Camboya - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Foto de Finn Thilsted/WorldFish/Flickr (CC BY-NC 2.0)}

Camboya ha experimentado cambios políticos radicales a lo largo de su historia, y cada régimen ha introducido nuevos sistemas de tenencia de la tierra. Tras la independencia de Francia en 1953, la monarquía camboyana reconoció los derechos de propiedad privada. En cambio, el régimen de los Jemeres Rojos abolió los derechos de propiedad privada en favor de la propiedad estatal (1975-1979). La agricultura se colectivizó y los habitantes de las ciudades se vieron obligados a ir a las zonas rurales para cultivar la tierra. En la actualidad, Camboya cuenta con un marco legal bastante avanzado para la tenencia y gestión de la tierra. Las Concesiones Económicas de Tierras (CET) y las Concesiones Sociales de Tierras (CST) son pilares importantes de la Ley de Tierras de 2001. Sin embargo, la conversión de tierras públicas, los desplazamientos y la falta de transparencia y consentimiento siguen siendo controvertidos.

A pesar de los esfuerzos en curso para titular y registrar la tierra, la inseguridad de la tenencia sigue siendo alta, especialmente entre los pobres, las mujeres, los jóvenes y los grupos indígenas. En las zonas rurales, la falta de tierras se sitúa en torno al 20%, con otro 40% de hogares que poseen menos de 0,5 hectáreas¹.  Además de los problemas de propiedad, la gestión ineficaz de la tierra y la tala ilegal, la seguridad sigue siendo un problema en algunas zonas debido a las minas terrestres. La mejora de la administración de la tierra y la aplicación de las leyes existentes serán fundamentales para que Camboya continúe su rápido crecimiento económico. Los ricos recursos hídricos del país, los bosques y las reservas de petróleo y gas pueden crear oportunidades adicionales.

Legislación y regulaciones sobre la tierra

Antes de la época colonial francesa, toda la tierra de Camboya pertenecía al Rey. La noción de propiedad de la tierra sólo se introdujo bajo el Protectorado francés y se mantuvo en la época posterior a la independencia hasta la abolición de la propiedad privada por los Jemeres Rojos. El Acuerdo de Paz de París de 1991 puso fin formalmente a la ocupación vietnamita y estableció una economía de mercado, lo que llevó a la restauración de la propiedad privada de la tierra en la Constitución de 1993.

En 2001 se aprobó la Ley de Tierras, y desde entonces el gobierno camboyano ha avanzado en el desarrollo de marcos normativos y administrativos para la gestión de la tierra y las políticas relacionadas con ella. La Ley de Tierras de 2001 establece un sistema de titulación de tierras, crea un sistema integral de resolución de conflictos y regula los derechos de arrendamiento. La Declaración de Política Agraria de 2008 subraya la importancia de la transparencia, la equidad y la sostenibilidad en la gobernanza de la tierra para lograr la mitigación de la pobreza, la seguridad alimentaria, la protección de los recursos naturales y el medio ambiente, y el desarrollo socioeconómico.

El Ministerio de Gestión de Tierras, Planificación Urbana y Construcción es el principal responsable de la coordinación del registro y la administración de la tierra, la planificación del uso de la tierra, la topografía catastral, la cartografía y la valoración de la propiedad.  En 2002, el gobierno - con el apoyo de los donantes - comenzó a clasificar y registrar sistemáticamente todas las parcelas según las categorías detalladas en la Ley  Tierras de 2001. Este programa pretendía eliminar la incertidumbre sobre la propiedad de la tierra que causaba conflictos e inseguridad en la tenencia. En mayo de 2019, el Ministerio de Gestión de Tierras, Planificación Urbana y Construcción había registrado unos 5,2 millones de parcelas².  Se supone que el proceso de titulación debe finalizar en 2021, aunque parece que todavía hay un número considerable de tierras sin documentar en algunas provincias³.  Esto no es sólo un problema de corrupción, sino que también ejemplifica las limitaciones en la aplicación de la ley en el país⁴.   

