Por Daniel Hayward. Revisor: Brent Hierman, Departamento de Estudos Internacionais e Ciência Política, Instituto Militar da Virgínia
A República do Usbequistão é um país duplamente sem saída para o mar. É completamente cercada por outros países sem litoral, a saber, Cazaquistão, Tajiquistão, Quirguistão, Afeganistão e Turcomenistão1. O 80% da terra é constituída por planícies, desertos e terras baixas, encontradas principalmente no oeste2. A área total do território é de 447.400 km23. Os montes e montanhas compreendem o resto do país no sul e sudeste. Desde 2019, existem mais de 33,5 milhões de pessoas, representando cerca de 45% da população total da Ásia Central4. A maioria dessas pessoas são usbeques (mais de 80%), e há também um número significativo de russos, tajiques, cazaques, Karakalpaks (uma república autônoma dentro do país) e tártaros5. O Usbequistão é formalmente um estado laico.
A escassez de água ameaça as necessidades de produção, e o país é testemunha de um dos desastres ecológicos mais graves do mundo, a secagem do Mar de Aral
Navios fantasmas na antiga margem do Mar de Aral em Moynaq, Uzbequistão, foto de Sebastian Kluger, licença CC Attribution-Share Alike 3.0 Unported.
O país conquistou a independência do domínio soviético em 1991. Entretanto, a transformação subseqüente da economia tem sido um processo gradual6. Classificado como uma nação de renda média baixa na independência, o Uzbequistão foi momentaneamente reclassificado como um país de renda baixa no final dos anos 907. O crescimento melhorou na década seguinte, a uma média de 8,2% ao ano de 2005-2015. Apesar de possuir recursos minerais e combustíveis fósseis significativos, a agricultura continua sendo um setor importante, baseado no algodão e trigo produzidos para exportação8. Apesar da descolectivização, até recentemente todas as terras continuavam sendo propriedade do Estado.
Em 2016, o primeiro presidente pós-independência, Islam Karimov, morreu9. Karimov controlava um sistema autocrático que espelhava de perto o governo de estilo soviético. A eleição de seu sucessor, Shavkat Mirziyoyev, atua como um marcador claro até o fim da transição pós-soviética. O novo presidente embarcou em uma ampla reforma em quase todas as esferas da vida. O "Plano Estratégico de Desenvolvimento de Cinco Pontos do Usbequistão para 2017-2021" dá prioridade à reforma relacionada10. As reformas na agricultura e na terra são direcionadas para melhorar a produtividade e a confiança dos investidores. Adotada em 2019, a Lei de Privatização de Lotes Não-Agrícolas abre caminho para a privatização de terrenos com ou para construção residencial e industrial. Uma nova eleição presidencial está prevista para 2021.
Legislação e regulamentação de terras
Ao contrário de outros países da Ásia Central, como Quirguistão, Cazaquistão e Turcomenistão, o estado do Usbequistão manteve um forte controle da terra na era pós-soviética, semelhante em aparência ao sistema anterior11. A agricultura usbeque permaneceu dominada por grandes fazendas coletivas e estatais até o final dos anos 9012. O processo neste período é visto como uma desestatização, mudando para empresas agrícolas privadas em vez de mudar a propriedade da terra13.
A Constituição de 1992 estipula que todos e todas têm o direito de possuir propriedade, mas o documento não especifica sobre a propriedade da terra. Tal especificação é encontrada na Lei de Propriedade de 1990, que define todas as terras como fundamentalmente pertencentes ao Estado. O raciocínio oficial para esta abordagem era garantir a segurança alimentar, a coesão social e manter um sistema vital de irrigação administrado pelo Estado, em vez de arriscar uma quebra no sistema através da privatização da terra14.
Em 1997-8, um conjunto de novas leis tentou uma reforma agrícola mais abrangente, abrindo o Estado aos agricultores(as) privados e aumentando a provisão de arrendamentos. O Código da Terra de 1998 reafirmou a propriedade fundiária estatal, esclarecendo que as terras estatais não podem ser vendidas, trocadas, doadas ou hipotecadas, exceto quando permitido pela legislação nacional15. O código dá detalhes sobre diferentes tipos de arrendamentos, e reconhece três tipos de fazendas, tais como: dehkan (casa), privadas (empresas comerciais), e shirkats (cooperativas agrícolas)16. Todos os três tipos de fazendas receberam suas próprias leis (ver seção de posse). Em princípio, as leis deram maior liberdade aos pequenos(as) proprietários(as) sobre os meios de produção, mas na realidade o Estado manteve muito controle, particularmente para o cultivo em grande escala de trigo e algodão17.
