Serra Leoa - Contexto e Governança Fundiária

Relatórios de pesquisa indicam que 4,3 milhões de hectares (70%) de todas as terras aráveis ​​são caracterizadas por baixa fertilidade como resultado de praticas de agricultura itinerante tais como corte e queima, desmatamento e erosão³. Além das terras aráveis ​​sob cultivo, cerca de 457.000 hectares de terra estão sob proteção com acesso limitado ou completamente restrito⁴.

Historicamente, o sistema de posse de terra do país se desenvolveu em duas partes. O primeiro é o sistema de posse de propriedade livre regido pela Lei Geral (Lei Comum Inglesa e Lei Estatutária) na Área Ocidental, incluindo a capital Freetown, que permite venda e arrendamentos de terras.  O segundo é  o sistema de posse de terras em regime de direito consuetudinário, e parcialmente pela lei geral nas províncias. Após uma década de guerra civil (1991-2002), Serra Leoa atraiu um grande número de investidores. Ao fazê-lo, a mineração, bem como as operações agrícolas em grande escala foram estabelecidas em todo o país. Embora Serra Leoa tenha um histórico de investimentos em terras agrícolas principalmente estatais, os investimentos chineses, turcos e da Arábia Saudita aumentaram recentemente no setor agrícola.

A maioria dos desafios atuais relacionados à terra estão associados a projetos de grande escala que supostamente estimulam o desenvolvimento rural. Primeiramente, esses conflitos estão ligados à falta de transparência e consentimento em relação à transferência de terras, corrupção, questões ambientais, levantamentos equivocados e, em alguns casos, ás agendas individuais dos chefes supremos. Outra linha de conflito se produz nas chefias e disparidades de poder entre famílias usuárias e proprietárias de terras. Notavelmente, as mulheres e os jovens permanecem excluídos do processo de tomada de decisão sobre a posse da terra e têm pouca influência na definição dos investimentos fundiários.

Legislação e regulamentação de terras

A posse da terra tende a ser complexa em Serra Leoa: propriedade estatal, propriedade privada, comunal e também familiar. As leis estatutárias reconhecem terras privadas de propriedade livre na área ocidental e na capital Freetown, enquanto as leis consuetudinárias regem a posse de terras no resto do país. Nas províncias do Sul, do Norte e do Leste, as leis estatutárias colocam os direitos da terra nas mãos das famílias proprietárias e reconhece os chefes supremos como seus detentores. A lei consuetudinária, que pode variar de um distrito para outro, enfatiza a posição-chave dos chefes supremos na medida em que pode contradizer o direito estatutário em alguns casos. Além disso, o direito consuetudinário concede geralmente direitos de uso da terra a agregados familiares não proprietários de terra⁵.

O governo da Serra Leoa está no processo de reforma da legislação fundiária, e a formulação da Lei das Terras Consuetudinárias, 2020, já está em curso. No momento, as leis atuais de terras ainda permanecem enraizadas sob as lógicas coloniais, quando a terra na área ocidental foi declarada pelos britânicos como Terra da Coroa, governada pelo Capítulo 118 (melhor conhecido como CAP 118). A propriedade de todas as outras terras nas Províncias foi entregue às autoridades tribais como depositários ao abrigo do Capítulo 122 (mais conhecido como CAP 122) do Decreto Colonial. Em 1961, após a independência, todas as terras da Coroa foram declaradas terras do Estado.

Classificações de posse de terra

O sistema fundiário de Serra Leoa não é apenas dualista, mas também mostra diferenças dentro e entre as províncias. Em contraste com o sistema de propriedade privada na Área Ocidental, a propriedade familiar/comunitária e os interesses do arrendamento definem o acesso e o controle sobre os recursos da terra no resto de Serra Leoa. De acordo com a Lei dos Conselhos de Chefes e a Lei do Governo Local de 2004 (seção 28d), a propriedade da terra é atribuída às comunidades sob a jurisdição dos chefes supremos.

Em conjunto com um punhado de famílias proprietárias de terras, os chefes supremos controlam assim o acesso aos recursos e a sua utilização a nível de chefia. Nas chefias, a terra é controlada - com poucas exceções - pelos chefes masculinos das famílias proprietárias da terra e atribuída por herança, empréstimo, arrendamento, ou penhor. Estas linhagens representam normalmente os colonos "originais" de uma área que é sustentada pela narrativa da conquista inicial. As famílias utilizadoras da terra, por outro lado, constituindo a maioria, trabalham normalmente na terra para os proprietários ou arrendam parte dela para a agricultura de subsistência. 