Clasificación de la tenencia de la tierra 

La Ley de Tierras reconoce la propiedad privada, estatal y colectiva dividida en las siguientes subcategorías:  

Las tierras estatales representan alrededor del 75-80 % de la superficie total de Camboya

• Las tierras públicas estatales incluyen las tierras de origen natural (por ejemplo, lagos, montañas), las tierras de uso público (por ejemplo, vías férrias, aeropuertos, carreteras, parques públicos), las propiedades asignadas para prestar servicios públicos (por ejemplo, escuelas, hospitales), las zonas protegidas, los lugares históricos, los bosques comunitarios registrados y las propiedades oficiales de la Familia Real. Se pueden arrendar por un máximo de 15 años, pero no se venden ni se otorgan como concesiones de tierras económicas o sociales⁵.  
• Las tierras privadas del Estado, por su parte, pertenecen al Estado pero no tienen valor de interés público[]. Puede venderse o arrendarse, incluidos los arrendamientos a largo plazo y las concesiones de tierras para agroindustrias⁶.

Propiedad colectiva

• La propiedad de los monasterios incluye la tierra y las estructuras existentes dentro de las instalaciones de los monasterios budistas. No puede ser vendida, intercambiada o donada.
• La propiedad indígena abarca las tierras en las que las comunidades de minorías étnicas han establecido sus residencias y en las que llevan a cabo una agricultura tradicional⁷.  Las tierras no registradas en propiedad colectiva de las comunidades indígenas se consideran propiedad colectiva en terrenos públicos estatales.

Tierras privadas

• La propiedad privada consiste en la propiedad individual, la propiedad indivisa, la copropiedad divisible y la copropiedad. Sólo las personas físicas o jurídicas de nacionalidad jemer tienen derecho a poseer tierras⁸.

Figura 1: categorías de propiedad de la tierra en el marco de la Ley de Tierras de 2001

Tierra de monasterios (esfera roja)
Tierra pública estatal  > Tierra privada estatal  (esferas verdes)----------Dominio estatal
Tierra comunitaria indígena (esfera amarilla)
Tierra privada (esfera celeste)------------Dominio privado

La inseguridad de la tenencia suele estar vinculada a los litigios sobre la propiedad y la demarcación⁹.  En particular, los hogares de bajos ingresos sólo poseen títulos informales que no están registrados en la Oficina de Tierras. En estos casos, los hogares están protegidos por los derechos de posesión (paukeas) en lugar de la categoría legal más fuerte de los derechos de propiedad (kamaset). Según la Ley de Tierras, todas las personas tienen derecho a solicitar un título de propiedad definitivo si ha poseído la tierra de forma pacífica - excluyendo las tierras públicas del Estado - durante al menos cinco años antes de la promulgación de la ley.

Cuestiones relacionadas con los derechos comunitarios a la tierra

Hay 24 pueblos indígenas que representan el 1-2% de la población camboyana. Según la ley camboyana, una comunidad indígena debe mostrar unidad étnica, social, cultural y económica, practicar un estilo de vida tradicional y cultivar las tierras según las normas consuetudinarias de uso colectivo¹⁰.  De acuerdo con el subdecreto nº 83 Procedimiento de Registro de Tierras de las Comunidades Indígenas, sólo las comunidades registradas pueden solicitar títulos comunitarios. Para ello, las comunidades indígenas deben obtener una carta de reconocimiento del Ministerio de Desarrollo Rural y, en segundo lugar, registrarse en el Ministerio del Interior. A finales de 2020, se habían concedido 33 títulos a comunidades indígenas. Las tierras de las comunidades indígenas suelen incluir tierras residenciales y tierras de cultivo reservadas para la rotación de cultivos. 

Sin embargo, las comunidades indígenas se enfrentan a varios obstáculos a lo largo del proceso de solicitud. Además de las barreras lingüísticas y la tradicionalmente limitada participación en la política nacional, el procedimiento es largo. Al mismo tiempo, las comunidades indígenas están muy expuestas a los desalojos para proyectos agroindustriales, pero también a las adquisiciones ilegales de tierras por parte de políticos, empresarios o militares influyentes.

^{Foto: Walther Tjon Pian Gi, 2013. Protesta en Phnom Penh. Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 2.0 Genérico (CC BY-NC-ND 2.0)} 

Tendencias en el uso de la tierra

Camboya sigue siendo una sociedad mayoritariamente agraria: sólo el 23,4% vive en zonas urbanas y más del 70% practica la agricultura de subsistencia (de secano)¹¹. La mayoría de la población rural vive de la pesca, el arroz y, cada vez más, del cultivo de la yuca. Sin embargo, la historia de las concesiones a gran escala se remonta ya a la época colonial francesa, cuando se asignaron tierras para las plantaciones de caucho.