No Islã Karimov, o único meio de privatização de terras envolvia casos em que as instalações comerciais e de serviços eram consideradas inseparáveis da terra em que se encontravam18. Portanto, a empresa e o terreno foram privatizados como um pacote. Também é possível que as missões diplomáticas estrangeiras e organizações internacionais tenham acesso a terras privadas. Entretanto, após a mudança da presidência em 2016, inúmeras novas leis, decretos presidenciais e resoluções foram promulgadas19. Em agosto de 2019, foi adotada a Lei de Privatização de Lotes Não-Agrícolas, que entrou em vigor em março de 2020. A lei transfere direitos fundiários aos cidadãos(ãs) e pessoas jurídicas, concentrando-se em lotes contendo (sob um registro cadastral claro) edifícios e instalações residenciais, comerciais e industriais, ou destinados a estes fins20.
Classificações de posse de terra
Com a privatização de parcelas não agrícolas um novo empreendimento é realizado no Usbequistão, e a maioria das terras é mantida sob diferentes tipos de arrendamentos. Isto é visto em uma análise da reforma agrícola no país. A agricultura sob o domínio soviético foi baseada em um sistema duplo, com grandes fazendas coletivas e estatais próximas a parcelas de agricultura familiar quase privadas21. Após a independência, o Estado introduziu arrendamentos de longo prazo para empresas agrícolas22. Após um período de relativa inação no final dos anos 90, a terra se fragmentou à medida que as fazendas estaduais foram desmembradas e reduzidas. Depois de 2008, a terra foi então consolidada mais uma vez na tentativa de melhorar a produtividade e a eficiência23.
Existem três tipos de fazendas, incorporando diferentes formas de arrendamento24:
- Dehkan - fazendas domésticas hereditárias localizadas em pequenas parcelas. Elas têm em média cerca de 0,17 hectares e não podem ser maiores do que 0,35 hectares se irrigadas ou 1 hectare se não irrigadas25. Os fazendeiros(as) podem escolher o que produzir e vender.
- Fazendas privadas - as empresas aqui são pessoas jurídicas que podem obter um arrendamento de uso da terra de 30-50 anos. Elas contribuem com toda a produção de algodão e a maior parte da produção de trigo no Usbequistão.
- Fazendas Shirkat - antigas fazendas estaduais (kolkhoz) que foram reorganizadas em cooperativas. Agora elas têm pouco significado no setor agrícola.
No início dos anos 2000, houve uma expansão no número de fazendas privadas, com 55.400 até 2002 cobrindo 2,9 milhões de hectares, e depois 235.000 até 2008 cobrindo 5,8 milhões de hectares26. Como ponto de enfoque governamental neste período, muitos shirkats foram convertidos em fazendas privadas. No entanto, na busca de eficiência pós-2008, a terra foi consolidada sob empreendimentos produtivos27. Como resultado, o número de fazendas privadas caiu para 132.356 até 201728. Em janeiro de 2019, uma nova resolução do gabinete exigiu uma maior reestruturação do setor agrícola, visando duplicar o tamanho das fazendas de algodão e trigo para uma média de 100 hectares29. Até recentemente, estas duas principais culturas estavam sujeitas a ordens estatais. Entretanto, desde um decreto presidencial de 28 de janeiro de 2020, o Estado tem mudado de ordens estatais relativas a grãos para regras de mercado no setor agrícola, na esperança de reduzir a ineficiência e a corrupção. Em março de 2020, as cotas de algodão foram totalmente canceladas, dando aos agricultores(as) a flexibilidade de plantar outras culturas de rendimento. Em geral, a luta no Usbequistão continua encontrando um modelo agrícola pós-soviético bem sucedido.
O Comitê Estadual de Recursos Fundiários, Geodésia, Cartografia e Cadastro Estadual (Goskomzemgeodezkadastr) é um organismo governamental chave responsável pela política de uso da terra, que unificou 20 Cadastros Estaduais30. Existem quatro registros, nomeadamente para terrenos, edifícios residenciais, edifícios não residenciais e hipotecas. Estes são administrados por diferentes agências, que se reportam ao Goskomzemgeodezkadastr. As moradias, particularmente nas áreas urbanas, são em sua maioria privadas. A parcela de terra em si é "permanentemente" arrendada, embora isto mude sob a nova lei para privatizar lotes não agrícolas. Cerca de 70% de todas as moradias são casas unifamiliares, e há uma escassez de moradias sociais para apoiar as famílias de baixa renda. O Usbequistão tem um sistema de planejamento urbano altamente centralizado, herdado do domínio soviético.
