrupación de extremistas hutus comenzó a impartir formación militar a jóvenes desempleados, que formaron milicias, una de las cuales se conoció como Interahamwe.

En marzo de 1993, tras tres años de combates y avances significativos del FPR, el Presidente Habyarimana firmó un acuerdo de alto el fuego con el FPR en Arusha, Tanzania. Este acuerdo debía servir de preámbulo a las negociaciones que pretendían poner fin a la guerra civil. Estaba previsto que los miembros del FPR asumieran cargos en un gobierno de transición de base amplia (GTPB) y en el ejército nacional. Sin embargo, a pesar del despliegue de fuerzas de paz de la ONU, este alto el fuego no se mantuvo.

El 6 de abril de 1994, un avión que transportaba a los presidentes de Rwanda y Burundi fue derribado por el fuego de cohetes, matando a todos los que iban a bordo. La responsabilidad del ataque sigue siendo controvertida. Algunos sostienen que fue el FPR quien derribó el avión.²¹Otros sostienen que fueron extremistas hutus opuestos a cualquier acuerdo político con el FPR.²²

"Aunque la radicalización y la violencia empezaron a crecer mucho antes, el accidente del avión presidencial fue un umbral crítico que marcó la transición al genocidio".²³ Aunque la matanza comenzó tras el derribo del avión, existen pruebas que indican que el genocidio se había planeado con meses de antelación.

Las estimaciones de víctimas varían, pero la mayoría indica que unos 800.000 tutsis y hutus moderados fueron masacrados en sólo 100 días. Las fuerzas del FPR siguieron avanzando a medida que avanzaba el genocidio antes de derrotar finalmente al gobierno dirigido por los hutus en julio de 1994.

_{Monumento conmemorativo del genocidio en Kigali. Foto: Kigalicity.org​}

Una combinación de factores, incluidos los asesinatos en represalia tras la victoria militar del FPR ²⁵ , hizo que más de un millón de hutus y milicias asociadas abandonaran Rwanda en un éxodo masivo hacia la RDC y a través de la Región de los Grandes Lagos (RGL). La proliferación resultante de milicias armadas en los países de la RGL ha contribuido a la persistencia del conflicto y a la incertidumbre política, especialmente en la RDC ²⁶ .

Tras tomar el poder, el FPR formó primero un gobierno provisional, nombrando a un presidente hutu. Sin embargo, Paul Kagame, tutsi exiliado de Uganda y líder militar del FPR, fue nombrado Vicepresidente y Ministro de Defensa, y se le consideraba comúnmente el líder de facto. Posteriormente, Kagame asumió la Presidencia en 2000 y ha permanecido en el poder desde entonces.

Recuperación posconflicto

Como consecuencia del conflicto y el genocidio, "quedaron destruidas las infraestructuras, la economía, la estructura política, el entramado cultural y toda la vida del país"²⁷. Esto también reconfiguró el perfil demográfico de Rwanda. Tras el conflicto, el 70% de la población era femenina y el 34% de los hogares estaban encabezados por mujeres ²⁸.

En 2003 se aprobó una nueva Constitución. En ella se avanzó en la representación política de las mujeres, reservándoles al menos el 30% de los escaños en todos los niveles decisorios ²⁹. La Constitución limitaba el número de mandatos que podía ejercer el Presidente. Sin embargo, esta cláusula se modificó tras un referéndum en 2015, permitiendo al Presidente seguir presentándose a la reelección.

El violento y turbulento pasado de Rwanda ha tenido importantes repercusiones en la economía e importantes implicaciones para los derechos sobre la tierra. El genocidio de 1994 provocó una caída inmediata del 58% del PIB ³⁰ Desde entonces, la recuperación económica de Rwanda ha hecho que gane la reputación de "historia de éxito del desarrollo" ³¹ entre muchos donantes del norte, pero esto ha suscitado un debate muy polarizado entre académicos y organizaciones de la sociedad civil. Desde el punto de vista económico, Rwanda ha registrado un fuerte crecimiento. El crecimiento del PIB fue del 10% en 2021 y se prevé que sea del 6,9% y el 7,9% en 2022 y 2023, tras una contracción económica debida a la pandemia³². La represión de la corrupción y las "reformas rápidas" han reducido drásticamente la pobreza. Algunos analistas afirman que Rwanda es el modelo de una nueva forma de Estado desarrollista africano.³³ 

