Panamá - Contexto e Governança Fundiária

^{Panamá Maio de 2014 foto de Mi Chiel Licença CC BY-SA 2.0}

A população panamenha é de mais de 4,3 milhões de habitantes¹ e, de acordo com fontes do governo, é composta por 67% de mestiços(as), 14% de negros(as), 10% de brancos(as), 6% de indígenas e 3% de origens étnicas mistas.² O Panamá é o lar de sete povos indígenas: Ngäbe, Buglé, Guna, Emberá, Wounaan, Bri bri e Naso Tjërdi. É um dos primeiros países da América Latina a reconhecer a autonomia dos povos indígenas com a criação das comarcas indígenas, territórios governados por esses povos, tal como será relatado mais adiante.

 Apesar de ser a terceira economia mais competitiva da América Latina,³ o Panamá também está entre os países mais desiguais da região - em 2019, seu índice de Gini foi de 49,8, sendo 4,5 pontos mais alto do que a média latino-americana⁴. Um fator que explica essa desigualdade são os desequilíbrios territoriais, pois a atividade econômica está concentrada principalmente na zona interoceânica.

A construção do Canal do Panamá, concluída em 1914, direcionou a economia do país para o setor de serviços, deixando o setor agrícola em segundo plano. A falta de desenvolvimento no campo e de apoio à agricultura familiar, em particular, explica os altos níveis de pobreza rural e os desequilíbrios no mercado agrícola, que impedem o abastecimento adequado dos mercados domésticos com produtos nacionais

^{Canal do Panamá, foto de Enrique, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0}

Legislação e regulamentação de terras

A Constituição Política do Panamá de 1972 garante a propriedade privada a pessoas físicas ou jurídicas (art. 47) e estabelece as obrigações do proprietário de garantir sua função social (art. 48)⁵. Caso contrário, ou por motivos de utilidade pública, a propriedade pode ser expropriada.

As referências à terra rural na Constituição giram em torno da produção no setor agrícola. O Estado não permitirá a existência de terras não cultivadas, improdutivas ou ociosas e incentivará sua máxima produtividade (art. 123). Dessa forma, ele tenta evitar a subutilização e a diminuição do potencial produtivo das terras agrícolas, tornando o(a) proprietário(a) responsável por seu uso correto (art. 125). Como parte da política agrária, o Estado se compromete a fornecer aos(as) camponeses(as) a terra arável necessária e a regular o uso da água, ajudar no financiamento das atividades agrícolas por meio de créditos, dar atenção especial aos(às) pequenos(as) e médios(as) produtores(as) e promover a organização, o treinamento e a tecnificação, entre outros aspectos (art. 126).

O primeiro Código Civil de 1917 reconheceu direitos possessórios que tornaram possível justificar a posse da terra mesmo na ausência de títulos de propriedade formais ⁶.

Em 1962, o Código Agrário foi aprovado com o objetivo de realizar a reforma agrária e abolir a grilagem de terras⁷. Em 2011, um novo Código Agrário foi aprovado por meio da Lei 55 ⁸. Uma das principais diferenças em relação ao código anterior é a criação de uma jurisdição agrária para lidar com as disputas que surgem em relação a esta atividade⁹. Além disso, o novo código está coordenado com as regulamentações ambientais, destacando a importância do cuidado ambiental na prática da agricultura. Assim, ele estabelece o dever do(a) agricultor(a) de realizar sua atividade agrária em harmonia com o meio ambiente, promovendo o uso de fertilizantes orgânicos e insumos que não enfraqueçam o solo ou afetem a saúde humana, animal ou vegetal (art. 3). 

Em 2020, a Lei 127 para o Desenvolvimento da Agricultura Familiar estabelece a base para a definição de políticas e estratégias diferenciadas para garantir a preservação, a promoção e o desenvolvimento da agricultura familiar como prioridade nacional e em caráter permanente¹⁰.

Outras políticas relevantes para a terra foram as políticas ambientais e as políticas para proteger os territórios indígenas (consulte a seção Direitos coletivos à terra). A Lei Geral do Meio Ambiente 41 (1998) estabelece que os recursos naturais são de domínio público e de interesse social (art. 62) e regulamenta o uso de recursos não renováveis¹¹. A lei afirma que a gestão dos recursos naturais deve ser realizada sob os conceitos de sustentabilidade, racionalidade e proteção ambiental. O uso dos solos deve ser compatível com sua vocação e aptidão ecológica e deve evitar práticas com efeitos ambientais adversos (art. 75), caso contrário, estarão sujeitos a sanções e incluirão ações de recuperação ou mitigação (art. 76). O corte raso ou o desmatamento de florestas naturais não serão considerados como prova para solicitar o reconhecimento do direito de posse ou a titulação da terra (art. 74).

As principais instituições de gestão de terras do governo são a Autoridade Nacional de Administração de Terras (ANATI - sigla em espanhol), a Autoridade Nacional do Meio Ambiente (ANAM - sigla em espanhol) e o Ministério do Desenvolvimento Agrícola (MIDA - sigla em espanhol).