Tamdybulaq, Uzbequistão, foto de karb, licença CC 3.0 Unported
Tendências de uso do solo
Segundo dados do FAOSTAT, em 2018 cerca de 58% da área total de terra no Usbequistão foi classificada como agrícola, com mais de 82% dessa proporção sob prados ou pastagens permanentes. Há pouca cobertura florestal, ocupando 8,3% do total de terras em 2018, representando um pequeno aumento em relação aos 6,2% de 199231. Há muito tempo o país depende de seu setor agrícola, que emprega mais de um quarto da força de trabalho e fornece cerca de 18% do PIB32. Entretanto, muitos empregos agrícolas são informais e, portanto, podem não ser contabilizados nos números oficiais33. A agricultura de geração de capital se concentra no algodão e no trigo. A produção de algodão tornou-se uma prioridade durante a coletivização sob a política soviética, e o Usbequistão foi, a certa altura, o maior exportador mundial da cultura34. No entanto, após a independência, o país visa uma maior auto-suficiência na produção agrícola, através da diversificação, substituição de importações e, assim, um afastamento da dependência do algodão. O foco muitas vezes está nas fazendas privadas, de modo que os pequenos(as) proprietários(as) sofrem com a falta de acesso ao apoio governamental, por exemplo, levando a custos mais altos de insumos35. A Estratégia Agrícola 2020-30 visa melhorar os direitos à terra e o acesso ao crédito para os pequenos(as) agricultores(as)36.
Durante a última década, pouco mais da metade da população tem residido em áreas urbanas. De acordo com as Perspectivas Mundiais de Urbanização 2018, esta proporção crescerá lentamente, ultrapassando 60% em 205037. No entanto, apesar de ser rico em fontes minerais (incluindo ouro, chumbo e cobre) e com reservas significativas em petróleo e gás natural, o Usbequistão continua sendo uma sociedade predominantemente agrária38. A segurança alimentar continua sendo uma preocupação. A escassez de água ameaça as necessidades de produção, e o país é testemunha de um dos desastres ecológicos mais graves do mundo, que é a secagem do Mar de Aral39. O Usbequistão tem a maior área de terras irrigadas da região. Mais da metade desta área foi degradada pela salinização, atribuída principalmente à má administração40. Há também evidências de erosão do solo e desertificação, sendo o sobrepastoreio e as mudanças climáticas vistas como causas significativas41.
Campo de algodão na região de Tashkent, Uzbequistão, foto de Shuhrat Ahmedov, licença CC 3.0 Unported
Investimentos em terras
O Usbequistão tem demonstrado um forte desempenho econômico nos últimos anos, mantendo uma taxa média de crescimento de 8,2% ao ano entre 2005 e 201542. No entanto, houve um impacto negativo do crescimento global retardado, particularmente da Rússia e da China43. O desenvolvimento econômico foi ainda mais limitado devido ao acesso monopolizado a recursos por algumas poucas empresas selecionadas, concorrência limitada e controles de divisas estrangeiras44. A propriedade estatal de terras pode ser vista como um obstáculo, pois a falta de capacidade de transferir ou hipotecar arrendamentos de terras torna a agricultura apenas quase privada45. Não existe um mercado de terras em funcionamento com o qual se possa criar adaptabilidade e ajudar na produção e eficiência. Um processo de consolidação de terras não inspirou confiança nos agricultores(as), que percebem que a terra está sendo recuperada para fins estatais. Como um estado amplamente autoritário desde a independência, há poucos meios para os usuários(as) de terras questionarem as aquisições, como no período pós-reforma da consolidação de 200846.
Dando alta prioridade à agricultura e ao desenvolvimento rural, o Usbequistão está passando por uma reforma para passar de uma agricultura liderada pelo Estado para uma agricultura orientada para o mercado47. As reformas pós-2016 visam uma transformação em larga escala, para liberar a economia e desbloquear o potencial de investimento. A primeira promulgação legal pelo novo presidente foi uma lei sobre corrupção48. Há novos meios para acelerar a alocação de terras para empreendimentos comerciais, com uma redução dos encargos tarifários. As autoridades regionais no Usbequistão estão sendo cada vez mais envolvidas para ajudar a fornecer terras a investidores estrangeiros. Existem agora 22 Zonas Econômicas Livres (FEZs - sigla em inglês), iniciadas em 2008 e incluindo 15 novas zonas criadas entre 2017 e 2019. Elas são classificadas para atrair investimentos estrangeiros na indústria, nos setores farmacêutico, agrícola e turístico49. Em maio de 2019, toda a Navoi, a maior região do país, foi declarada Zona Franca (FEZ). Isto abre potencial para aumentar o investimento para a mineração em uma área rica em minerais do país50.