Sin embargo, los críticos caracterizan a Rwanda de un "autoritarismo orientado al mercado",³⁴ observando que:

En Rwanda, se construyeron 15 años de paz tras el genocidio mediante la seguridad, la recuperación económica y la construcción del Estado, pero sin democratización. El resultado fue una paz represiva.³⁵

Entre las pruebas de un régimen autoritario figuran "la opresión de los disidentes, las violaciones de los derechos humanos, el monopolio del poder por parte de las élites del Frente Patriótico Rwandés (FPR) (en particular, antiguos oficiales del ejército) y la tecnología de la desinformación".³⁶ En la Rwanda posterior al conflicto, existían reclamaciones de tierras antiguas y complejas derivadas de los desplazamientos forzosos y de la ocupación secundaria legitimada por el Estado. Se ha observado que:

Cuando el desplazamiento primario se produce durante el conflicto o el periodo posterior al conflicto, da lugar a la ocupación ilegal de tierras, la ocupación secundaria de propiedades abandonadas, numerosas disputas y reclamaciones contradictorias sobre la tierra.³⁷  

En el periodo 1994-1997 no existía ninguna institución responsable de la administración de tierras, ya que en la emergencia inmediatamente posterior al genocidio, los actores regionales e internacionales trataron de mitigar los efectos inmediatos de la crisis humanitaria.   

"La afluencia de refugiados, unida a la destrucción de viviendas e infraestructuras durante la guerra y el genocidio, hizo que en 1997 Rwanda se enfrentara a una grave crisis de vivienda. La respuesta del gobierno incluyó la apertura de tierras públicas para el reasentamiento, ordenando a la gente que compartiera las tierras de cultivo". ³⁸

El programa de reasentamiento en aldeas de Imidugudu tiene su origen en los Acuerdos de Arusha de 1993, en los que se establecía explícitamente que los refugiados debían ser reasentados en lugares modelados según el "tipo de asentamiento agrupado en aldeas para fomentar el establecimiento de centros de desarrollo en las zonas rurales y romper con las viviendas dispersas tradicionales".³⁹ Sin embargo, la política de aldeización aprobada en 1996 pretendía reasentar a todos los habitantes de las zonas rurales de Rwanda en Imigudugu. Esta política se adoptó a pesar del pobre historial de los programas de aldeización en toda África⁴⁰ y se convirtió en la "política rectora de ordenación territorial" de Rwanda.⁴¹ Aunque esta política puede haber mejorado la seguridad, ha sido involuntaria y se ha aplicado mediante coacción estatal, lo que ha repercutido en el acceso de la población a la tierra, la vivienda y los servicios. Las políticas estatales de esta época incluyeron la prohibición de los tejados de paja en las casas.⁴²

_{Paisaje rwandés, Foto de Jon Evans CC BY-NC-ND 2.0}

Legislación y regulaciones sobre la tierra

Los años 1997 - 2003 se han caracterizado como el periodo de recuperación temprana, centrado en el desarrollo de un marco jurídico y político para abordar los problemas de la tierra. Durante este periodo hubo múltiples reclamaciones conflictivas sobre los derechos de propiedad de la tierra. En la mayoría de los casos, estos conflictos sólo podían resolverse a través de estructuras locales de negociación y mediación. Entre ellas se encontraba el sistema descentralizado abunzi, popularizado por el gobierno rwandés después del año 2000.⁴³ 

Al parecer, la política agraria de Rwanda se ha visto muy influida por un informe de consultoría encargado en 1997 con el apoyo de la FAO. En él se promovía la aldeización como medida para aumentar la productividad agrícola y avanzar en la comercialización de la agricultura.⁴⁴

La política agraria de Rwanda está "inspirada en la teoría de De Soto de que la propiedad individual de la tierra es la clave para reducir la pobreza".⁴⁵ La política establece que: "el objetivo general de la política agraria nacional es establecer un sistema de tenencia de la tierra que garantice la seguridad de la tenencia para todos los rwandeses y orientar las reformas agrarias necesarias con vistas a una buena gestión y un uso racional de los recursos agrarios nacionales". La política hace hincapié en que el objetivo de garantizar la seguridad de la tenencia es promover las inversiones en tierras y fomentar la concentración parcelaria para "lograr una producción económicamente viable".⁴⁶ La política agrícola posterior ha tratado de intensificar la producción y orientarla hacia la venta de cultivos comerciales, en contraposición a los cultivos para el consumo.