Classificações de posse de terra

No último Censo Agropecuário Nacional de 2011, foram listadas as seguintes quatro formas de posse de terra: ocupadas com título, ocupadas sem título, arrendadas e terras ou propriedades coletivas.¹² A área ocupada com títulos de propriedade é aquela que possui títulos legalizados, ou seja, registrados no cartório de registro de imóveis.¹³ A área ocupada sem título é a terra que foi ocupada por meio de algum acordo com o proprietário ou sem nenhum acordo, e sobre a qual não há pagamento de aluguel. A terra pode pertencer ao Estado ou a uma pessoa física¹⁴ .Conforme definido no Censo, geralmente inclui a terra da Nação, sobre a qual o(a) produtor(a) obtém permissão ou licença para sua ocupação ou trabalho, o que é chamado de direito de posse. A área ocupada sob arrendamento é a terra ocupada cujo uso é pago em dinheiro, em produção ou em serviço a outra pessoa¹⁵ .A propriedade coletiva, conforme medida no Censo, corresponde apenas às comarcas indígenas, embora a terra coletiva também exista fora das comarcas (consulte a seção sobre Direitos coletivos à terra). O Censo define as comarcas como resultado do reconhecimento e da garantia, por parte do Estado, aos povos e comunidades indígenas de seu habitat e de seus direitos originários às terras ancestrais e tradicionalmente ocupadas, bem como da propriedade coletiva dessas terras, necessária para garantir seu modo de vida. As terras dos povos e comunidades indígenas são inalienáveis, imprescritíveis, impenhoráveis e intransferíveis¹⁶.A propriedade da terra nas comarcas é de natureza coletiva, embora seja reconhecida a propriedade privada anterior à sua criação¹⁷ .

Há também as terras do Estado, que podem ser não cultivadas - todas as terras que compõem o território nacional, com exceção daquelas pertencentes a pessoas físicas ou jurídicas em propriedade privada - ou patrimoniais - todas as terras adquiridas pelo Estado de qualquer forma (compra, troca, doação, etc.)¹⁸ . A propriedade estatal também é dividida entre propriedade pública - que é de uso público e, portanto, não pode ser privatizada - e propriedade patrimonial - que, devido à sua finalidade econômica, pode ser alienada desde que não seja destinada à satisfação de um bem público¹⁹ . Assim, as terras patrimoniais podem ser adquiridas, mas somente por meio de um contrato de adjudicação com o Estado e independentemente de se ter um certificado de posse.

De acordo com dados de 2014, 26% das terras não têm título e estão localizadas principalmente nas províncias de Bocas de Toro (52%), Darién (50%), Colón (43%), Coclé (36%) e Veraguas (33%)²⁰ . As terras com proprietário(a) ocupam a maior área (1.607.371 ha), seguidas por terras sem proprietário(a) (811.297 ha)²¹. terras coletivas (193.523 ha) e terras arrendadas (86.648 ha). Em comparação com os mesmos dados de 2000, vale a pena observar o aumento de 29,6 pontos nas terras tituladas (1.240.564 em 2000) e a diminuição de -43,7 pontos nas terras não tituladas (1.441.658 em 2000) ²² .

Com relação ao tamanho das fazendas, de um total de 248.560 fazendas registradas em 2011, 82% eram menores que 10 hectares e 43% menores que meio hectare ²³ .

O processo de titulação de terras é regulamentado pela Lei 37 do Código Agrário e consiste nas 16 etapas a seguir: 1) fornecimento de solicitação, 2) admissão da solicitação, 3) inspeção ocular, 4) acoplamento e revisão do plano, 5) solicitação de validação institucional, 6) resposta institucional, 7) publicação de editais, 8) oposição e prova de posse, 9) pagamento da terra, 10) aprovação e registro do plano, 11) revisão final do arquivo, 12) resolução de adjudicação, 13) registro de registro público, 14) atualização cadastral, 15) notificação e 16) entrega do título. No total, o processo pode levar de 2 a 4 anos²⁴ .Os custos dos processos de titulação de terras correspondem à parte interessada, exceto nos casos de adjudicações gratuitas, e incluem: a preparação de planos por profissionais qualificados; os serviços de inspeção ou avaliação das instituições públicas correspondentes; a publicação do edital no jornal e no Diário Oficial; o pagamento da terra a ser adjudicada ²⁵ .

Questões de direitos fundiários comunitários

As comarcas indígenas

O reconhecimento dos direitos indígenas no Panamá mudou a divisão administrativa do país com a criação das comarcas indígenas. As comarcas são organizações político-administrativas distintas e independentes dos distritos e corregimentos e são governadas por suas próprias instituições²⁶. Atualmente, há seis comarcas indígenas reconhecidas. Três delas têm o status de províncias com seus próprios governadores de comarca (Guna Yala, Emberá de Darién e Ngobe-Buglé), duas têm o status de corregimientos (Guna de Madugandi e Guna Wargandi) e a comarca Naso Tjër-Di é um distrito dividido em três corregimientos. As comarcas indígenas ocupam uma área de 1,7 milhão de hectares ²⁷. A criação dessas figuras territoriais administrativas é respaldada constitucionalmente pelo Artigo 5, que autoriza a criação de outras divisões políticas com regimes especiais, e pelo Artigo 127, segundo o qual "o Estado garantirá às comunidades indígenas a reserva das terras necessárias e a propriedade coletiva das mesmas para a realização de seu bem-estar econômico e social"²⁸.

