Bolivia - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Patacamaya, Bolivia, Foto de Mariano Mantel, 2016, CC BY-NC 2.0 license}

En el pasado, las tierras bajas no estaban muy pobladas y generalmente eran ignoradas por la clase política de La Paz, hasta que sus fértiles tierras fueron "colonizadas" por migrantes de las tierras altas en momentos de crisis económica. El Plan Bohan en 1952 tuvo como objetivo el desarrollo económico del Oriente e implicó la construcción de carreteras y un desarrollo económico basado en los recursos naturales. Con el tiempo se desarrollaron políticas en busca de integración, soberanía e intereses económicos generando distintos tipos de asentamientos en el Este. En las tierras bajas, la población indígena originaria es minoritaria (menos del 40%) pero muy diversa, con 34 grupos. Las diferencias entre los collas (gente del altiplano) y los cambas (gente del oriente) han configurado el paisaje rural: en el altiplano predomina el minifundio y la agricultura familiar, mientras que en las tierras bajas se ha impuesto la agricultura industrial y el latifundio.

Pese a estos dos contrastes, oriente y occidente, Bolivia es uno de los 16 países megadiversos del planeta, lo cual le ha dado diversas eco regiones. Actualmente, las normas nacionales y la planificación reconocen cinco macro regiones en el país: altiplano, valles, chaco, llanos tropicales y amazonía.  

Como en muchos países de América Latina, la historia de la gobernanza de la tierra en Bolivia en la primera mitad del siglo XX puede resumirse en la concentración de la tierra en pocas manos (terratenientes) y en latifundios. Pero, la evolución de la situación de la tierra en el país, muy conectada con las demandas de la población indígena, alcanzó niveles sin precedentes en la región culminando con la transformación de Bolivia en un estado plurinacional en 2009 con 36 naciones reconocidas. 

El proceso de refundación del Estado fue liderado por Evo Morales, el primer presidente de origen indígena del país andino y líder del Movimiento al Socialismo (MAS), partido en el gobierno desde 2006. Morales adoptó en su agenda política las reivindicaciones de campesinos e indígenas para contrarrestar las demandas de autonomía de la Media Luna (nombre que reciben los departamentos de Santa Cruz, Pando y Beni en el Oriente), cuyos dirigentes políticos defendían los intereses de los terratenientes y la agricultura industrial. 

Pero, lejos de un escenario simplificado en el que una población indígena homogénea se opone a una clase oligárquica, lo que caracteriza el caso de Bolivia es la gran diversidad y las demandas a veces opuestas que provienen de varios grupos identitarios que reclaman sus derechos tanto a la tierra como al territorio, y con ello a la autonomía y autodeterminación como pueblos, sobre todo en tierras bajas. Entre estos grupos se encuentran los indígenas del altiplano (algunos de ellos llamados campesinos mientras que otros se reconocen como originarios sobre todo en los ayllus -comunidad social originaria de la región andina-), los indígenas de las tierras bajas, los cocaleros y los colonos (posteriormente llamados interculturales). La historia y las circunstancias de cada grupo y las respuestas del gobierno a sus demandas han configurado la compleja situación de la tierra en Bolivia.

Contexto histórico

Para entender la gobernanza de la tierra en Bolivia es necesario observar el desarrollo de una compleja red de identidades rurales desarrolladas tras la Revolución Nacional de 1952. En 1950, existía una extrema desigualdad en la distribución de la tierra, un sistema de trabajo feudal que perpetuaba a los indios como siervos libres y la falta de modernización de la industria agrícola. La Revolución Nacional supuso la transición de una economía feudal a una economía bajo el control del Estado, la inclusión de las masas indias entre la población votante, la creación de una nueva burguesía dispuesta a industrializar el país, la atención y el desarrollo de las Tierras del Este y la Reforma Agraria, entre otros cambios.[2] 

La Reforma Agraria de 1953 consistió en la confiscación de tierras de las haciendas, la abolición de las condiciones de trabajo bajo el control de los hacendados, y la distribución de la tierra entre los indios a través de sus sindicatos y comunidades, con la condición de que dichas tierras no pudieran ser vendidas individualmente.[3] Una de las tareas del recién creado Ministerio de Asuntos Indígenas y Campesinos era organizar una red de sindicatos campesinos y fomentar la formación de cooperativas.[4] Esto permitió al gobierno tener el control sobre el campesinado, ahora una gran parte del electorado, mediante la dirección de su propia forma de organización como campesinos. Este proceso afectó principalmente a la población indígena de las tierras altas. Hasta entonces, las tierras orientales eran de alguna manera ignoradas por las autoridades, y los indígenas de las tierras bajas se mantenían al margen de estas transformaciones.   