Con respecto a la ley, el artículo 29 de la Constitución rwandesa de 2003 (enmendada posteriormente) reconoce los derechos de la persona a la propiedad privada. La Constitución establece que la propiedad puede ser expropiada por interés público, pero sólo previo pago de una indemnización justa y previa al propietario.

El periodo posterior a 2003 se considera el periodo de reconstrucción.⁴⁷ Uno de los programas clave de esta época fue el Programa de Regularización de la Tenencia de la Tierra (PRTL, 2008-2014), que se analiza más adelante.

En 2004 se adoptó una política nacional de tierras, a la que siguió la promulgación de la Ley Orgánica de Tierras (LOT) en 2005.⁴⁸ En su artículo 34, la LOT reitera que "la propiedad privada es inviolable" y no podrá ser invadida, salvo cuando lo exija el interés público. RWanda cuenta con una ley de expropiación que determina los procedimientos para la adquisición de tierras por interés público.⁴⁹ 

Y lo que es más importante, el artículo 30 de la LOT hizo obligatorio el registro de los derechos sobre la tierra. El programa de reforma agraria lanzado en 2007 pretendía registrar 7,9 millones de títulos en tres años (2010-2013).⁵⁰ En la práctica, se registraron 10,3 millones de parcelas en poco menos de seis años.⁵¹

Posteriormente, en 2013, la LOT fue sustituida por la Ley de la Tierras de Rwanda.⁵² El marco jurídico establece que toda la tierra de Rwanda es, en última instancia, propiedad del Gobierno, que debe gestionarla por el bien de la nación. Mediante la nueva política agraria, se reconocieron las explotaciones consuetudinarias de tierras, pero debían convertirse en arrendamientos de 99 años del Estado a través del PRTL.⁵³  

^{Titulares de derechos sobre la tierra muestran certificados. Foto ARC news  CC BY-NC-ND 2.0}

Aunque el registro de los derechos sobre la tierra ha sido considerado por muchos como un éxito sin precedentes, los estudios de investigación cualitativa contemporáneos revelan que "los conflictos por la tierra siguen estando muy extendidos y a menudo afectan a parcelas que ya han sido registradas"⁵⁴ Se ha expresado preocupación por la forma en que el registro de la tierra permite a las autoridades ejercer una gobernanza intervencionista sobre los derechos a la tierra, los sistemas agrícolas y los usos de la tierra. La investigación indica que "la mayoría de los agricultores consideraban que la seguridad de la tenencia no tiene tanto que ver con los derechos de propiedad documentados (es decir, la provisión de arrendamientos o escrituras) como con la seguridad frente a las disputas por la tierra dentro de las familias, o con los vecinos".⁵⁵ En 2013, solo el 45% de los encuestados de todo el país habían recogido su certificado final de tierras una vez que tuvieron conocimiento de las tasas de titulación y los impuestos que se cobrarían al recogerlo.⁵⁶

Clasificación de la tenencia de la tierra

Los sistemas de tenencia de la tierra en Rwanda han cambiado sustancialmente a lo largo de los periodos precolonial, colonial y poscolonial.

En la época precolonial, coexistieron dos sistemas de propiedad de la tierra en distintas regiones de Rwanda. Uno era un sistema de derechos basado en el linaje, practicado principalmente en el norte y noroeste del país, en el que la autoridad principal la ostentaba un jefe que reconocía los derechos de uso de la tierra a quienes la roturaban. En el centro y el sur de Rwanda, el rey concedía los derechos de pastoreo a las familias.⁵⁷

Durante el periodo colonial belga, los administradores introdujeron los Códigos y Leyes de Rwanda que permitían la titulación.⁵⁸ Sin embargo, este modelo de titulación no protegía los derechos de los rwandeses autóctonos. Más bien reconocía los intereses de las instituciones religiosas, las compañías coloniales y los centros comerciales. Esta tenencia formal coexistió con los sistemas de tenencia consuetudinarios en sus diferentes variantes. Los belgas también introdujeron cambios de gran calado en la administración consuetudinaria de la tierra que, según un analista, "destruyeron el sistema de liderazgo tradicional".⁵⁹