As comarcas indígenas têm sua origem na Revolução Guna de 1925, causada pelas incursões de pessoas de fora em busca de recursos naturais e pelos abusos das autoridades policiais contra o povo Guna - também chamado de Kuna -. ²⁹. O conflito terminou com um tratado de paz no qual o governo se comprometeu a proteger os costumes e as práticas Guna. Esse foi o primeiro passo para o reconhecimento da autonomia do povo guna, que teve início com o estabelecimento legal da Comarca de San Blas em 1938 e se desenvolveu com a definição de seus limites e administração por meio da Lei 16 em 1953, atualmente conhecida como Comarca Guna Yala. De acordo com essa lei, a autoridade administrativa da comarca, cujos limites são claramente estabelecidos por lei, é o intendente com o status de governador provincial (art. 3), o Estado reconhece a autoridade do Congresso Guna ³⁰. (art. 13), as terras vagas dentro da comarca são reservadas para a agricultura e o patrimônio familiar da comarca (art. 1) e nenhuma terra dentro das reservas indígenas será alocada a qualquer pessoa que não faça parte da comunidade, a menos que os pedidos de alocação sejam aprovados por dois Congressos Guna diferentes (art. 21) ³¹.

Esse reconhecimento foi seguido por acordos semelhantes entre os vários povos indígenas e o governo panamenho por meio das seguintes leis: Lei 22 sobre a comarca de Emberá de Darién (1983), Lei 24 sobre a comarca Guna de Madugandi (1996),³². Lei 10 sobre a comarca de Ngobe-Buglé (1997) e Lei 34 sobre a comarca de Guna Wargandi (2000) ³³. Algumas dessas leis incluíram certos avanços e inovações ³⁴.  A Lei 22 de 1983, que criou a comarca de Emberá de Darién, por exemplo, além da propriedade coletiva das terras delimitadas por lei para os povos indígenas (excluindo a propriedade privada) e estabelecendo a prioridade dos municípios da comarca para adquirir terras alienadas ou abandonadas em seu território por dois ou mais anos (art. 5), inclui a obrigação de solicitar a autorização do cacique para o uso dos recursos (art. 19)³⁵. Da mesma forma, para a exploração dos recursos do subsolo de propriedade do Estado, o Estado deve garantir a participação da comunidade indígena nos benefícios econômicos e sociais derivados da exploração (art. 20). 

A Lei 10 (1997), que cria a comarca de Ngäbe-Buglé, inclui a criação de uma Comissão para a promoção do desenvolvimento integral da comarca, da qual participarão tanto as autoridades ministeriais quanto as autoridades da comarca (art. 46). Também contempla a possibilidade de realocação ou remanejamento de populações ou pessoas devido a projetos de desenvolvimento, casos que devem ser compensados pelo Estado e nos quais serão promovidas a consulta, a comunicação e a participação das autoridades da comarca (art. 47). Para a exploração de recursos naturais, há uma exigência adicional de realizar um estudo prévio de impacto ambiental que inclua o impacto social sobre a população afetada de acordo com sua cultura (art. 48). A Lei 24 (2000), que cria a comarca de Guna Wargandi, vai além e proíbe a extração intensiva de madeira ou outras atividades que ameacem a biodiversidade, pois é reconhecida como uma reserva natural (art. 13)³⁶.

Em 2020, a última comarca indígena Naso Tjër Di foi criada por meio da Lei 656, após mais de 40 anos reivindicando suas terras ancestrais³⁷. No nível jurisprudencial, a criação dessa comarca foi particularmente relevante, pois o projeto de Lei 656 aprovado, que em 2018 proclamou sua criação, foi vetado pelo então presidente da República, Juan Carlos Valera, em resposta a preocupações de setores ambientais de que era inconstitucional, pois a comarca estava em uma área protegida. O caso foi levado à Suprema Corte de Justiça do Panamá, que decidiu a favor da criação da comarca com base no fato de que não era contra a Constituição ³⁸.  

O status autônomo dos povos indígenas no Panamá não impediu conflitos e pressões sobre as comunidades indígenas em relação à exploração de recursos. Os conflitos na comarca de Ngäbe-Buglé sobre concessões de mineração e projetos hidrelétricos são um exemplo disso. Em 2011, o governo aprovou a Lei 8, que reformou o Código de Recursos Minerais e possibilitou a exploração do depósito de mineração Cerro Colorado ³⁹. Os povos indígenas se opuseram e o conflito culminou no Acordo de San Felix. O governo revogou a Lei 8 e foi iniciado um diálogo com as autoridades indígenas para produzir uma nova lei de mineração. Em 2012, foi apresentado o projeto da Lei 415, que criaria um regime para a proteção da mineração, da água e dos recursos ambientais na comarca de Ngäbe-Buglé, mas não incluía o Artigo 5 do Acordo de San Félix, que cancelava as concessões existentes. Os povos indígenas protestaram contra o projeto de lei por não estar em conformidade com o acordo de San Félix e por não terem consultado os detentores de concessões da comarca, o que os levou a sofrer severa repressão. Após um debate público, o Projeto de Lei 415 foi aprovado em 2012 com os artigos acordados entre o governo e os povos indígenas, incluindo a proibição e o cancelamento das concessões de mineração concedidas na comarca. No entanto, a Lei 415 deixa a porta aberta para projetos hidrelétricos ao declarar que eles devem ter a aprovação do congresso pleno do distrito eleitoral onde estão planejados e ser submetidos a um referendo ⁴⁰.