Tras la retirada de Vietnam en 1989, la monarquía constitucional de Camboya comenzó a orientarse hacia una economía de mercado y a redistribuir las tierras agrícolas colectivas entre los repatriados, los antiguos soldados y los hogares pobres en general. Al enfrentarse a importantes transformaciones socioeconómicas, como la repatriación de refugiados, las oleadas de migración dentro del país, la urbanización y el crecimiento económico y demográfico, el país ha experimentado un aumento de la desigualdad. En 2011, casi la mitad de la población tenía menos de una hectárea de tierra para cultivar, mientras que el 12% poseía más de tres hectárea¹².  

A pesar de la falta de datos fiables, las cifras sugieren que la (casi) falta de tierra ha aumentado de alrededor del 3 % en 1993 a entre el 25 y el 45 % en tan solo dos décadas^13. La carencia involuntaria y casi total de tierras contribuye a la pobreza y la exclusión socioeconómica, lo que afecta especialmente a los hogares encabezados por mujeres y los jóvenes. En la mayoría de los casos de los sin tierra, las familias han sido desalojadas en el contexto de proyectos de desarrollo a gran escala, incluso en virtud de un subdecreto sobre Concesiones Económicas de Tierras (CET), los hogares nunca han completado el proceso de registro, o no pudieron beneficiarse de la redistribución de tierras debido a la corrupción¹⁴.  

El 51% de la superficie del país es forestal. Sin embargo, según la base de datos de Global Forest Watch, Camboya perdió 2,2 millones de hectáreas -el 24% de su cobertura arbórea total- solo entre 2001 y 2018¹⁵.  Las plantaciones agrícolas a gran escala, pero también la invasión forestal a pequeña escala en las partes oriental y septentrional, desempeñan un papel importante en la disminución de los bosques de Camboya¹⁶. 

^{Foto: Jonathan Newby, 2019. Yuca de Camboya. Reconocimiento-NoComercial 2.0 Genérico (CC BY-NC 2.0)}

Adquisición de tierras

La ley reconoce los arrendamientos a corto plazo y a largo plazo (15-99 años) de tierras privadas. Las tierras privadas del Estado pueden venderse a entidades privadas (sólo camboyanas) o transferirse mediante arrendamientos y concesiones de tierras, que pueden otorgarse de tres formas. En primer lugar, de acuerdo con el subdecreto nº 19 sobre Concesiones Sociales de Tierras (CST, 2003), el Estado puede conceder tierras privadas estatales a familias pobres sin tierra para fines residenciales y agrícolas. Sin embargo, la aplicación ha sido lenta debido a la gran demanda y al aumento del precio de la tierra. Más recientemente, el Primer Ministro ordenó al Ministerio de Medio Ambiente, entre otros, en julio de 2020, que asignara tierras y expidiera títulos de propiedad a las familias pobres que llevan al menos diez años viviendo en zonas protegidas¹⁷.  A pesar de las advertencias, los poderosos y los magnates de los negocios han intentado reclamar falsamente la propiedad en varias zonas¹⁸. 

En segundo lugar, el subdecreto nº 146 sobre Concesiones Económicas de Tierras (CET, 2005) proporciona un marco legal para los proyectos agroindustriales. Las concesiones económicas de tierras se limitan a las tierras privadas del Estado. Esto significa que la tierra debe ser recalificada como tierra privada estatal antes de otorgar la concesión. El Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca supervisa las CET. El Ministerio de Medio Ambiente es el principal organismo responsable de evaluar y mitigar los posibles impactos ambientales relacionados con las CET. En tercer lugar, las concesiones pueden otorgarse con fines de desarrollo minero e industrial. Según el subdecreto nº 22, deben aplicarse determinados procedimientos en caso de reasentamiento involuntario, incluido el pago de indemnizaciones¹⁹. Sin embargo, éstos sólo se aplican a las inversiones nacionales y a los titulares de títulos.

Además, miembros de la élite política, empresarios/as conocidos/as y militares de alto rango han adquirido grandes extensiones de tierra, a menudo de forma ilegal, abusando de sus posiciones²⁰.  A menor escala, los campesinos se han apropiado de tierras "a golpe de arado"²¹.  Esta estrategia ha sido de gran importancia para las familias sin tierra o con escasez de ella en los últimos 20 años, lo que ha provocado la inmigración hacia las zonas mayoritariamente boscosas en dirección a las fronteras.