En 1985, la crisis del sector minero supuso el despido masivo de trabajadores mineros, muchos de ellos de origen quechua, víctimas de las políticas neoliberales. Parte de esos mineros emigraron a la región del Chapare convirtiéndose en cocaleros, y otros emigraron al Oriente para ocupar tierras del Estado convirtiéndose en colonos. Posteriormente algunos de esos colonos se identificarían como interculturales en consonancia con el discurso descolonizador promovido por Evo Morales, líder cocalero y del Movimiento al Socialismo (MAS), y presidente de Bolivia de 2006 a 2019. En la década de 1980, el movimiento cocalero surgió como respuesta a la lucha contra el narcotráfico, emprendida por el gobierno boliviano con la intervención de Estados Unidos, para defender la planta de coca como parte de la cultura andina. Tanto los cocaleros como los interculturales se consideraron dueños del proceso de cambio que posteriormente trajo el gobierno del MAS. 

Mientras tanto, en el Oriente y la Amazonía, los pueblos indígenas que desde los años 90 habían avanzado en el saneamiento y titulación de la tierra, lograron titular muchas tierras comunitarias de origen (TCO) bajo la modalidad de propiedad colectiva. Sin embargo, en muchas áreas del país donde habían intereses económicos estratégicos, por ejemplo en relación a hidrocarburos, minerales, etc, tuvieron que enfrentar dos problemas principales: una injusta distribución de la tierra (ya que muchas TCO sólo lograron titular el 20% de su demanda como en el chaco boliviano), y la alteración de sus formas de vida debido a las actividades extractivas de los recursos naturales en sus tierras.[5]  En relación con el primer aspecto, el desafío para los pueblos indígenas fue doble: por un lado, la Reforma Agraria de 1953 no se aplicó de la misma manera en las tierras bajas, donde se mantuvo un sistema de tenencia de la tierra caracterizado por grandes extensiones de tierra en manos de pocas personas; por otro, se produjo la migración de los "colonos", campesinos y ex mineros de las tierras altas con origen indígena que, motivados por las políticas de colonización, se  reubicaron en el Este para trabajar las tierras proporcionadas por el gobierno.

Hasta el momento está saneada el 87% de la tierra y el gobierno prevé concluir con el 13% para 2023, [6] aunque, como se muestra a lo largo del texto, el proceso no está exento de tensiones y conflictos.   

Estas diferentes identidades rurales están profundamente apegadas a la tierra. Aunque a veces han estado unidas en la misma demanda, en otras ocasiones sus intereses contrapuestos han derivado en conflictos entre ellas..

Legislación sobre tierra

En 2009, el proceso de refundación del Estado llevado a cabo por el gobierno de Evo Morales dio lugar a una nueva Constitución.[7] El enfoque dado en la nueva Constitución para devolver la soberanía al pueblo (en contraposición a los oligarcas y las multinacionales) y a los "pueblos", en un Estado definido como plurinacional, tuvo un impacto directo en la gobernanza de la tierra.

La Constitución de 2009 llevó el reconocimiento de los derechos colectivos a la tierra a un nivel superior al reconocer el derecho de autodeterminación de los "pueblos indígenas originarios campesinos", y su derecho a la autonomía (Art. 2). Esto implica hablar no sólo de tierra indígena sino también de territorio indígena. [8]  En la práctica, esto significa que las autonomías indígenas originarias campesinas están facultadas para tomar decisiones en su territorio respecto a la construcción de sistemas de riego o caminos, y al fomento de la agricultura y la ganadería, entre otros aspectos (Art. 304). No obstante, la capacidad de decisión de las autonomías indígenas originarias campesinas, al igual que del resto de autonomías en Bolivia, se ve limitada por un sistema de competencias presente en la Constitución, y posteriormente desarrollado en la Ley Marco de Autonomía y Descentralización de 2010, consistente en cuatro tipos de competencias: privativas, exclusivas, compartidas y concurrentes. [9]

Por otro lado, según el artículo 394 de la Constitución, el Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad comunal o colectiva de las comunidades interculturales originarias y de las comunidades campesinas. La propiedad colectiva se declara indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible y no está sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria.

Otro de los cambios fue priorizar la función económica social de la tierra. En su artículo 56, la Constitución reconoce el derecho de toda persona a la propiedad privada individual o colectiva siempre que cumpla una función social. La Función Económica Social (FES) de la tierra se define como el uso sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, de acuerdo con su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario (Art. 397).  Este concepto ya fue introducido en la reforma agraria de 1953 para apoyar la distribución de la tierra entre los agricultores familiares. [10] En su Art. 315, el Estado reconoce la propiedad de la tierra a las personas jurídicas legalmente constituidas en el territorio nacional siempre que se utilice para el cumplimiento de la finalidad de creación del agente económico, la generación de empleo y la producción y comercialización de bienes y/o servicios.