Deve-se observar que o Panamá não ratificou a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, que regulamenta os direitos de participação e consulta prévia e informada. Em vez disso, há a Lei 37 (2016) que estabelece "o exercício do direito à consulta prévia, livre e informada e o consentimento dos povos indígenas, sempre que se prevejam medidas legislativas e administrativas que afetem seus direitos coletivos, entendendo como tais suas terras, territórios, recursos, modos de vida e cultura" com a devida antecedência e de acordo com os procedimentos costumeiros⁴¹. Embora a norma também se aplique à criação de leis que possam afetar os povos indígenas, a participação indígena esteve ausente na aprovação, em 2021, da Lei 196 ⁴². sobre o estabelecimento de operadores e desenvolvedores de agroparques ⁴³. Os agroparques são espaços onde diferentes atividades agroalimentares são agrupadas para minimizar os custos de produção e aumentar a produtividade ⁴⁴. Eles devem ser desenvolvidos em todo o território nacional, sem menção à exclusão de territórios ambientais protegidos ou territórios indígenas ⁴⁵.

Outro tipo de conflito é causado pelas atividades de pecuária e agricultura extensiva dos colonos em comarcas indígenas, terras coletivas e terras sem título. Exemplos disso são os conflitos entre os povos indígenas Wounaan e os colonos madeireiros na região de Darién,⁴⁶. e entre os povos indígenas e os criadores de gado em Titríí⁴⁷.

Terras coletivas fora das comarcas indígenas

Para os povos indígenas fora das comarcas, a Lei 72 (2008) regulamenta a titulação de terras coletivas, que são imprescritíveis, intransferíveis, impenhoráveis e inalienáveis ⁴⁸. A lei prevê a criação de um mecanismo comunitário de conciliação e mediação para resolver possíveis conflitos que o reconhecimento de tais títulos poderia gerar (art. 11) e a aplicação de tais direitos em caso de usurpação ou invasão de terras (art. 12). De acordo com a lei, as entidades governamentais e privadas devem coordenar com as autoridades indígenas os planos e projetos em sua área, a fim de garantir o consentimento livre, prévio e informado das comunidades indígenas (art. 14). Vale mencionar o papel que a Coordenação Nacional dos Povos Indígenas do Panamá (COONAPIP - sigla em espanhol), criada em 1991 e da qual os 12 congressos e conselhos indígenas são membros ativos, tem desempenhado como plataforma para o reconhecimento dos direitos territoriais, sociais e culturais da população indígena ⁴⁹. Em 2019, o governo reconheceu 25 territórios indígenas por titular⁵⁰.

Independentemente da identidade étnica, a Lei 23 (1983), que regulamenta as organizações de camponesas, estabelece a alocação gratuita de terras para assentamentos camponeses (organizações formadas por camponeses(as) com recursos limitados) sob o regime de propriedade coletiva (art. 38)⁵¹. Essas terras não estão sujeitas a nenhum imposto e são indivisíveis, com exceção das áreas para construção de moradias. As terras loteadas não podem ser alugadas ou vendidas (art. 44). Atualmente, há mais de 150 assentamentos camponeses sem títulos de propriedade⁵²

^{Parque Nacional Darien, Panamá, foto de Harvey Barrison, Flickr,​ CC BY-NC-SA 2.0}

Tendências de uso do solo e de recursos naturais

De acordo com a Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO), 25% dos solos panamenhos são adequados para uso agrícola⁵³. A agricultura não tem sido um setor prioritário na economia panamenha, conforme refletido pelo declínio contínuo de sua contribuição para o Produto Interno Bruto (PIB) desde 1950, quando era superior a 25%, caindo para 2,1% em 2015 ⁵⁴. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento do setor agrícola é fundamental, considerando que a maior parte da pobreza no Panamá está localizada em áreas rurais - 39,8% da população rural vive na pobreza, em comparação com 9,3% da população urbana⁵⁵.

Um diagnóstico do setor realizado pelo governo panamenho em 2014 aponta, entre os principais problemas, o uso ineficiente dos fatores de produção devido ao uso de solos de média ou baixa fertilidade, sementes de baixa qualidade e o baixo uso de irrigação⁵⁶. Entre os desafios que afetam a produtividade estão a falta de um banco de sementes de alta qualidade; a concentração das vendas de insumos em um pequeno número de empresas; sistemas de informação deficientes em relação ao mercado, aos preços e à tecnologia; altos preços dos combustíveis; pragas e doenças; infraestrutura deficiente para tarefas pós-colheita, como instalações de coleta, secagem e armazenamento, bem como para comercialização; e o baixo nível de educação dos(as) produtores(as). 

O governo também aponta a assimetria entre os produtos tradicionais, como arroz, milho, café, leite, inhame e tomate, e os produtos emergentes, como cucurbitáceas, raízes e tubérculos e gado de corte ⁵⁷. Enquanto os primeiros enfrentaram problemas como baixa competitividade e produtividade, os últimos desenvolveram um forte impulso. Essa assimetria fez com que a baixa produtividade dos produtos tradicionais fosse insuficiente para atender à demanda doméstica, aumentando assim a dependência das importações de alimentos, que aumentaram 20% ao ano, ao mesmo tempo em que os alimentos se tornaram mais caros em uma média de 7% ao ano ⁵⁸. Por outro lado, as exportações de produtos emergentes são limitadas e, nos últimos anos, caíram de US$ 420 milhões em 2007 para US$ 200 milhões em 2012. Os únicos produtos que escaparam desse declínio foram o gado e o açúcar bruto. 