O Usbequistão também tem sido apontado por defensores e defensoras dos direitos humanos para o trabalho forçado no setor do algodão51. Em uma tentativa de erradicar os abusos, o governo de Mirziyoyev iniciou um sistema de cluster verticalmente integrado em uma rápida privatização do setor. Espera-se que isto acabe com os motores do trabalho forçado e atraia investimentos estrangeiros. Até fevereiro de 2021, 96 clusters haviam sido aprovados pelo governo, cobrindo uma área de cultivo de algodão de quase um milhão de hectares52.
Direitos da Mulher à Terra
A igualdade de gênero está formalmente estabelecida na lei usbeque, com o Artigo 46 da Constituição declarando que homens e mulheres têm direitos iguais. A Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (CEDAW - sigla em inglês) foi adotada em 18 de dezembro de 1979. No entanto, as estipulações formais não correspondem às práticas locais. De fato, a independência viu um surto de estereótipos culturais, onde a ênfase é colocada em uma estrutura patriarcal de parentesco, em detrimento das mulheres e de sua capacidade de ocupar cargos de poder e responsabilidade53. Elas têm acesso limitado ao ensino superior e um status limitado na força de trabalho54. As mulheres não têm acesso a recursos financeiros, e há uma grande diferença salarial entre os sexos. Desde 2018 existe um projeto de legislação para prevenir a violência doméstica e combater a discriminação sexual, mas o progresso para a promulgação é lento55.
As mulheres desempenham um papel significativo na agricultura. Entretanto, elas estão sobrecarregadas no trabalho agrícola informal sem qualquer proteção legal ou assistencial, e com poucas oportunidades de acesso a crédito e financiamento56. Elas têm sido excluídas dos benefícios dos programas de reforma agrícola57. Em 2013, elas representavam apenas 4,1% das chefias de empresas agrícolas privadas, embora houvesse uma porcentagem desproporcionalmente alta de chefas femininas na região de Khorezm (17,7%) em comparação com o resto do país58. A reestruturação da Shirkat não favoreceu as mulheres, levando à perda de emprego para muitas que dependem da agricultura familiar não remunerada. Entretanto, a Estratégia Agrícola 2020-30 tem como alvo as mulheres e as empresas lideradas por jovens como parte de um objetivo de estimular o desenvolvimento rural e as metas de segurança alimentar59. Há um objetivo de estabelecer uma estratégia de gênero para o desenvolvimento agrícola.
As mulheres têm direitos iguais de controle e uso da terra sob a lei, mas na prática raramente são as detentoras de direitos registrados de uso da terra60. Devido à estrutura de parentesco patriarcal, quaisquer direitos hereditários são geralmente transmitidos aos filhos. Mulheres casadas normalmente residem com seu marido, deixando assim seus próprios direitos familiares para seus irmãos, sendo pouco provável que os recuperem em caso de divórcio.
O Comitê de Mulheres do Usbequistão foi criado em 1991 para proteger os direitos das mulheres em todo o país, trabalhando tanto dentro como fora do governo61. Uma Unidade de Gênero no Desenvolvimento (GID - sigla em inglês) foi criada em 1997 para apoiar a capacitação nacional, mais tarde abrindo espaço para departamentos de gênero dentro de cada ministério. Há uma cota de 30% de mulheres no parlamento, mas os comitês da função pública e do Mahalla (bairro) continuam sendo dominados por homens62. Em 2020, o Comitê de Mulheres foi abolido, abrindo espaço para o novo Ministério de Mahalla (bairro) e de Apoio à Família63.
Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)
Desde o lançamento inicial do VGGT em 2012, uma série de oficinas de conscientização têm sido realizadas em toda a Ásia Central. Isto inclui um workshop realizado em Budapeste, em dezembro de 2016, e organizado pelo REU (Escritório Regional da FAO para a Europa e Ásia Central) juntamente com colegas da sede central em Roma.