La importancia del sentido colectivo de la tierra y de su FES también fue resaltada en la modificación de la Ley INRA de Reforma Agraria No. 1715 de 1996 por la Ley No. 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria en 2006.[11] La Ley INRA ya reconocía la propiedad comunal y creó la "Tierra Comunitaria de Origen". Entre las modificaciones que trajo la Ley 3545 están la verificación y el establecimiento de límites del FES. Este último sólo podía verificarse en el campo cada dos años [12]  y ahora incluye las áreas efectivamente utilizadas, las áreas de descanso (rotación), las servidumbres ecológicas legales y las proyecciones de crecimiento.  La proyección de crecimiento para la propiedad media es del 50% y para las empresas agrícolas, del 30%.[13] En 2015, a través de la Ley 740, se aumentó el tiempo de verificación del FES de dos a cinco años,[14] lo que potencialmente podría beneficiar al sector ganadero y terrateniente. 

Tenencia de la tierra

En Bolivia, las principales formas de tenencia de la tierra son la propiedad y el arrendamiento. Los tipos de propiedad son la tierra estatal, la propiedad individual y la tierra comunal. La propiedad puede adquirirse por herencia, cedida por el Estado o por compra.[15] Existen cuatro categorías de propiedad de la tierra: la residencia, las pequeñas explotaciones familiares de hasta 50 hectáreas, las medianas explotaciones que producen para el mercado y las empresas agropecuarias. [16] La Constitución boliviana de 2009 clasifica la propiedad agrícola individual en pequeña, mediana y empresarial, en función de la superficie, la producción y el desarrollo (Art. 394). La propiedad privada está garantizada siempre que su uso no vaya en detrimento del interés colectivo.

Las tierras en propiedad colectiva pueden ser tierras comunitarias de origen (TCO) para los indígenas o propiedades comunales en el caso de campesinos. Según la Ley INRA, ninguna de ellas podrá ser revertida, enajenada, gravada, embargada o adquirida por prescripción. La distribución y redistribución para el uso y aprovechamiento individual y familiar dentro de las tierras comunitarias de origen y comunales tituladas colectivamente se regirá por las normas de la comunidad de acuerdo a sus normas y costumbres.[17] En las tierras altas la organización social colectiva es el sistema de tenencia dominante, no obstante también existe la propiedad individual lo que ha llevado a la parcelación y venta de tierras dentro de las mismas comunidades. En las tierras bajas rigen los sistemas comunitarios, propiedad colectiva legalmente reconocida, manejados mediante acuerdos.[18] 

El sistema de catastro y registro de tierras en Bolivia está descentralizado. Está conformado por el registro catastral rural a cargo del INRA, el registro catastral urbano a cargo de la Unidad de Catastro, los registros locales a cargo de los gobiernos municipales y el Registro de Derechos de Propiedad. [19] No se han encontrado datos actualizados del registro en línea.

El actual registro y distribución de tierras es el resultado de un proceso de saneamiento iniciado hace 25 años. Al principio, el proceso se centró principalmente en la disolución de los grandes latifundios de Oriente y en responder a las demandas indígenas de las TCO. Desde 2006, el saneamiento llegó a todos los rincones del país. Durante la presidencia de Morales, el gobierno entregó más de un millón de títulos de propiedad, un aumento significativo en comparación con los 25.457 títulos entregados por anteriores gobiernos neoliberales.[20] En mayo de 2021, se había regularizado y redistribuido el 87% de las tierras.[21]   

Tendencias en el uso de la tierra

En 2020, la superficie forestal de Bolivia ocupaba el 46,9% del territorio, mostrando una reducción progresiva respecto al 53,36% de superficie forestal de 1990.[22] Si en los años 90 la principal razón de la deforestación era la agricultura industrial, especialmente el cultivo de soja, más tarde se debió principalmente a la expansión de la ganadería.[23] Los bosques bolivianos de las tierras bajas también han sufrido por los incendios y por la práctica tradicional de chaquear o quemar la tierra para estimular una mayor producción temporal. Los problemas asociados a esta práctica es que en épocas de sequía y viento se convierten en incendios forestales ya que no se toman medidas preventivas por falta de recursos. Entre 2001 y 2020 se quemaron una media de 3,7 millones de hectáreas al año en Bolivia.[24] En 2019, esa cifra aumentó a 6,4 millones de ha.[25] 

En 2018, la superficie agrícola cultivada en Bolivia fue de 3.856.000 hectáreas,[26]  lo que representa un incremento respecto a las 2.308.000 hectáreas en 2004.[27] A nivel económico el sector agropecuario en Bolivia aportó el 10,6% del PIB desde 2006 hasta 2019. La alternancia de políticas agrícolas dirigidas a apoyar a los agricultores o a apoyar a los consumidores modificando los precios en los últimos años han contribuido a impulsar el sector con el mayor crecimiento (6,6%) desde 2017.[28] 