Atualmente, como o governo reconhece, as políticas públicas têm apoiado as culturas e os(as) agricultores(as) com capacidade de competir nos mercados, relegando os(as) médios(as) e pequenos(as) produtores(as) ao apoio assistencialista destinado a aliviar a pobreza, mas não a melhorar sua produtividade ⁵⁹. Além disso, o apoio financeiro ao setor rural, como o crédito agrícola, é inacessível aos(as) pequenos(as) produtores(as), pois exige uma solvência econômica inicial que não possuem. A falta de títulos de terra também é um impedimento para o acesso ao crédito ou a atividades comerciais e financeiras.

Em vista dessa situação, a Câmara de Comércio, Indústria e Agricultura do Panamá (CCIAP - sigla em espanhol) está exigindo a harmonização dos setores agrícola e de importação, pois considera inadequado autorizar a importação de produtos que coincidam com os ciclos de colheita do país ⁶⁰. De acordo com a CCIAP, a política de subsídios cíclicos aos(as) camponeses(as) tem incentivado, a longo prazo, a deserção do campo e a migração para os centros urbanos, além de considerá-los ineficazes para responder aos problemas estruturais do setor agrícola ⁶¹.

A União Camponesa do Panamá, por sua vez, exigiu, em um comunicado de 2017, mais políticas, recursos e oportunidades para a produção e a comercialização de produtos camponeses, bem como práticas e intercâmbios sobre agricultura sustentável e soberania alimentar, em oposição a monoculturas, transgênicos e agrotóxicos ⁶².

A criação de gado foi impulsionada por políticas de colonização de florestas em determinadas áreas, como o Darién, promovidas durante a ditadura militar (1968-1989). Um estudo argumenta que a motivação ideológica dessas políticas considerava as florestas como um símbolo de subdesenvolvimento e como um recurso sem benefícios econômicos ⁶³.  Essas políticas, apoiadas por entidades financeiras internacionais e grupos nacionais influentes, reforçaram os movimentos migratórios que já estavam ocorrendo entre os(as) camponeses(as) da província de Los Santos e a península de Azuero e as províncias de Coclé, Panamá, Colón e Darién. Entre os motivos dos movimentos migratórios estavam o aumento da demanda por terras e alimentos devido ao crescimento populacional, as reformas liberais que substituíram a propriedade comunal pela propriedade privada, resultando no "cercamento" de terras e na apropriação de terras, e a promoção da industrialização da agricultura e da pecuária comercial ⁶⁴.

Mais da metade do território do Panamá - de acordo com a FAO, cerca de 60% - é coberto por florestas⁶⁵. O Plano Nacional de Desenvolvimento Florestal declarou em 2008 que 75% da terra é adequada para a silvicultura e deve ser usada preferencialmente para atividades agroflorestais e florestais⁶⁶. As áreas protegidas cobrem aproximadamente 40% do território do Panamá⁶⁷. De acordo com dados do ano 2000, as áreas protegidas contêm 50% das florestas⁶⁸. Outros 20% das florestas estão localizados nas comarcas indígenas e os 30% restantes estão localizados em terras com diferentes formas de posse, incluindo terras indígenas estatais, individuais e coletivas fora das comarcas⁶⁹. Um estudo sobre o efeito do tipo de posse da terra na conservação da floresta indica que a propriedade privada contribuiu para o desmatamento de 1750 a 3650 km² de floresta madura no período de 1990 a 2020, enquanto estima-se que as áreas protegidas e as comarcas indígenas tenham protegido 1700 a 3900 km² e 500 a 1250 km² de floresta madura, respectivamente⁷⁰. O estudo também aponta para o paradoxo de que a propriedade privada pode acelerar o desmatamento e, ao mesmo tempo, incentivar o investimento em reflorestamento. Isso ocorre porque o desmatamento ajuda a garantir o título da terra e ter um título é uma pré-condição para participar de programas de conservação florestal⁷¹.

O aumento progressivo da população urbana de 41% em 1960 para 69% em 2021,⁷² sugere um aumento da urbanização no Panamá. Não foram encontrados dados sobre o tamanho da área urbanizada em nível nacional, mas estima-se que a Cidade do Panamá tenha aumentado em 12.000 hectares entre 2000 e 2010 ⁷³.

^{Comarca indígena Guna Yala, Panamá, foto de 'descubriendoelmundo', Flickr, ​ CC BY-SA 2.0} 

Investimentos fundiários

Desde que a Lei 8 declarou o turismo como uma indústria de utilidade pública e interesse nacional em 1994 ⁷⁴, o setor de turismo tem sido apoiado por diferentes leis e programas até se tornar uma política de estado no Plano Diretor para o Desenvolvimento do Turismo Sustentável do Panamá 2020-2025 ⁷⁵. Leis posteriores, como a Lei 80 (2012), incentivaram a atividade turística por meio de incentivos fiscais. Esse apoio se refletiu no aumento da contribuição do turismo para o PIB de 8,5% em 2007 para 11,1% em 2018 ⁷⁶. Entre 1995 e 2007, a maior parte dos investimentos (83%) e dos projetos de turismo (58,7%) ocorreu na província do Panamá e a menor parte (0,7%) em Los Santos⁷⁷.

