Nigeria - Contexto e Governança Fundiária

^{Carsten ten Brink, 2018. Mulheres Kambari no campo. Atribuição-NãoComercial-SemDerivações 2.0 Genérico (CC BY-NC-ND 2.0)}

O setor agrícola enfrenta vários desafios em termos de produtividade, acesso à terra, perdas pós-colheita, erosão do solo e desertificação. O sistema pluralista de posse de terra precisa ser revisado, os sistemas de irrigação, bem como as instalações de armazenamento precisam ser melhorados para facilitar o acesso dos agricultores(as) aos mercados². Os sistemas de posse de terra em vigor não têm impedido disputas e conflitos fundiários. Entre as razões que têm provocado conflitos (violentos) estão os impactos adversos da indústria petrolífera no Delta do Níger, altos níveis de corrupção das elites, disputas entre pecuaristas e agricultores(as) sedentários(as), uma rápida urbanização, a agricultura comercial e conflitos por herança. Tanto os tribunais formais quanto os tribunais consuetudinários têm o direito de resolver disputas de terra, mas os procedimentos são complexos e demorados. A capacidade do governo de encontrar soluções para as questões de terra será fundamental para o futuro da Nigéria, ainda mais nas áreas urbanas e no delta do Níger, ambientalmente destruído.

Legislação e regulamentação de terras

A Constituição Nigeriana incorpora as disposições da Lei de Uso de Terra (Decreto) de 1978. Essa lei visa abordar a questão da pluralidade nas leis que regem o uso e a propriedade da terra, bem como o problema da sua fragmentação, resultante da herança e da crescente pressão populacional. Outras questões incluem o combate à especulação fundiária e a garantia de igualdade³.A Lei de Uso do Solo segue uma estratégia tripla: O Estado detém direitos de propriedade sobre a terra, os indivíduos recebem direitos de usufruto, e é introduzido um sistema administrativo para alocação de terras ao invés de depender das forças do mercado.

No entanto, os objetivos da Lei de Uso da Terra nunca foram totalmente implementados, pois ela carece de normas específicas para implementação e aplicação. Pelo contrário, o Decreto complicou a posse e o acesso à terra e não conseguiu conter o desmatamento para fins da agricultura industrial, por exemplo. Ele também deixa espaço para a negociação de arrendamento e corrupção⁴. Em 2011, o Presidente Goodluck Jonathan reconstituiu o Comitê Técnico Presidencial sobre Reforma Agrária que avalia opções para melhorar a transparência e sistematiza o registro e a documentação da terra⁵. Entretanto, é necessário primeiro revogar a Lei da Constituição, antes que ela possa ser emendada. 

O Ministério Federal de Agricultura e Desenvolvimento Rural supervisiona as políticas que visam melhorar a produção agrícola e combater a pobreza, particularmente nas áreas rurais. A Autoridade Nacional de Desenvolvimento Agrário foi criada sob o Decreto do mesmo nome, em 1992, e é responsável pelo desenvolvimento da terra, pela melhoria do padrão de vida nas áreas rurais e pela expansão da capacidade produtiva (agro-industrial)⁶. A Comissão Nacional de Planejamento Urbano e Regional (1992) é responsável pelos assuntos urbanos.

Além da posse legal, a lei costumeira e a lei Sharia, no norte, são predominantes na maior parte do país. Os e as residentes rurais continuam se voltando para seus chefes e emires em assuntos relacionados à terra⁷.A lei consuetudinária da Nigéria varia de comunidade para comunidade. É um sistema local em constante transformação de normas e princípios que se enraíza nos tempos pré-coloniais e, desde então, tem se adaptado a vários desenvolvimentos sociopolíticos, à expansão da mercantilização da terra ou à individualização dos títulos de propriedade⁸.A terra em si é entendida como propriedade de uma divindade, detida pela comunidade e administrada pelo chefe da fazenda, ou pelo chefe da aldeia, em benefício da mesma. As autoridades costumeiras que atuam como guardiãs da terra, clã, linhagem e chefes de famílias proprietárias de terras, possuem participação na governança da terra.

Classificações da posse

Na Nigéria, todos os cidadãos(ãs) têm o direito de adquirir e possuir bens imóveis, enquanto todas as terras são atribuídas ao governo federal⁹.Substituindo formalmente a posse costumeira, a Lei de Uso da Terra nacionalizou a posse de todas as propriedades e limitou o tamanho das terras. Um indivíduo pode deter no máximo 0,5 hectares de terras estaduais não desenvolvidas em áreas urbanas, até 500 hectares de terras não urbanas, e não mais de 5.000 hectares de pastagens. Em nível estadual, os respectivos governadores confiam a terra à população e têm a autoridade principal sobre as terras urbanas, enquanto o governo local tem a autoridade sobre todas as terras não urbanas. Está nas mãos do Governador, entretanto, classificar as terras (não) urbanas e revogar os direitos em casos de interesse público sobre a terra.