No início da guerra, os chefes supremos foram reinscritos como mediadores entre a política e a economia local, nacional e transnacional⁸. Dessa forma, os chefes supremos e, em menor medida, as famílias proprietárias de terras restantes, puderam manter o controle político (indireto) sobre a Serra Leoa rural. As relações patrão-cliente prevaleceram, agravando ainda mais a pobreza rural e as lutas das famílias sem terra.

Tendências de uso do solo

Enquanto o país enfrenta cada vez mais a urbanização, 58% dos 7,7 milhões de serra-leoneses ainda vivem em áreas rurais⁹. A maioria dos camponeses dedica-se a práticas tradicionais de cultivo em pousio rotativo, usando o método de cultivo "slash'n'burn". A área de terras agrícolas a nível nacional ascende a 54,7% em comparação com 38,9% em 1997. Curiosamente, a taxa de emprego no sector agrícola caiu de 70,5 por cento (1997) para 59,2 por cento (2017). Olhando para estes números de um ponto de vista de gênero, o setor agrícola emprega cerca de 25% menos mulheres do que há 20 anos. Embora as razões possam ser múltiplas, parece que as empresas agrícolas preferem os homens para o trabalho de plantação. Por outro lado, o pagamento diário de corte e colheita são os mesmos para homens e mulheres, motivo pelo qual as famílias prefeririam enviar os seus jovens homens como trabalhadores. Além disso, as mulheres tendem a encontrar novas oportunidades de rendimento nas proximidades das plantações.

Não há números confiáveis relacionados à quantidade de floresta disponível. A última avaliação oficial data de 1975 e nunca foi ajustada ao aumento da perda de floresta durante os tempos de guerra, inundações, secas ou clareiras no contexto da urbanização. Dito isso, Serra Leoa carece de uma definição legal de floresta - o termo é usado de forma intercambiável para uso e cobertura da terra. De acordo com a última Avaliação Global de Florestas, cerca de 38 % de Serra Leoa é florestada, da qual 4,1 % é classificada como floresta primária. As estimativas mostram que o país perdeu cerca de um sexto de sua cobertura florestal desde 1990¹⁰.

Aquisições de terras

A terra só pode ser adquirida por meio da alocação de Terras do Estado (propriedade e arrendamento), compra em regime de propriedade plena (terras privadas) ou herança (terras familiares e privadas). Fora da área oeste, a terra não pode ser vendida nem comprada. Juntamente com o direito consuetudinário, a principal lei estatutária que rege o arrendamento de terras nessas províncias é o Decreto das Terras das Províncias de 1927, Cap 122¹¹. A atual Política Nacional de Terras estabelece que podem ser arrendadas por no máximo 50 anos, com previsão de renovação única até 21 anos¹², conforme previsto no Cap 122.

Os investidores têm que enfrentar um sistema de propriedade altamente complexo, no qual as competências e as autoridades se sobrepõem e são por vezes contraditórias, tais como 1) o governo do Estado e a chefia; e 2) os chefes supremos e as famílias proprietárias de terras¹³. As famílias podem estar dispostas a arrendar as suas terras, por exemplo, a utilizadores de terras ou empresas internacionais, mas não o podem fazer sem o acordo e a assinatura dos respectivos chefes supremos¹⁴. Da mesma forma, alguns chefes supremos podem influenciar a decisão de alocação de terras. 3) O poder de tomada de decisão dentro das famílias proprietárias de terras permanece controverso. Todos os membros da família, ou pelo menos a maioria, têm o direito de votar para decidir se devem ou não arrendar terras para famílias da chefia ou estrangeiros, incluindo investidores. Ainda assim, mulheres e jovens são frequentemente excluídos desses processos de tomada de decisão¹⁵.

A Agência de Promoção de Exportações e Importação de Serra Leoa (SLIEPA), com o apoio da FAO e do DFID em 2016, dentro da estrutura de implementação do VGGT, elaborou um Processo de Aprovação de Investimento em Agronegócio (AIAP – sigla em inglês)¹⁶. Isto deverá acomodar o número crescente de investidores agrícolas, considerando os padrões e princípios orientadores do VGGT. O SLIEPA realiza uma visita ás comunidades afetadas para realizar uma apresentação inicial das ideais de investimento, fazer uma análise de possíveis investidores e verificar adequação das localidades em potencial. Se a empresa concordar, eles começam a se envolver e consultar as autoridades locais e prestadores de serviços. No entanto, as empresas em potencial e o SLIEPA geralmente só negociam com chefes locais ou intermediários ilegítimos e, em grande parte, não conseguem envolver as comunidades locais.