Las disputas por la adquisición de tierras están muy extendidos en Camboya, como consecuencia de la presión sobre las tierras urbanas y agrícolas productivas, la falta de registros y mapas precisos de las tierras y la ausencia de planes de uso de las mismas. Estos conflictos se localizan principalmente en las zonas altas del noreste, en Phnom Penh y alrededor del lago Tonle Sap. Los conflictos surgen entre el Estado y los ciudadanos de a pie debido a la expropiación de tierras para infraestructuras públicas²².  Los ocupantes se niegan a ceder sus tierras o no están de acuerdo con la compensación ofrecida. En segundo lugar, hay numerosos conflictos entre los camboyanos y las empresas privadas o los individuos poderosos que se apropian de las tierras para su beneficio personal.

Si surgen disputas, las partes en conflicto suelen acudir en un primer momento a la Comisión del Catastro. Aunque los funcionarios del distrito son los encargados de investigar el conflicto, los casos pueden remitirse a un nivel superior si están implicadas autoridades de alto rango u hombres de negocios. Sin embargo, la mayoría de las denuncias presentadas ante la comisión quedan sin resolver o son rechazadas. En un siguiente paso, las partes pueden proceder a presentar un caso judicial. Sin embargo, muchas familias campesinas carecen de conocimientos y/o recursos para llevar sus quejas a los tribunales o no tienen documentos formales que respalden sus reclamaciones²³.

Inversiones en tierras

En pocos años se concedieron cerca de 2 millones de hectáreas a empresas agroindustriales nacionales e internacionales como CET en 2012, lo que equivale a más de la mitad de la tierra cultivable del país. Además, se asignaron más de 700.000 hectáreas para fines de minería industrial y otras 300.000 hectáreas para proyectos hidroeléctricos²⁴.  La mayoría de los inversores son de Camboya, seguidos de China y Vietnam.

La mayoría de las concesiones no cumplen la ley en lo que respecta a consultas públicas, evaluaciones de impacto social y medioambiental, o indemnizaciones²⁵.  Muchas se asignaron en tierras indígenas y los observadores comprobaron que en algunos casos se reclasificaron zonas legalmente protegidas²⁶.  En otros casos, los empresarios han recurrido a múltiples compañías para eludir el límite de 10.000 hectáreas de la CET. La transparencia ha sido un problema en todas las etapas²⁷. 

En mayo de 2012, tras muchas críticas, el primer ministro Hun Sen anunció una moratoria para las nuevas CET y canceló un puñado de concesiones que no cumplían los requisitos. La Orden 01 sobre medidas para reforzar y aumentar la eficacia de la gestión de las concesiones económicas de tierras también exigía una revisión de las concesiones existentes. Desde entonces, más de un millón de hectáreas de terrenos forestales arrendados por empresas privadas han vuelto a estar bajo el control del gobierno. Según un comunicado del Ministerio de Gestión de Tierras, Planificación Urbana y Construcción, al menos "370.000 hectáreas de tierra han sido eliminadas de las concesiones económicas de 134 empresas y más de 250.000 hectáreas de tierra han sido eliminadas de las tierras de propiedad estatal y de las tierras forestales incautadas"²⁸.  La Land Matrix enumera 156 contratos firmados para fines principalmente agrícolas (no alimentarios), es decir, caucho, acacia, yuca y caña de azúcar, y 11 transacciones de tierras fallidas hasta junio de 2020. 

En contraste con su tamaño, los CET contribuyen poco al desarrollo económico de Camboya²⁹.  Es más, las adquisiciones de tierras a gran escala parecen ser la principal fuerza impulsora de la creciente desigualdad en el acceso a la tierra y desafían la seguridad de la tenencia de la misma. Las CET  (así como las concesiones mineras y las presas hidroeléctricas) no sólo provocan desplazamientos y facilitan las disputas por la tierra, sino que también afectan negativamente a la seguridad alimentaria y la autosuficiencia³⁰. En la actualidad, Camboya presenta uno de los índices más altos de desigualdad de la tierra en Asia³¹. 