_{Campesinos bolivianos preparan el suelo para la siembra de quinoa, foto de Bioversity International, Flickr, CC BY-NC-ND 2.0. ​}

A pesar de este crecimiento, las cifras del empleo en la agricultura han disminuido del 30% en 2017 al 26% en 2019 debido a la migración a las áreas urbanas y al atractivo económico de las actividades comerciales y manufactureras.[29] No obstante, en el mundo rural, la actividad que genera más empleo sigue siendo la agrícola pecuaria forestal.  Otra característica del sector agrícola en Bolivia es que si bien la brecha entre la productividad de Bolivia y otros países de la región se ha reducido en las últimas décadas debido a la inclusión de tecnología especialmente en la producción de soya, sigue siendo inferior. Por ejemplo, el rendimiento de la soja boliviana supuso el 75% del promedio regional.[30] 

El sector agrícola se divide en agricultura no industrial, agricultura industrial, ganadería, cultivo de coca y silvicultura. La agricultura industrial consiste en la producción extensiva de soja, girasol y caña de azúcar. La agricultura extensiva se desarrolla principalmente en Santa Cruz, departamento con la mayor extensión de tierras agrícolas de Bolivia con un 70,5%. La agricultura no industrial es el subsector que más aportó al PIB desde 2006 hasta 2019 con un incremento en 2013 de 45,6% a 52%. [31]

Según la Encuesta Agraria de 2015, en la campaña de verano 2014-2015 se destinaron 2.697.341 ha a fines agrícolas.[32] En ese momento los cultivos que utilizaron las mayores superficies fueron los oleaginosos e industriales con el 45,16% de los cuales el 84% fue soja, los cereales con el 28,92% de los cuales el 41% fue maíz, los tubérculos y raíces con el 8,14% de los cuales el 80% fue patata, y las frutas con el 6,10%.[33] 

Las actividades ganaderas se centran, por orden de tamaño, en los bovinos, ovinos, caprinos, porcinos y camélidos (llamas y alpacas). En 2015, había 8,9 millones de vacas, 7,4 millones de ovejas y 2,1 millones de cabras. La mayor parte del ganado bovino (74,7%) se encontraba en las tierras bajas (Santa Cruz, Beni).[34] En 2019, el número de vacas alcanzó los 9,7 millones. En 2019, la población de pollos fue de 226,8 millones y se ubicó principalmente en Santa Cruz y Cochabamba.[35] 

En cuanto al área urbana, el 69,4% de la población boliviana vive en las ciudades en 2018. En los últimos años, la tendencia en la expansión del área urbana se trasladó de las capitales de departamento a las ciudades intermedias y periféricas.[36] Otra característica del crecimiento urbano boliviano es que debe más a inversiones y a la especulación inmobiliaria que a viviendas para vivir. [37] 

Inversiones en tierra

En la década de 1990, las inversiones en Bolivia se dedicaron en gran medida a la extracción de recursos naturales como el gas natural, el petróleo y los minerales. Sin embargo, en el marco del cambio de modelo socioeconómico que se produjo a partir de 2005, las políticas pretendían evitar la privatización de los recursos potenciando la gestión estatal de la riqueza nacional. Este cambio buscaba eliminar la paradoja de ser un país rico en recursos naturales (el 49% del territorio boliviano contiene gas natural y petróleo) pero con altos niveles de pobreza (en 2004, el 62,7% de la población boliviana vivía por debajo de la línea de pobreza).[38] 

Así, se nacionalizó la industria de los hidrocarburos pasando a ser propiedad del Estado boliviano, y se renegociaron los contratos con las multinacionales para limitarlas a la producción.[39] Esta decisión fue respaldada legalmente por el Decreto Nº 28701 de Nacionalización de los Héroes de los Hidrocarburos del Chaco en mayo de 2006.[40] El artículo 357 de la Constitución Política del Estado establece que los recursos naturales son propiedad del pueblo boliviano y ninguna persona o empresa extranjera o nacional puede inscribirlos en el mercado de valores o utilizarlos como medio de operaciones financieras. Exclusivamente el Estado puede registrar y anotar las reservas. Por ejemplo, sólo el Estado puede comerciar con los recursos hidrocarburíferos porque son propiedad inalienable e imprescriptible del pueblo boliviano (Art. 359).  Los grupos mineros nacionalizados, sus plantas industriales y fundiciones pertenecen al patrimonio del pueblo boliviano y no pueden ser transferidos o adjudicados a empresas privadas (Art. 372).