El sistema de doble tenencia continuó durante varios años en la Rwanda poscolonial. Los títulos de propiedad se limitaban sobre todo a las zonas urbanas y sólo eran accesibles para una pequeña élite, mientras que la tenencia consuetudinaria seguía siendo la norma en las zonas rurales.⁶⁰ Sin embargo, en 2004 el sistema de tenencia de la tierra cambió cuando Rwanda emprendió una reforma agraria en todo el país.

Los derechos de las mujeres casadas gozan de una protección sustancial en virtud de la legislación agraria rwandesa, ⁶¹que se examina en mayor profundidad más adelante. El derecho de sucesiones también cambió para permitir que hijos e hijas disfrutaran de los mismos derechos hereditarios.

Hoy en día, el país se caracteriza por tener un sistema de administración de tierras bien desarrollado y sofisticado. Se han digitalizado muchas transacciones de tierras, incluida la compraventa de propiedades. Se puede acceder en línea a algunos servicios relacionados con la tierra. La legislación agraria de Rwanda regula el modo en que se pueden adquirir y negociar las tierras, ya sean asignadas por el Estado, adquiridas por herencia o mediante transacciones en el mercado de tierras.⁶²

Sin embargo, a pesar del sistema jurídico y de administración de tierras formal, siguen produciéndose transacciones informales.⁶³ Los litigios siguen ensombreciendo las ventas de tierras, ya que las únicas transacciones que se consideran legalmente válidas son las que se realizan ante notario. Esto puede invalidar las ventas informales. 

En Rwanda, la tierra es accesible tanto para rwandeses como para extranjeros, y puede adquirirse a un particular o al Estado. Los títulos de propiedad sólo se conceden a los rwandeses, mientras que la tierra puede arrendarse tanto a rwandeses como a extranjeros. Los derechos sobre la tierra pueden transferirse entre personas mediante sucesión, donación, herencia, alquiler, venta, subarriendo, permuta, servidumbre, hipoteca o cualquier otra transacción, de conformidad con las condiciones y modalidades previstas por las leyes y reglamentos.⁶⁴ El modo predominante de adquisición de tierras es la venta, seguida del umunani o herencia.⁶⁵ 

Tras el registro de las explotaciones agrarias en Rwanda, quedan dos tipos de tenencia de la tierra: el arrendamiento y la propiedad absoluta. La ley de tierras define el arrendamiento como un contrato a largo plazo entre el Estado y una persona para explotar la tierra a cambio del pago de un canon periódico acordado. La propiedad absoluta otorga derechos plenos e indefinidos sobre la tierra.⁶⁶ A todos los rwandeses se les puede conceder el título de dominio absoluto sobre la tierra reservada para fines residenciales, comerciales, sociales, culturales o científicos. Sin embargo, este derecho de propiedad sólo puede concederse si la tierra ha sido urbanizada, y el título de propiedad de la tierra no puede exceder de 5 hectáreas de extensión.⁶⁷

Inversiones y adquisiciones de tierras

El gobierno rwandés propugna un programa explícito de modernización.⁶⁸ La ley sobre el gobierno de la tierra en Rwanda aclara que la adquisición de tierras para inversión debe basarse en un plan de negocio aprobado por una autoridad competente, de acuerdo con la importancia y el valor de la inversión.

Según USAID, el proceso de registro de tierras en Rwanda ha dado lugar a un aumento de la inversión en tierras, más concretamente en cultivos anuales y en el desarrollo de nuevas estructuras residenciales y el establecimiento de estructuras agrícolas y empresariales.⁶⁹ Sin embargo, algunas de las reformas agrarias también han sido criticadas por "representar las ambiciones de una élite gobernante de urbanitas altamente educados" ⁷⁰ que han perdido el contacto con las vidas y los medios de subsistencia de la mayoría de rwandeses que viven en el campo.