De acordo com a Lei 2 (2006), que regulamenta as concessões de turismo e a alienação do território insular para fins turísticos, "nas áreas destinadas ao desenvolvimento do turismo localizadas em comarcas indígenas, deve-se obter a devida aprovação das autoridades comarcais tradicionais correspondentes" (art. 1)⁷⁸. A lei também estabelece que as concessões feitas em terras estatais não afetarão os direitos de posse concedidos pelas autoridades antes da entrada em vigor da lei. Há restrições sobre áreas declaradas para desenvolvimento especial para uso turístico, incluindo que elas não estejam a menos de 10 km das fronteiras, que não tenham sido declaradas patrimônio histórico nacional ou patrimônio mundial, que não sejam dedicadas à conservação ambiental ou florestal e que não façam parte de comarcas indígenas (art. 20). Também há limites para sua extensão, não excedendo 30% da área total de cada ilha.  

Em alguns casos, o desenvolvimento de projetos turísticos levou à desapropriação de terras e a conflitos com a população local. Um exemplo disso é a Ilha Pedro González, no arquipélago de Las Perlas, cuja posse foi reivindicada pelo Grupo Eleta, pertencente a uma das famílias ricas do país, com base em um título de propriedade datado de 1971, com o objetivo de construir um megaprojeto turístico composto por hotéis cinco estrelas, residências de luxo e um aeroporto ⁷⁹. A distribuição de terras na ilha, habitada por 300 pessoas, foi modificada pelo Grupo, levando à desapropriação dessas terras, muitas vezes com violência diante da resistência dos(as) habitantes locais, e a uma dotação de 9 hectares para a população de El Cocal e 5 hectares para os(as) habitantes locais interessados em cultivar a terra ⁸⁰.

Mas o turismo também é a fonte de renda que permite que as comarcas indígenas mantenham sua autonomia. As taxas de entrada nas áreas protegidas, nas ilhas e os impostos sobre o turismo em geral representam cerca de 80% dos US$ 2 milhões gerados em Guna Yala por ano ⁸¹. Por outro lado, os regulamentos internos de algumas comarcas indígenas, como a Guna Yala, proíbem que pessoas não guna invistam na comarca, o que impediu a construção de resorts turísticos por "estrangeiros" no passado ⁸². Os projetos de turismo atuais são gerenciados pelos(as) próprios(as) Gunas. Uma situação adicional é que a renda do turismo é maior e mais rápida do que a renda de outras atividades, como pesca ou agricultura, o que leva a população local a abandonar essas atividades⁸³.

A mineração é outro setor de investimento no Panamá, apesar de seu desenvolvimento ter sido limitado pela legislação, já que a maioria das minas está localizada em áreas de biodiversidade ou indígenas. Por isso, em 2013, foi criada uma Mesa Redonda para o Desenvolvimento Responsável de Recursos Minerais no Panamá ⁸⁴. Em 2019, a empresa canadense First Quantum Minerals investiu US$ 6,3 bilhões no projeto Cobre Panamá, que o presidente Juan Carlos Varela chamou de "o maior investimento estrangeiro na história do país"⁸⁵. De acordo com dados do Registro de Pedidos de Concessões 2019 da Direção Nacional de Recursos Minerais (DNRM - sigla em espanhol), para o setor metálico, há 15 contratos de mineração concedidos e 142 pedidos de exploração e aproveitamento; para o setor não metálico, há 154 contratos concedidos e 265 pedidos de exploração e aproveitamento ⁸⁶.

Direitos da mulher à terra

A Constituição de 1972 prevê direitos iguais sem discriminação com base no sexo, mas não incorpora a linguagem de gênero quando se refere a direitos de propriedade e direitos relacionados a terras agrícolas. A igualdade de direitos também é reconhecida entre os cônjuges (art. 57). Afetando tanto os casais casados quanto os que vivem juntos, a Lei 68 (2001) garante a titulação conjunta de terras e altera o código agrário para incluir uma linguagem diferenciada por gênero ⁸⁷. Outras iniciativas públicas que levaram à igualdade de gênero foram a Lei 4 (1999) que estabelece a igualdade de oportunidades, a decisão explícita de incorporar a abordagem de gênero nas estatísticas nacionais em 2002, a elaboração de políticas públicas para a igualdade de oportunidades para as mulheres (PPIOM) e a Lei 127 (2020) para o desenvolvimento da agricultura familiar.

Uma análise da FAO, realizada em 2014, usando sua ferramenta de avaliação jurídica da posse da terra com igualdade de gênero (LAT - sigla em inglês), identifica como uma das principais lacunas a falta de disposições no Panamá para a participação das mulheres nas instituições nacionais e locais responsáveis pela implementação da legislação fundiária ⁸⁸.