El gobierno tiene numerosas políticas e iniciativas de apoyo a los agricultores a través del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRT), el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (MDPEP) y el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAA). Por ejemplo, el IPDSA prioriza en sus proyectos a los pequeños y medianos productores, así como a la agricultura familiar y comunitaria con programas como el Plan Nacional de la Papa, el Plan Nacional de Hortalizas o el Plan Nacional del Tomate. Algunos de los programas buscan apoyar a las organizaciones y alianzas de pequeños productores como PAR y DETI en el marco de Empresas Organizadas para el Desarrollo Rural Autogestionado (EMPODERAR); otros buscan aumentar la resiliencia de las comunidades y los pequeños productores al cambio climático como ACCESOS en el marco del Programa de Adaptación de la Agricultura (ASAP); o apoyar a los pequeños productores con infraestructura e inclusión de tecnología como CRIAR y PICAR. [41]

No obstante, aunque no se han encontrado cifras totales del número de agricultores beneficiados por dichos programas, algunas voces críticas consideran que el alcance de estas políticas es limitado. Dicha postura se sustenta en el modesto impacto al que algunos de estos programas aspiran. Por ejemplo el Plan Nacional de la Papa aspiraba ayudar a 1058 familias;[42] en 2021, dentro del programa EMPODERAR, el Proyecto Frutas de los Valles benefició a 564 familias (de las 3.324 programadas), el Proyecto Frutos Amazónicos a 141 familias (de las 4.230 programadas) y el Proyecto Cacao a 221  familias (de las 4027 programadas);[43] cuando el número de pequeños productores es muy superior (según datos del censo nacional agropecuario de 2013,[44] 575.652 de las 861.608 unidades de producción agropecuaria que tienen o trabajan parcelas o tierras son menores de 10 hectáreas).

El apoyo al productor (Estimado de Apoyo al Productor, EAP) en Bolivia tiene dos modalidades: el apoyo al Precio de Mercado (APM), que cuantifica la diferencia entre los precios en finca y los precios de referencia, y el apoyo directo (AD). En 2006 y entre 2008-2012 el apoyo al productor era negativo, lo que significa que el productor recibía un precio en la explotación inferior al de referencia debido a las políticas de restricción de las exportaciones de cereales y otros productos. Tras el levantamiento de la restricción a las exportaciones en 2013, el apoyo volvió a ser positivo. Las políticas de exportación también afectaron al apoyo al precio de mercado al desincentivar las producciones de algunos productos. El apoyo directo más constante a los productores en Bolivia son los insumos como fertilizantes, semillas, forrajes y alimentos para animales. Otras formas de apoyo directo son en forma de capital fijo (construcción de estanques, pozos y depósitos de agua) y en forma de servicios (asistencia técnica, comercial y sanitaria).[45] 

Por último, inscritas en el espíritu del Vivir Bien, las políticas en Bolivia apuntan a estabilizar la economía interna para lograr la soberanía alimentaria. En esta línea, en enero de 2022, Bolivia invirtió 254 millones de dólares en programas de producción de tubérculos, ganadería, apicultura, algodón, pesca y granos andinos para garantizar la seguridad alimentaria.[46] 

Adquisiciones de tierra

En las últimas décadas, el discurso del gobierno boliviano sobre la tierra ha condenado los latifundios [47] y las regulaciones de la tierra han sido diseñadas para evitar las adquisiciones de tierras a gran escala. La Constitución de 2009 prohíbe el latifundio por considerarse tierra improductiva y, por tanto, contraria a la exigencia de que la tierra cumpla una función social. Además, la Constitución establece una superficie máxima de tierra permitida de 5000 ha (Art. 398).

A pesar de estas normas, la agroindustria extranjera ha encontrado la manera de eludirlas y de realizar sus actividades en nombre del desarrollo regional. En el Oriente, particularmente en Santa Cruz, existen casos de acaparamiento de tierras asociados a la agricultura industrial y de exportación que se desarrolla en la región y que es operada por las conocidas como empresas "translatinas" (ETL).[48]  Desde 1990, la superficie de cultivo en Santa Cruz se expandió de 400.000 ha a dos millones de ha en 2011. Al principio la razón principal fue la expansión del cultivo de soja y desde 2005 de la ganadería. La expansión del cultivo de soja y de las actividades ganaderas desde Brasil hacia Bolivia ha llevado a que un millón de hectáreas sean controladas por extranjeros, en su mayoría brasileños, en esos rubros.[49]   

Una de las explicaciones al comportamiento laxo del gobierno boliviano con los inversionistas brasileños es la exportación de gas de Bolivia a Brasil a través de un gasoducto de 2000 km que conecta Santa Cruz y Sao Paulo desde hace más de dos décadas. Ésta constituye una de las principales fuentes de ingresos para Bolivia.[50] Este acuerdo comercial fue renovado recientemente y ampliado hasta 2026.[51] 

De cara al futuro, el proyecto de crear un corredor que conecte el Atlántico con el Pacífico por tren a través de Brasil, Bolivia y Perú [52] facilitará probablemente las actividades agroindustriales de cultivo y ganadería.