A FAO está fortemente envolvida com o projeto de Modernização do Registro de Imóveis e Cadastro financiado pelo Banco Mundial no Usbequistão, apoiando a implementação pelo centro de investimento regional (CFIC), e funcionando de 2016 a 21. Como em todo o seu trabalho de posse, o VGGT é utilizado como ponto padrão de referência. Em 2021, a FAO começa com novos projetos na Ásia Central, apoiando a implementação do VGGT. No Usbequistão, eles farão parte de um projeto bancário de terras financiado pela Turquia, avaliando a posse da terra e o sistema de administração fundiária com foco no desenvolvimento de um mercado de terras agrícolas.
Samarkand, Uzbequistão, foto de Henrik Berger Jørgensen, licença CC 2.0
Linha do tempo - marcos na governança da terra
1990 - Promulgação da Lei de Propriedade
Todas as terras são definidas como fundamentalmente pertencentes ao Estado.
1991 - Independência do domínio soviético
1992 - Adoção da Constituição
Todos e todas têm o direito de possuir propriedade, embora o documento não especifique sobre a propriedade da terra.
1998 - Promulgação do Código da Terra
Esclarece a propriedade estatal da terra, e dá detalhes sobre diferentes tipos de arrendamento
2008 - Reforma para consolidar as terras agrícolas
Particularmente concentrada nas fazendas privadas, esta abordagem acompanha um período de fragmentação.
2013 - As mulheres representam apenas 4,1% das chefes de empresas agrícolas privadas
2016 - Shavkat Mirziyoyev torna-se presidente
Isto ocorreu após a morte do primeiro presidente pós-independência, Islam Karimov.
2017-2019 - 15 novas Zonas Económicas Livres (FEZs - sigla em inglês) são estabelecidas
Existem agora 22 FEZs no total, incluindo a Navoi, considerada a maior região do país, e rica em minerais.
2019 - Adoção da Lei de Privatização de Lotes Não-Agrícolas
A lei abre o caminho para a privatização de terrenos com fins residenciais e industriais.
2020 - Transição das ordens estatais sobre trigo e algodão para mecanismos de mercado
As cotas de algodão foram canceladas e as encomendas de trigo foram reduzidas em novos decretos presidenciais.
Para saber mais
Sugestões do autor para leitura posterior
Há muitos estudos que estão sendo analisados sobre reformas no setor agrícola desde a independência do Usbequistão. Djanibekov et al. fornecem uma importante análise dos diferentes períodos de reforma, passando pela inércia à fragmentação, e depois a consolidação das terras agrícolas64. Melnikovová e Havrland analisam o sistema de posse, no contexto da análise da eficácia da propriedade estatal da terra65. Para uma visão do sistema de habitação e gestão de terras no Usbequistão, o leitor e a leitora é aconselhada a consultar um perfil do país feito pela UNECE (Comissão Econômica das Nações Unidas para a Europa)66. Finalmente, um relatório recente do Banco Mundial mapeia algumas das últimas mudanças sob a nova presidência de Shavkat Mirziyoyev67.
***Referências
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[13] Bloch, P. C. (2002). Agrarian reform in Uzbekistan and other Central Asian countries (Working Paper No. 49). Land Tenure Center, University of Wisconsin-Madison. https://landportal.org/library/resources/eldisa30094/agrarian-reform-uzbekistan-and-other-central-asian-countries
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[56] ibid
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[62] Bertelsmann Stiftung. (2020). BTI 2020 Country Report Uzbekistan. Bertelsmann Stiftung. https://landportal.org/library/resources/bti-2020-country-report-uzbekistan
[63]Samarkand regional government. (2020, February 24). A new ministry was established. The Women’s committee and the Neighborhood council were abolished. Samarkand Regional Government. https://samarkand.uz/en/press/news/yangi-vazirlik-tashkil-etildi-xotin-qizlar-qomitasi-va-mahalla-kengashi-tugatildi
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[65] Melnikovová, L., & Havrland, B. (2016). State Ownership of Land in Uzbekistan – an Impediment to Further Agricultural Growth? Agricultura Tropica et Subtropica, 49(1–4), 5–11. https://landportal.org/library/resources/doi-101515ats-2016-0001/state-ownership-land-uzbekistan-%E2%80%93-impediment-further
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[67] Zorya, S., Djanibekov, N., & Petrick, M. (2019). Farm Restructuring in Uzbekistan: How Did It Go and What is Next? World Bank Group. https://landportal.org/library/resources/farm-restructuring-uzbekistan-how-did-it-go-and-what-next