Alguns estudos denunciam que os regulamentos não incluem medidas suficientes para incentivar a participação das mulheres e o acesso à terra ⁸⁹. Isso é demonstrado pela diminuição da participação de mulheres economicamente ativas no setor agrícola, de 61.862 mulheres em 2018 para 29.184 mulheres em 2021 ⁹⁰. Embora seja verdade que esse período coincide com a pandemia de Covid, a cultura patriarcal continua influenciando o papel limitado das mulheres rurais e sua capacidade de gerar renda ⁹¹. De acordo com os dados do Censo Agrícola de 2011, as províncias com maior participação feminina na produção agrícola são Panamá (43%), Colón (35%), Coclé e a região de Ngäbe-Buglé (ambas com 32%). As províncias com a menor participação foram Darién (17%) e as comarcas Emberá-Wounaan (10%) e Guna Yala (8%)⁹². Outra característica é que, entre as propriedades agrícolas das mulheres, predominam as propriedades com menos de 0,5 hectare (65% em comparação com 32,74% dos homens) ⁹³.

O acesso formal à terra para as mulheres aumentou progressivamente de 278 títulos na década de 1960 para 14.485 títulos entre 2010 e 2019 ⁹⁴. Os dados do censo agrícola de 2011 mostram uma diferença de gênero nos títulos de terra: 62,4% das fazendas são de propriedade de homens e 38,6% de mulheres. As explicações para essa diferença incluem preferência masculina na herança, privilégios masculinos no casamento e preconceito masculino nos programas estatais de distribuição de terras ⁹⁵.

A desigualdade de gênero também se refletiu na concessão de ajuda. Dados do Censo Agrícola de 2011 mostram que apenas 10,9% dos empréstimos foram concedidos a mulheres, em comparação com 89% para homens ⁹⁶. A desigualdade foi ainda maior nas comarcas, onde 100% dos empréstimos foram concedidos aos homens ⁹⁷. O mesmo se aplica ao pouco acesso das mulheres (9,8%) à tecnologia e à maquinaria. Especialistas explicam essas desigualdades pelas concepções culturais dos papéis de homens e mulheres e pela consequente percepção da falta de garantias de que as mulheres possam cumprir seus compromissos com uma instituição financeira. Programas recentes, como o Tú Puedes Mujer, buscam corrigir essa desigualdade oferecendo treinamento e assistência técnica às mulheres rurais, além de tornar visível sua contribuição para o desenvolvimento econômico e a segurança alimentar, beneficiando mais de 700 mulheres ⁹⁸. Outros esforços do governo para mudar as percepções sobre o papel das mulheres rurais na sociedade incluem um estudo sobre a contribuição das mulheres rurais durante a pandemia de Covid, que deverá ser publicado em março de 2023 ⁹⁹.

Para saber mais

Sugestões da autora para leituras adicionais

Em 2017, o Panamá sediou uma reunião organizada pela Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO - sigla em inglês), na qual os países da América Central abordaram os desafios e as conquistas na governança da posse da terra. O Relatório do Diálogo sobre Diretrizes Voluntárias para a Governança Responsável da Posse da Terra, da Pesca e das Florestas contém os resultados da análise de oportunidades e desafios para a governança responsável na região, informações sobre o acesso à terra para mulheres, povos indígenas e jovens, e roteiros para cada país. É importante que iniciativas como as Diretrizes não fiquem apenas nas boas intenções, e é por isso que materiais como o Manual Popular sobre as Diretrizes Voluntárias para a Governança Responsável da Posse da Terra, da Pesca e das Florestas no Contexto da Segurança Alimentar Nacional (2016) são de grande relevância. Esse manual é um guia pedagógico e prático para a promoção, implementação, monitoramento e avaliação das Diretrizes desenvolvidas por membros do Comitê Internacional de Planejamento para Soberania Alimentar (CIP - sigla em espanhol), composto por mais de 800 organizações de pequenos(as) produtores(as) de alimentos, com assistência técnica da FAO. Ele inclui capítulos sobre como incorporar as Diretrizes na vida cotidiana, o que fazer quando surgem conflitos e como usar as Diretrizes. As experiências e os mitos de alguns dos povos indígenas do Panamá servem de exemplo e inspiração no manual.

A mudança climática é apresentada como uma ameaça aos países da América Central devido aos múltiplos impactos esperados sobre a população e os setores produtivos. No relatório Panamá. Efeitos da Mudança Climática sobre a Agricultura, de cuja publicação participaram a CEPAL, a CCAD e o DFID, examina-se como a mudança climática pode afetar a produção agrícola e o aluguel de terras, considerando as previsões para o ano 2100.

Para determinar até que ponto as ações de fortalecimento do Programa FLEGT (aplicação da lei florestal, governança e comércio) podem contribuir para a mitigação das mudanças climáticas no contexto do REDD+ (estratégia de redução de emissões por desmatamento e degradação florestal), a FAO e o Centro Agronômico Tropical de Pesquisa e Ensino Superior (CATIE - sigla em espanhol) prepararam o estudo Fortalecimento da governança florestal no Panamá. Contribuição das ações do FLEGT para fortalecer as opções da Estratégia Nacional de REDD+ no Panamá.  O estudo analisa esses programas, apontando desafios e sinergias, bem como propostas concretas para aprimorá-los.

Um dos aspectos que está se tornando cada vez mais importante é como a posse de recursos pode afetar a implementação de medidas de adaptação e mitigação das mudanças climáticas. O relatório Avaliando Paisagens Sustentáveis e Posse de Recursos no Panamá, publicado pela USAID em 2014, explora essa questão. Ele apresenta uma estrutura para avaliar o impacto da posse e do uso do solo nas atividades de mitigação das mudanças climáticas aplicadas a quatro intervenções bem-sucedidas.