Conflictos por la tierra

Aunque la diversidad de voces indígenas y campesinas se ha unido en algunos casos, en otros sus demandas contrapuestas han provocado conflictos entre los diferentes grupos legalmente reconocidos y las respuestas gubernamentales a esas demandas. Estos conflictos están muy politizados, lo que hace que su resolución sea aún más difícil. 

Un caso pasado pero muy representativo de la complejidad de las agendas políticas en torno a la tierra en Bolivia es el conflicto en torno al Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS), declarado área protegida en 1965 y tierra comunitaria indígena (TCO) en 1990. El hecho de que sea un Parque Nacional y, por lo tanto, esté sujeto a la protección ambiental del Estado, mientras que, al mismo tiempo, es un territorio indígena, con el derecho a la autonomía indígena otorgado por la Constitución de 2009, implica que esté sujeto a dos tipos de legislación diferentes que a veces se superponen.[53] Dentro de los límites del Parque viven pueblos indígenas (chimán, mojeño-trinitario y yuracaré), así como colonos campesinos de origen aymara y quechua. En junio de 2009, el TIPNIS obtuvo el título colectivo definitivo de la TCO Isiboro Secure, considerándose a Chiman, Mojeño y Yuracaré como propietarios legales del territorio. Dos meses después, en agosto de 2009, el presidente Morales y el ex presidente de Brasil, Luis Inacio Lula da Silva, firmaron el proyecto de construcción de la carretera que uniría ambos países y que atravesaría el TIPNIS.

Las comunidades indígenas del Parque se opusieron a esta decisión, porque el gobierno no respetó su derecho a ser consultado sobre los proyectos que les afectan, transgrediendo el artículo 30 de la Constitución. También argumentaron sobre la alteración de la vida comunitaria indígena y las consecuencias negativas que este proyecto traería a la ecología del Parque, contraviniendo el artículo 347 sobre las responsabilidades del Estado en la protección del medio ambiente. En el trasfondo de este argumento también estaba la preocupación indígena por la expansión de los asentamientos cocaleros en su territorio, situación conflictiva que se inició en la década de 1980. Los pueblos indígenas iniciaron una marcha contra esta iniciativa. Tras el fracaso de varios intentos de diálogo entre los marchistas y el gobierno, éste acusó a los marchistas de estar apoyados y manipulados por Estados Unidos, no atendiendo así la demanda indígena y problematizándolos como una especie de conspiración, y terminó utilizando la violencia para obligar a los marchistas a disolver la marcha.[54] 

En octubre de 2011, el gobierno terminó aprobando la Ley 180 que declara al TIPNIS como zona intangible y, por lo tanto, prohibió la construcción de la carretera que atraviesa el Parque. [55] Sin embargo, esta medida no pondría fin al conflicto. En diciembre de 2011 se inició una marcha a favor de la carretera encabezada por las comunidades indígenas que viven en una zona llamada "Polígono 7", que está dentro del Parque pero fuera de los límites del territorio indígena. Poseen títulos de propiedad individuales dentro del Parque Nacional, aunque no se consideran propietarios legales del territorio indígena, como sí lo son las demás comunidades indígenas. Su dirigente Gumercindo Pradel utilizó el mismo argumento de la consulta para rechazar la ley de prohibición de la carretera diciendo que esa ley no había sido consultada con todas las comunidades dentro del TIPNIS y, por lo tanto, debía ser derogada.[56] El contraargumento expresado a esta demanda es que los únicos legitimados para la consulta son las comunidades dentro de los límites de la TCO, no sólo del Parque. Este debate planteó la cuestión de quiénes deben ser consultados, poniendo sobre la mesa la cuestión de la titularidad de los derechos colectivos a los pueblos indígenas y, en consecuencia, de quiénes son considerados pueblos indígenas. 