Rwanda se ha presentado como un caso de éxito de la Nueva Revolución Verde AGRA. Sin embargo, aunque el Programa de Intensificación de Cultivos (PIC) de Rwanda, que se centró en aumentar el rendimiento del maíz, el trigo, la mandioca, las judías, las patatas irlandesas y el arroz ⁷¹ puede haber incrementado el rendimiento de determinados cultivos, sigue habiendo serias dudas sobre la sostenibilidad de los sistemas agrícolas y los modelos económicos que lo sustentan. Aunque se ha mejorado el rendimiento del maíz, "se ha hecho a expensas de una mayor productividad de los cultivos alimentarios".⁷² Las recientes evaluaciones del programa AGRA han sido muy críticas con sus efectos.⁷³

Del mismo modo, las políticas de Consolidación del Uso de la Tierra (CUT), y las restricciones a la subdivisión de la tierra a través del artículo 30 de la Ley de Tierras de 2013 "se han vinculado a la reducción de la autoridad de toma de decisiones sobre la tierra y, en algunos casos, a la disminución de la seguridad de la tenencia para los propietarios participantes".⁷⁴

En general, el proceso de modernización de Rwanda ha supuesto una importante reconfiguración del sector agrícola que "pretende facilitar el aumento de la adquisición de tierras a gran escala por parte de empresas extranjeras, así como la expansión de la agricultura por contrato impuesta por el Estado con la participación de coaliciones de capital extranjero y nacional; y la acumulación de tierras basada en el mercado por parte de élites adineradas y con conexiones políticas (concentración de la tierra)".⁷⁵

Dada la intensidad del uso de la tierra en Rwanda, donde la superficie media es inferior a una hectárea, hay pocas oportunidades de asignar tierras "no utilizadas" o "vacantes" a los inversores. En este contexto, el Estado y los agentes privados acceden a la tierra "controlando el uso de la tierra y la mano de obra rural, en lugar de acapararla directamente".⁷⁶

En 2017 se reconoció que el país había racionalizado el registro de la propiedad. Esto incluía un procedimiento de seguimiento de las transferencias de propiedades comerciales y el establecimiento de un mecanismo de quejas sobre los servicios de administración de tierras. Rwanda también publica periódicamente estadísticas sobre transferencias de propiedades.⁷⁷ El país ha creado un portal electrónico que combina el registro de empresas, la información sobre obligaciones y derechos fiscales y el registro del impuesto sobre el valor añadido, diseñado para ahorrar tiempo a los inversores y limitar las interacciones innecesarias con los funcionarios públicos.⁷⁸

La minería rwandesa se ha construido en torno a un sector minero nacional en crecimiento, unido a periodos en los que las exportaciones mineras se vieron engrosadas por los beneficios derivados de la inestabilidad regional. En 2012, un informe de la ONU denunció que comerciantes rwandeses vinculados al ejército rwandés en la RDC se habían beneficiado de la venta de minerales vinculados a conflictivos (estaño, tungsteno y tantalio)^79. Los vínculos entre los conflictos relacionados con los recursos y las violaciones de los derechos humanos dieron lugar a la introducción a escala mundial de normativas sobre minerales asociados a conflictos en 2010.⁸⁰

A partir de 2000, Rwanda intentó modernizar y regular el sector minero nacional. Las licencias mineras pasaron de 50 en 2008 a cerca de 800 en 2014. ⁸¹   Según los informes, dos grandes empresas dominan las actividades mineras comerciales a gran escala.  En la actualidad, Rwanda es uno de los mayores productores mundiales de estaño, tantalio y wolframio (3T) y también exporta oro y piedras preciosas. La minería a pequeña escala sigue dominando y representa el 80% de la producción minera del país.⁸² 

^{Mineros artesanales rwandeses forjando herramientas mineras. Fotografía de Fairphone CC BY-NC-ND 2.0}

Tendencias en el uso de la tierra

La mayor parte de Rwanda es rural y más del 70% de la superficie total del país se explota para actividades agrícolas y ganaderas.⁸³ El total de tierras cultivables ronda el 52% (1,4 millones de hectáreas) de la superficie total del país, y otro 17% (0,47 millones de hectáreas) están dedicadas a pastos permanentes.⁸⁴ Las explotaciones son muy pequeñas: más del 60% de los hogares cultivan menos de 0,7 hectáreas, el 50% menos de 0,5 hectáreas y más del 25% menos de 0,2 hectáreas. Esta limitación se ve agravada por el hecho de que la mayoría de las explotaciones tienen múltiples parcelas dispersas, muchas de ellas minúsculas. Además del pequeño tamaño de las explotaciones y las parcelas, los cultivos se realizan en pendientes pronunciadas de hasta el 55% o más.⁸⁵