Na quinta etapa da avaliação de impacto, são elaborados o plano de consulta e a avaliação de impacto ambiental, incluindo dados sobre os recursos hídricos disponíveis, à população, as dinâmicas locais e peculiaridades. Segue-se a assinatura do contrato de arrendamento e do plano de desenvolvimento com base no consentimento prévio, livre e informado. O MoU é então assinado pelo investidor, o Ministério da Agricultura, o Ministério das Finanças, o Ministério da Segurança, o Ministério do Comércio e o Procurador-Geral do Ministério da Justiça. Eventualmente, a operação é lançada e medidas de monitoramento implementadas. Nesta última etapa, estão envolvidos a Agência de Proteção Ambiental (EPA), o Ministério da Fazenda para o monitoramento fiscal e o SLIEPA para as relações com a comunidade e investidores.

Investimentos de terras

A abordagem de recuperação e desenvolvimento pós-guerra do país foi delineada pela primeira vez no Documento de Estratégia de Redução da Pobreza (2002-2007) em 2002, seguido pela Agenda para a Mudança (2007-2017) e o Plano Nacional de Desenvolvimento Sustentável a Médio Prazo (2018-2023) . Todas as agendas colocam uma forte ênfase na agricultura, energia e no desenvolvimento da infraestrutura rodoviária. Esforços também foram feitos para combater as causas profundas da corrupção e atrair investimento estrangeiro por meio de baixos aluguéis de terras ou incentivos fiscais¹⁷. As condições para investir nos setores agrícolas e de recursos naturais na Serra Leoa do pós-guerra, têm sido ideais para ex-mercenários transformados em empresários, especuladores ou empresas preparadas para tirar proveito de um mercado amplamente não monitorado ou dispostas a enfrentar altos riscos financeiros e de reputação¹⁸.

Uma vez fortalecidos após a guerra, alguns chefes supremos aproveitaram as oportunidades e capitalizaram as esperanças de desenvolvimento de seu povo. A Land Matrix estima que cerca de 785.205 ha foram alocados a investidores em Serra Leoa para fins agrícolas, como a plantação de arroz, óleo de palma, cacau, cana-de-açúcar e frutas. Além disso, grandes extensões de terra são usadas para operações de mineração. Estudos sobre negociações comerciais de terra em Serra Leoa mostram que a maioria das comunidades enfrenta situações econômicas precárias e consideram esses investimentos, em grande parte, como uma experiência decepcionante. Especialmente as famílias sem terra, mulheres, jovens e outros membros da comunidade que não possuem redes com homens ricos ou que temem sofrer consequência no caso de se opor a ditas operações¹⁹. Embora as famílias proprietárias de terras geralmente recebam (pequenas) compensações de safras e aluguéis anuais e, muitas vezes, tenham acesso a melhores empregos na plantação, as famílias sem-terra enfrentam um possível deslocamento. Em vez de reconstruir a capacidade do Estado e empregar jovens, os investimentos em terras contribuíram para aumentar a desigualdade, a corrupção e agravar os conflitos entre famílias e comunidades, empresas e comunidades locais, trabalhadores locais e migrantes, e entre distintas gerações²⁰.

Direitos da Mulher à Terra

Legalmente, não é negada às mulheres a propriedade da terra em Serra Leoa. Ao contrário no estabelecido na constituição, as mulheres enfrentam discriminação na posse da terra.  

O problema é que o direito consuetudinário está isento de ser avaliado em função da disposição de não-discriminação. As normas consuetudinárias patriarcais e o fato da maioria das famílias serem chefiadas por homens, excluem as mulheres da tomada de decisões relativas às negociações de terras familiares e ao controle das mesmas. Dentro das famílias, também são negados às mulheres os direitos de herança e sucessão à família²¹. Na área ocidental, tais direitos à propriedade individual são garantidos na Lei de Devolução das Propriedades de 2007²². 

Em contraste com o norte, as chefes e guardiãs femininas não são atípicas nos distritos do sul e em alguns distritos do leste. No entanto, o acesso à terra e ao controle continua sendo uma questão de gênero, assim como de idade e classe. Do mesmo modo, o impacto nos acordos de terras está altamente relacionado ao gênero e determinados pela linhagem e o favoritismo²³. As mulheres, os jovens, e famílias que usam a  terra são em grande parte excluídas dos benefícios do desenvolvimento.

De Port Loko, no norte, a Pujehun, no sul, as mulheres começaram a tomar as ruas reivindicando seus direitos e protestando contra a exclusão e os investimentos injustos na terra. Considerando o papel fundamental que as mulheres desempenham no sustento de suas famílias, elas exigem sua plena participação em todas as decisões sobre a terra, o direito a possuir uma terra, a dizer não às plantações industriais, bem como a proteção contra a intimidação e a violência²⁴.