Las tierras bajas siguen siendo escenario de conflictos por la tierra con un creciente carácter político y violento.[57] En algunos casos, los conflictos son causados por el asentamiento de campesinos e interculturales en tierras fiscales donde viven comunidades indígenas que aún no han recibido un derecho de propiedad. En otros casos, los conflictos se deben a que las comunidades indígenas locales que viven en esas tierras tienen "derecho expectaticio", pero los interculturales o los campesinos tienen prioridad. En los últimos ocho años se han producido más de 1.400 nuevos asentamientos.[58] 

Un caso más reciente es el provocado por la reactivación en 2021 del proyecto hidroeléctrico Chepete-El Bala.[59] El proyecto consiste en la construcción de unas represas en Beni que provocarían el desplazamiento de 5000 indígenas que habitan a las puertas del Parque Nacional y Área de Manejo Integrado Madido y en la Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas. El proyecto surgió hace 50 años pero ha sido descartado en varias ocasiones por su inviabilidad económica y el alto costo ambiental. La población indígena en la zona, perteneciente a seis pueblos indígenas diferentes, denuncian que la ejecución del proyecto cercenaría tres ríos vitales para su existencia como pueblos -Beni, Tuichi y Quiquibey-, y que el desplazamiento forzoso implicaría despojarlos de sus territorios. Los indígenas exigen que se realice la consulta aunque algunos de ellos han llegado a acordar con la empresa estatal de energía eléctrica Ende para que se realicen los estudios de factibilidad del proyecto. [60]

Otro conflicto tuvo lugar en 2015 entre los indígenas guaraníes Takovo Mora y la petrolera YPFB Chaco. Por un lado, los indígenas demandaban la consulta sobre dicho proyecto y por otro la petrolera y el gobierno argumentaban que la consulta no era necesaria porque, aunque el predio petrolero se encuentra dentro de la Tierra Comunitaria de Origen de los indígenas, la ubicación de los pozos se encuentra en predios privados. El Centro de Investigación e Información Bolivia (Cedib) señaló que no es posible una exploración hidrocarburífera con cero impacto ambiental, independientemente de la tecnología utilizada, y que la apertura de zanjas y detonaciones para la exploración sísmica y perforación rompen el ecosistema y afectan tanto al medioambiente como a los territorios indígenas.[61] Las protestas indígenas fueron reducidas mediante el uso de violencia, allanamientos y gasificaciones de la comunidad. [62]

Derechos de las mujeres a la tierra

La ley INRA se compromete explícitamente con la igualdad de género en la distribución, administración, tenencia y uso de la tierra, independientemente de la condición social de la mujer (Art. 3).[63] A pesar de las expresiones de igualdad de género en la ley, esa igualdad no siempre se refleja en la realidad. Según algunos estudios, una de las razones es que las mujeres rara vez heredan tierras y sus derechos sobre la tierra tienden a ser menos seguros porque a menudo carecen de documentos de identidad o mantienen relaciones no registradas, lo que les impide ejercer sus derechos legales.[64] Los datos de la titulación de tierras también indican que los hombres tienen el control de las tierras más extensas y productivas que las mujeres. [65]

Además, no hay suficiente claridad sobre los derechos de las mujeres a la tierra en los territorios colectivos y las tierras comunales.[66] Según algunos estudios, en el derecho consuetudinario siguen existiendo preferencias por los hombres en cuanto al acceso y la gestión de los recursos naturales, [67] por ejemplo la herencia de la tierra en el altiplano y valles se restringe a los varones.  Por ejemplo, las mujeres no siempre participan en la toma de decisiones relativas a la tierra y algunas comunidades proporcionan a los hombres jóvenes un chaco o una pequeña parcela de tierra.[68] Aunque las mujeres participan en las asambleas, en las que cada familia tiene un voto, y pueden expresar sus opiniones, no pueden votar a menos que sean cabeza de familia.[69] Por otro lado, en las tierras bajas la propiedad colectiva de la tierra invisibiliza a las mujeres, lo que no impide que las mujeres tomen un papel especialmente activo en la defensa de la tierra en casos de conflicto. [70]

En Bolivia, el Estado tiene la obligación de promover políticas orientadas a eliminar toda forma de discriminación contra la mujer en el acceso, tenencia y herencia de la tierra, tal como lo establece la Constitución de 2009 (Art. 402). La Constitución también establece que la tierra fiscal será dotada de acuerdo con las políticas de desarrollo rural sostenible y el derecho de las mujeres al acceso, distribución y redistribución de la tierra, sin discriminación por estado civil o unión marital (Art. 395).

Línea de tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

1953 – Reforma Agraria
La Reforma Agraria consistió en la disolución de los latifundios, la eliminación del régimen laboral feudal en el campo y la redistribución de la tierra entre la población indígena. 

1980s – Migración de población al Oriente
La crisis del sector minero obligó a la migración de los mineros hacia los valles y las tierras del Oriente. Como resultado, se crearon nuevas identidades en torno a la tierra: los cocaleros y los colonos o colonizadores (posteriormente llamados interculturales). 

1990 – Marcha por el Territorio y la Dignidad
Miles de indígenas y campesinos de las tierras bajas del Oriente emprendieron esta marcha para denunciar la exclusión social y el despojo territorial causado por las empresas extractivas  a los pueblos indígenas. 