Para saber mais sobre as comarcas indígenas do ponto de vista dos povos indígenas, consulte o boletim informativo e os documentos no site da COONAPIP.

Linha do tempo - marcos na governança da terra

1904-1914 - Construção do Canal do Panamá

A construção do que é considerado uma das infraestruturas mais importantes do mundo determinará em grande parte a orientação econômica do Panamá para o setor de serviços, deixando outros setores, como a agricultura, em segundo plano.

1963 - Entrada em vigor do Código Agrário

Um dos objetivos do Código Agrário era garantir a distribuição equitativa de terras. Para isso, a terra foi alocada para a população despossuída, para os maiores de 21 anos que não tinham terra suficiente e para chefes de família.

1963-1968 - Impulso ao movimento camponês organizado

Durante esses anos, as organizações camponesas, como as chamadas ligas camponesas, foram consolidadas com objetivos políticos e sociais claramente definidos, incluindo a participação ativa na reforma agrária. Os assentamentos eram os centros de organização camponesa liderados pela Confederação Nacional de Assentamentos (CONAC - sigla em espanhol).

1973 - Criação do Ministério do Desenvolvimento Agrícola (MIDA - sigla em espanhol)

Esse ministério reúne os órgãos agrícolas e pecuários que existiam até então. Também foi criada a Direção Nacional de Reforma Agrária (DINRA - sigla em espanhol) para substituir a Comissão de Reforma Agrária.

1989 - Invasão do Panamá pelos EUA

A invasão dos EUA pôs fim à ditadura de Manuel Noriega, no poder desde 1983.

Década de 1980-1990 - Políticas de ajuste estrutural e liberalização do mercado

Nas décadas de 1980 e 1990, as organizações financeiras internacionais promoveram políticas de ajuste estrutural que resultaram na liberalização do mercado.

Década de 1990-2000 - Fraquezas na governança fundiária

Na década de 1990, a situação fundiária no Panamá apresentava quatro problemas principais: 1) alta informalidade (no início do século XXI, a falta de títulos de terra afetava 60% da população), 2) alta concentração de terras, 3) baixa capacidade das instituições responsáveis pela adjudicação e cadastro de terras, 4) estruturas jurídicas inadequadas (disposições obsoletas e falta de políticas nacionais). Em resposta, o governo lançou iniciativas como o Programa de Administração e Regularização Fundiária (PRONAT - sigla em espanhol) (2002) e o Programa de Cadastro da Região Metropolitana e Modernização da Administração Fundiária (PRONAT-CRM - sigla em espanhol) (2007).

2010 - Criação da Autoridade Nacional de Administração de Terras (ANATI - sigla em espanhol)

A ANATI foi criada pela Lei 59. Entre suas funções estão facilitar e reduzir o tempo nos procedimentos para obtenção de títulos de terra e delimitações de comarcas, facilitar com as autoridades indígenas o estabelecimento de políticas fundiárias e mediar disputas de terras. A instituição reúne a Direção Nacional de Cadastro, a Direção Nacional de Reforma Agrária, o Programa Nacional de Administração de Terras (PRONAT - sigla em espanhol) e o Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia.

2011 - Novo Código Agrário

O Código Agrário promove e regulamenta a atividade agrícola que protege o meio ambiente e a saúde dos(as) consumidores(as) por meio do uso de fertilizantes orgânicos e da produção sustentável de alimentos saudáveis. A segurança alimentar também é uma prioridade do Código, para a qual o Estado pode reservar terras em seu nome.

Referências

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[5] Office of the Attorney General of the Nation (2016). Political Constitution of the Republic of Panama.

[6] Walker, K. L. (2021). "Effect of land tenure on forest cover and the paradox of private titling in Panama". Land Use Policy. Vol. 109.

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[13] National Institute of Statistics and Census (INEC). (2011). VII National Agricultural Census. Definitions and Explanations.

[14] Ibid.

[15] Ibid.

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[20] Government of Panama (2014). Strategic Plan of Government 2015-2019. One country.

[21]National Institute of Statistics and Census (INEC). (2011). VII National Agricultural Census. Table 2.

[22] Ibid. 

[23] Government of Panama (2014). Strategic Plan of Government 2015-2019. One country. 

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[25] Ibid. 

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[30]The official document uses the term Kuna to refer to the Guna people, a term more commonly used by the Guna people.

[31]Legislative Assembly (1953). Law 16 by which the comarca of San Blas is organized. 

[32] The official title of the law uses the term kuna.

[33] The official title of the law uses the term kuna.

[34] Meza-Lopehandía, M. (2014). Indigenous autonomy in Panama: the indigenous comarcas. Library of the National Congress of Chile. 

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[39]  Indigenous Territory and Governance. Ngäbe-Buglé: The exercise of their rights to their own institutions and to Free, Prior and Informed Consultation and Consent.

[40] Ibid.

[41] National Assembly (2016). Law 37 that establishes consultation and free, prior and informed consent to indigenous peoples.

[42] National Assembly (2021). Law 196 which creates the Special Regime for the establishment of companies operating and developing Agroparks and dictates provisions for their operation.

[43] López Hernández, H. (2022). The Indigenous World 2022: Panama. IWGIA.

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