Derechos de las mujeres a la tierra

Legalmente, la Ley de Tierras garantiza la igualdad de derechos a la tierra para hombres y mujeres. Sin embargo, los hogares encabezados por mujeres, al igual que las mujeres de los hogares encabezados por hombres, se enfrentan a diversas limitaciones con respecto a la tierra. Por un lado, los hogares encabezados por mujeres recibieron menos tierras y de menor calidad durante la redistribución en la década de 1990. Además, esas familias tienen más probabilidades de carecer de tierras. Por otro lado, las prácticas consuetudinarias socavan los principios de copropiedad en los hogares encabezados por hombres. Además, las normas con sesgo de género suelen impedir que las mujeres ejerzan o reclamen sus derechos³². 

Al soportar las consecuencias negativas de las adquisiciones de tierras y los desplazamientos en nombre del desarrollo, muchas mujeres afectadas se han levantado a pesar de su condición social inferior y de una imagen cultural profundamente arraigada de la domesticidad femenina. Al incorporar a las activistas urbanas y rurales, el activismo de la tierra experimentó un proceso de reformulación en Camboya en la última década. Sin embargo, aunque los riesgos físicos, financieros y mentales asociados a las activistas se pasan por alto en la mayoría de los casos, se sobrevalora su mayor papel en la reducción de la violencia en las protestas contra los acaparamientos de tierras y los desalojos³³.  

En general, el gobierno aborda las cuestiones de desigualdad de género a través del Plan de Acción para la Integración de la Perspectiva de Género. Sin embargo, las cuestiones relativas a la tierra no han sido abordadas directamente por el Ministerio de Asuntos de la Mujer.

Directrices voluntarias sobre la tenencia (DVGT)

Las DVGT se tradujeron al jemer en 2015³⁴. Además, varios funcionarios del gobierno nacional de los ministerios pertinentes, que trabajan en la agricultura, la tierra, la silvicultura, el medio ambiente y la pesca, han participado en el diálogo como parte de la Iniciativa Regional de Gobernanza de la Tierra del Mekong. En 2018, un taller de la FAO tuvo como objetivo crear conciencia sobre la gobernanza de la tenencia y brindó la oportunidad de discutir la aplicación de las DVGT en el país. A finales de 2020 se debatirán nuevos pasos.

Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

1975-1998    Guerra civil y régimen de los Jemeres Rojos 
Todas las tierras y propiedades fueron colectivizadas bajo el régimen de los Jemeres Rojos (1975-1979). Además, la gran mayoría de la población perdió o abandonó sus hogares como resultado de la ruralización forzada y la migración forzosa.

1993     Restablecimiento de la propiedad privada en la Constitución
Por primera vez desde 1975, se consagró en la constitución el derecho individual a la propiedad y a la tierra.
 

Década de los 90´ (post-conflicto) Redistribución de la tierra 
El gobierno, así como los líderes de los Jemeres Rojos en los tres bastiones restantes, asignaron una media de 5 acres a las familias de los soldados, a los refugiados que regresaron y a los desplazados internos.

2001 Promulgación de la Ley de Tierras
Patrocinada por el Banco Mundial, la Ley del Tierras se convirtió en la piedra angular de las inversiones y el desarrollo urbano a gran escala. La propiedad de la tierra depende únicamente del registro catastral central.

2003   Subdecreto nº 19 sobre Concesiones Sociales de Tierras (CST)
Las CST proporcionarán tierras con títulos de propiedad a las familias rurales y urbanas pobres o sin tierra en todo el país.

2005  Subdecreto nº 146 sobre Concesiones Económicas de Tierras (CET)
El Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca puede otorgar concesiones en tierras privadas del Estado para promover la inversión agroindustrial.

2012 Moratoria de 2012 de las CET
Después de muchas críticas (internacionales) sobre los casos de desalojo relacionados con las concesiones y las pérdidas de medios de vida y bosques, el Primer Ministro Hun Sen declaró una moratoria sobre las CET.

2025 Para fines de este año finalización del proceso de desminado
Las autoridades gubernamentales estiman que el país estará libre de minas terrestres y otras municiones sin explotar en 2025.

¿A dónde ir después?

Sugerencia del autor para ampliar la lectura

Neef et al. ofrecen un análisis detallado sobre las Concesiones Económicas y Sociales de la Tierra.

Para una visión diferente sobre las concesiones de tierras y el activismo femenino, véase Hennings.

Vea un vídeo sobre Camboya y las DVGT

Autor y agradecimientos

Este trabajo es una actualización de una narración anterior preparada en 2017 por Open Development Cambodia. La actualización fue escrita por la investigadora Anne Hennings.