1991 – Marcha por la Soberanía y la Dignidad
El movimiento cocalero inició esta marcha contra la militarización y la erradicación forzosa del cultivo de la planta de coca. Para defender su derecho al cultivo, los cocaleros crearon un discurso étnico sobre el valor sagrado de la planta de coca para los pueblos indígenas y en la cultura boliviana y dejaron clara la distinción entre la planta de coca y la cocaína. Detrás de esta reivindicación estaba también la crítica al gobierno de entonces por perder su soberanía y permitir que una potencia extranjera -EEUU- interviniera contra la cultura boliviana.

1996 – Marcha por la Tierra y el Territorio. Ley INRA
Indígenas y campesinos marcharon en contra de la Ley INRA en lo que respecta a la mercantilización de la tierra, y por el limitado papel dado a la sociedad civil a través de la Comisión Nacional Agraria, entre otros aspectos. El gobierno logró detener la marcha con la promesa de incorporar las demandas indígenas en la Ley. La Ley INRA fue aprobada en 1996 y reconoció el derecho de los pueblos indígenas a sus tierras comunitarias de origen.

2002 – Marcha por la Soberanía Popular, el Territorio y los Recursos Naturales
Indígenas y campesinos de las tierras bajas, y otros movimientos sociales de otras regiones que se unieron a ellos más tarde, marcharon con reivindicaciones relativas a la cuestión agraria. Pero, en este caso, había una demanda nacional más amplia: celebrar una Asamblea Constituyente y el establecimiento de un nuevo contrato entre el Estado y la sociedad civil.

2000s – Las guerras del gas y del agua
En 2000, la privatización de la distribución de agua en Cochabamba a favor de la empresa estadounidense Bechtel provocó la conocida como Guerra del Agua. Las intensas protestas sociales contra este proyecto provocaron su cancelación y la nacionalización del agua. En 2003, la Guerra del Gas, originada por la oposición de la población boliviana al plan del gobierno de exportar gas natural a Estados Unidos con un beneficio muy pequeño para Bolivia en comparación con los beneficios obtenidos por las multinacionales implicadas en el negocio, precipitó el fin de la presidencia de Gonzalo Sánchez de Lozada.

2005 – Elección de Evo Morales presidente
En diciembre fue elegido presidente de Bolivia el primer presidente de origen indígena: Evo Morales. Líder cocalero, Morales tenía un discurso político basado en "descolonizar" el Estado de la élite y la influencia extranjera, en particular de Estados Unidos, y devolver el poder al pueblo. Se convirtió en el abanderado de las reivindicaciones campesinas e indígenas.  

2006-2007 – Refundación del Estado
El gobierno de Morales inició un proceso de refundación del Estado a través de una Asamblea Constituyente con la participación activa de los pueblos indígenas. La Ley INRA fue actualizada por la Ley 3545 para enfatizar el carácter comunitario de la reforma agraria.

2009 – Nueva Constitución
La nueva Constitución define a Bolivia como un Estado plurinacional formado por 36 naciones, y reconoce los símbolos y lenguas indígenas como representantes oficiales del Estado boliviano.

Para saber más

Sugerencias de la autora para saber más

Siendo Bolivia uno de los pocos países que ha reconocido legalmente las autonomías indígenas, recomendamos la lectura del informe de IDEA Autonomías Indígenas en las Tierras Altas que incluye herramientas y análisis en profundidad para apoyar la implementación de dicho reconocimiento. Las mujeres rurales de Bolivia son activas en la reivindicación de sus derechos sobre la tierra. 

La igualdad de género se ha conseguido sobre el papel, pero existen lagunas en la práctica real. Para conocer mejor la situación de las mujeres rurales en Bolivia en comparación con otros países de América Latina recomendamos dos informes. Uno es Tierra de mujeres. Reflexiones sobre el acceso de las mujeres rurales a la tierra en América Latina, de 2011, que aborda los casos de Bolivia y Guatemala. El otro es el más reciente Mujeres rurales: entre el despojo y la persistencia, de 2021, de la Coalición Internacional para la Tierra. Además de Bolivia, el estudio incluye los casos de Honduras, Nicaragua, México, Colombia y Ecuador. 

La agricultura es uno de los principales sectores de la economía boliviana. Para un amplio panorama y análisis de las políticas agrícolas recomendamos el reciente Análisis de Políticas Agropecuarias en Bolivia publicado en 2021 y elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo. El informe abarca el período 2006-2018. 

Bolivia se adhirió a las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia (VGGT) en 2012. Para un análisis de la implementación de las Directrices en 2014 recomendamos el informe Gobernanza responsable de la tenencia de la tierra. Aplicabilidad en Bolivia y Perú de las 'Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional' de Tierra y CEPES.

Referencias

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