Desde el registro de todas las tierras a través del Programa de Regularización de la Tenencia de la Tierra, el valor de la tierra ha aumentado en las zonas urbanas, donde se ha producido un cambio de tierras utilizadas para la agricultura a tierras utilizadas para asentamientos.⁸⁶

Derechos de las mujeres a la tierra

"La política declarada de Rwanda es eliminar las desigualdades entre hombres y mujeres".⁸⁷ Rwanda ha conseguido registrar a todos los propietarios legales de tierras y ha exigido que los cónyuges se registren como copropietarios de bienes comunes.⁸⁸  Sin embargo, esto no está exento de condiciones. El artículo 26 de la Constitución de la República de Rwanda reconoce el "matrimonio civil monógamo entre un hombre y una mujer" como la única forma de matrimonio legalmente reconocida. Los derechos de propiedad de las mujeres en relaciones no formalizadas legalmente siguen siendo precarios.

El artículo 4 de la Ley de Tierras (2013) prescribe claramente el respeto y el reconocimiento de los derechos sobre la tierra para hombres, mujeres y herederos sin discriminación alguna por razón de sexo. Establece que "Se prohíbe toda forma de discriminación, basada en el sexo o el origen, en relación con el acceso a la tierra y el disfrute de los derechos reales." Sin embargo, continúa diciendo que "El derecho a la tierra de un hombre y una mujer legalmente casados dependerá del régimen matrimonial por el que hayan optado". 

^{La legislación rwandesa protege los derechos de propiedad de las mujeres casadas. Fotografía de UN photo CC BY-NC-ND 2.0}

La protección y el reconocimiento de los derechos de las viudas y las niñas sobre la tierra están estipulados en la Constitución nacional y desarrollados en la política agraria y la legislación conexa. 

La PRTL concedió a las mujeres ⁸⁹/esposas el derecho a registrarse en certificados de tierras con los mismos derechos que los hombres/sus espososs.⁹⁰ Esto significa que los derechos sobre la tierra no pueden transferirse sin el consentimiento previo de la esposa y de los herederos masculinos y femeninos de la familia, en función del régimen matrimonial. Este consentimiento se da presentando un formulario firmado en el que se solicita a la oficina de tierras la transferencia de los derechos, especificando también los motivos de la transferencia. A pesar de los beneficios de este programa, siguen existiendo diferentes retos asociados a las disposiciones de regularización de la tenencia de la tierra, en particular para las mujeres de Rwanda. Entre ellos se encuentran las perspectivas sociales que siguen subordinando a las mujeres como consecuencia de la persistencia de actitudes patriarcales,⁹¹ junto con otros obstáculos a la aplicación de las disposiciones legales.

Esto incluye casos en los que una mujer no está legalmente casada, pero convive con un hombre con el que tiene hijos. Durante el registro de la tierra, algunas mujeres solteras consiguieron inscribirse en la parcela y obtener derechos sobre la tierra. Sin embargo, hay muchos casos en los que los hombres prohibieron que estas mujeres se inscribieran en la parcela y, por tanto, la tierra se registró a nombre del hombre como único titular de los derechos. Cuando las mujeres están en una unión de hecho, no tienen derechos legales a reclamar ninguna parte de la tierra registrada a nombre de su pareja.

Como muestra la investigación de campo ⁹² , para la plena aplicación de los derechos sobre la tierra y la promoción de la seguridad de la tenencia para las mujeres, las viudas y las huérfanas, existe una necesidad continua de empoderar a las mujeres y a las descendientes femeninas y hacerlas más capaces de defenderse contra las prácticas de acaparamiento de tierras y/o privación de tierras. 