Questões de posse de terra urbana

O Governo, com o apoio da UN-Habitat, está em processo de desenvolvimento de uma Política Urbana Nacional, conforme definido na Nova Agenda Urbana das Nações Unidas. Com o rápido aumento da urbanização e nenhuma política integrada em vigor, Serra Leoa corre o risco de ter uma expansão urbana descontrolada, má prestação de serviços urbanos básicos e uma gestão urbana fragmentada. Uma nova Política Urbana Nacional deve fornecer um plano para o desenvolvimento urbano sustentável, o desenvolvimento econômico urbano e o planejamento espacial. Deve ainda promover o desenvolvimento urbano equitativo, garantir a igualdade de renda, fornecer oportunidades de emprego e garantir uma infraestrutura pública eficiente. Alcançar um crescimento socioeconômico sustentável em Serra Leoa dependerá, em grande medida, de quão bem administradas estejam suas áreas urbanas.

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

Serra Leoa foi escolhida para testar a implementação das Diretrizes Voluntárias sobre a Governança Responsável da Posse de Terra, Pesca e Florestas no Contexto da Segurança Alimentar (VGGT). Durante esse processo, distintas plataformas de investidores reuniram o governo, a sociedade civil e o setor privado para dialogar sobre os complexos desafios na garantia dos direitos de posse. Além disso, o processo de mapeamento e demarcação de terras já foi iniciado²⁵. Em 2017, foi lançada a nova Política Fundiária Nacional que serve de base para o atual programa de reforma agrária do país. Mais de 90 parágrafos da política são consistentes com as diretrizes do VGGT, com ênfase nos aspectos essenciais de responsabilidade e transparência.

Linha do tempo - marcos na governança da terra

1903 e 1927 - Determinações Coloniais 118 e 122

O sistema dual de direitos à terra foi formalizado no Decreto da Conservação de Terras da Coroa (Cap 188) em 1903 e no Decreto da Conservação de Terras da Coroa (Cap 122) em 1927 durante o domínio britânico.

1991-2002 - Guerra civil

A guerra foi desencadeada por tensões relacionadas aos direitos à terra e em grande parte financiada pelo comércio ilegal de diamantes.
2009 - Adoção da Lei de Chefia

Em consonância com a Lei dos Conselhos de Chefes e com a Lei do Governo Local de 2004, a Lei de Chefia estabelece a custódia dos chefes supremos.

2011 - Adoção da Lei dos Tribunais Locais

Os tribunais locais são responsáveis ​​por resolver disputas de terra entre os chefes supremos e chefias ou as comunidades. Anteriormente, a resolução de conflitos estava nas mãos dos chefes supremos.

2016 - Introdução do Processo de Aprovação de Investimentos em Agronegócios (AIAP)

Incorporando as diretrizes do VGGT, o AIAP foi elaborado pela Agência de Promoção de Exportações e Importação de Serra Leoa (SLIEPA) para acomodar um número crescente de investidores agrícolas.

2017  Lançamento da Política Nacional de Terras

A política representa outro marco importante na reforma da posse da terra. Em linha com o VGGT, promove o acesso equitativo à terra, maior segurança de posse por meio de sistemas de gestão de terras eficientes e inovadores, investimento responsável e desenvolvimento socioeconômico favorável aos pobres.

2020 - Formulação da Lei de Terras Consuetudinárias

A lei visa estabelecer as bases para uma reforma da legislação consuetudinária de terras.

2019-2023 Plano de Desenvolvimento Nacional de Médio Prazo 

O plano propõe a criação de uma Comissão Nacional de Terras, um Sistema Nacional de Gestão de Registros Cadastrais e o desenvolvimento de um Plano e Estratégia Nacional de Desenvolvimento Espacial para garantir uma gestão e administração eficaz da terra. Como parte da recuperação pós-guerra e uma abordagem de desenvolvimento do país, enfatiza o investimento estrangeiro na agricultura e recursos naturais.

*** Referências

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The Republic of Sierra Leone. 2009. National Sustainable Agriculture Development Plan 2010-2030. http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/fsn/docs/NSADP_CAADP_discussion_paper_for_Compact_double_sided.pdf
[4] Environment Protection Agency Sierra Leone. 2017. Sierra Leone’s Second National Biodiversity Strategy and Action Plan 2017-2026
https://www.cbd.int/doc/world/sl/sl-nbsap-v2-en.pdf
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