Cuestiones de tenencia urbana

En la capital, Kigali, se han iniciado importantes procesos de reurbanización. Entre 2008 y 2013 se elaboraron y adoptaron una serie de planes maestros de desarrollo urbano. Gran parte de la atención se ha centrado en la eliminación de los asentamientos informales. En el proceso, el Estado ha adquirido grandes extensiones de tierra mediante expropiación por interés público. Rwanda no dispone de un marco jurídicamente vinculante para reasentar a las personas desplazadas por expropiación. Según los informes, muchos hogares expropiados prefieren recibir el dinero en efectivo en su lugar.⁹³

^{Suburbio de Kigali. Foto de Wikimedia Commons CC BY-NC-ND 2.0}

La expropiación va precedida de una tasación del terreno, en la que se determina el valor de mercado del terreno y de las posibles mejoras. La Ley de Expropiación rwandesa enumera los motivos por los que se pueden expropiar tierras en aras del interés público, como la construcción de carreteras, escuelas públicas, hospitales, conducciones de agua, etc.). Un documento informativo de USAID ha advertido que si se incluyen en esta lista las "actividades para implementar planes maestros de uso y desarrollo de la tierra", esto podría dejar margen para que los proyectos de inversión privada se consideren de interés público.⁹⁴ Si se aprueba, esto podría dar lugar a que los pequeños propietarios de tierras y los ocupantes informales fueran expropiados en beneficio de inversores privados, con indemnizaciones calculadas en función del valor de mercado de la tierra en bruto.

En los casos de expropiación de tierras, ha habido informes de retrasos en la concesión de indemnizaciones, a pesar de que la ley exige que éstas se paguen en un plazo de 120 días a partir de la fecha en que se determinó el importe de la indemnización.⁹⁵ Sin embargo, los retrasos en el pago han disminuido en los últimos años y cada vez se pagan más indemnizaciones en el plazo previsto. 

Desde el punto de vista de la justicia espacial, preocupa que la expropiación de los habitantes de los asentamientos informales los desplace inevitablemente a la periferia urbana, ya que, a pesar de las indemnizaciones pagadas, éstas son insuficientes para permitirse una vivienda en las nuevas urbanizaciones previstas.⁹⁶ También ha preocupado que las indemnizaciones en metálico se hayan consumido, en lugar de reinvertirse. Más recientemente, en respuesta a este problema, el Ayuntamiento de Kigali ha puesto a prueba la provisión de compensaciones en especie mediante el reasentamiento de los habitantes de asentamientos informales en barrios urbanos planificados.

Derechos a la tierra de las comunidades

Como ya se ha dicho, los derechos sobre la tierra de los ciudadanos rwandeses están registrados, lo que proporciona protección jurídica a sus propiedades. Sin embargo, la conversión de la tenencia consuetudinaria a lo que es el arrendamiento estatal ha convertido a los propietarios consuetudinarios en arrendatarios que deben pagar alquileres e impuestos. La investigación de un estudio de caso en un distrito ha revelado que, desde la creación del catastro en 2012, los ingresos del Estado por impuestos sobre la propiedad se habían multiplicado por 30 en 2016.⁹⁷

Los derechos comunitarios a la tierra se han visto afectados por otras políticas aplicadas por el gobierno rwandés. La aldeanización obligatoria y la concentración parcelaria son probablemente las más significativas.

Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

Para saber más

Sugerencias del autor para ampliar la lectura

Existe una enorme y diversa bibliografía sobre Rwanda que refleja perspectivas muy diferentes sobre la transición posterior al genocidio. Para quienes estén seriamente interesados en comprender la historia de Rwanda y el contexto que configuró el genocidio rwandés, así como las cuestiones que determinaron la reconstrucción posterior al conflicto, la amplia obra de René Lamarchand ofrece importantes perspectivas. La investigación crítica de An Ansoms y sus colaboradores abarca una amplia gama de temas relacionados con la tierra, la política de ayuda, la agricultura, las relaciones de género, la pobreza y los medios de vida en Rwanda. Esto revela mucho de "lo que el ojo no ve", al menos a primera vista. Los trabajos de Takeuchi y Marara, que publican tanto juntos como por separado, ofrecen un valioso análisis de la reforma de la legislación agraria y el "desarrollismo" en Rwanda. Varias tesis doctorales también amplían la comprensión de los problemas de Rwanda. También hay numerosos informes publicados por USAID, DFID y el Banco Mundial que se centran en el proceso de regularización de la tenencia. Consulte la lista de referencias para más información y busque en el Land Portal los documentos fuente.