A Lei de Uso do Solo foi aprovada sob o domínio militar, num esforço para limitar o poder das autoridades consuetudinárias do país. Anteriormente, a maioria das terras no país era considerada como propriedade comunitária sob o direito consuetudinário. No norte, por exemplo, havia um sistema de propriedade livre com líderes consuetudinários agindo como guardiães que atribuíam terras como arrendamentos. Embora haja uma tendência geral de individualização no sistema de posse da terra na Nigéria de hoje, a lei consuetudinária tem prevalecido mesmo em áreas urbanas. Os indivíduos possuem direitos de usufruto e podem usar a terra desde que ela beneficie a família ou a comunidade. O sistema costumeiro de posse de terra da Nigéria proporciona um alto nível de flexibilidade em termos de aluguéis e hipotecas, podendo assim se adaptar facilmente às circunstâncias em mudança. Os direitos formais de ocupação habitual são hereditários, mas a terra não pode ser vendida ou hipotecada. Em contraste, os direitos de ocupação estatutários só podem ser divididos com o consentimento do governador¹⁰.

Existem 14 etapas para registrar e obter os direitos habituais e estatutários de ocupação, através do governo local. O processo é longo e caro. Os pequenos proprietários(as) gastariam mais do que uma renda anual para o registro. Além disso, uma vez emitido o certificado de ocupação (C de O), os proprietários(as) de terras são obrigados a pagar um aluguel anual ou imposto. Consequentemente, mesmo que os posseiros(as) estejam cientes da possibilidade de registrar suas terras, eles e elas se abstêm de fazê-lo. O número de certificados de ocupação é baixo, com exceção das áreas urbanas de alto poder aquisitivo. De acordo com o Prindex, em 2018 os direitos de posse eram percebidos como inseguros por quase um quarto da população¹¹.

Tendências de uso do solo

A Nigéria tem a maior população da África, distribuída em áreas rurais e urbanas¹². A agricultura é a mais importante fonte de subsistência, fornecendo trabalho para cerca de dois terços da população economicamente ativa. Em média, cada família que se dedica à agricultura cultiva 1,8 hectares¹³. A maioria dos produtos agrícolas é destinado ao consumo doméstico.

Aproximadamente 80% das terras do país são adequadas para cultivo ou pecuária. Entretanto, o solo é de baixa a média qualidade e superexplorado, especialmente na área do Delta, devido à agricultura industrial, à mineração e à extração de petróleo¹⁴.As zonas agro-ecológicas do país estão divididas em três partes: a Savana árida no norte, ideal para o painço, feijão, sorgo e gado; a savana potencialmente úmida no Cinturão Médio, onde se cultiva milho, mandioca e inhame; e o sul subtropical, onde se produz a maioria dos cultivos comerciais, incluindo o óleo de palma, cacau e borracha. Os conflitos de longa tradição de transumância-sedentária (um tipo de pastoreio) com os agricultores se intensificaram no norte do país devido à desertificação, à variabilidade climática e à expansão das fazendas¹⁵.

As florestas representavam 12% da área total de terra em 2010. O desmatamento é um grande problema, particularmente na região leste, onde as corporações desmatam grandes extensões de terra para fins agrícolas. Entre 2001 e 2019, o país perdeu quase 1 milhão de hectares de floresta, 14% dos quais eram de floresta primária¹⁶.

_{Corte de madeira em plantação de abacaxi, foto de Rettet den Regenwald e.V. (Rainforest Rescue, 2017) (CC BY-NC-ND 2.0)}

Aquisições de terras

A maioria das terras na Nigéria é destinada para arrendamentos. Juntamente com o Comitê de Uso e Alocação de Terras, os Governadores são responsáveis pela alocação ou revogação de terras. Os direitos estatutários de ocupação são concedidos pelo Governador por 99 anos, podendo ser renovados. O Governador também determina o aluguel anual. O Comitê de Alocação e Uso da Terra concede os direitos habituais de ocupação - somente em áreas rurais - por mais de 50 anos, os quais podem ser renovados por outros 50 anos. Todos os titulares de certificados devem pagar impostos anuais e não podem transferir ou sublocar a terra sem o consentimento do Governador ou do governo local. 

As terras costumeiras são alocadas pela chefia ou pelo emissário que também determina as áreas comuns para pesca, pastagem, entre outras. Geralmente, todos os membros de uma comunidade têm o direito de usar (algumas) terras e podem fazer um pedido à autoridade costumeira (e pagar um tributo). Diferentes indivíduos ou famílias podem ter direitos separados para uma determinada parcela ou seus recursos, variando desde um único uso, direitos para colher árvores frutíferas ou castanheiras, acesso para pastagem ou para colher no período de safra. Pessoas de fora de uma comunidade, tais como trabalhadores(as) migrantes, refugiados(as) ou pastores(as), não compartilham os mesmos direitos, mesmo que já contribuam para a comunidade por mais tempo. Ou eles/elas se casam com uma pessoa de uma família local ou um membro da comunidade deve se responsabilizar por eles/elas¹⁷. Outra opção fornece o princípio da agricultura de arrendatários(as), que é comumente praticado. Isto permite às famílias ou indivíduos cultivar a terra em outra comunidade, muitas vezes vizinha. Alocados pelo chefe de aldeia ou chefe de família, os arrendatários(as) têm que pagar um tributo periodicamente.

O sistema de administração de terras na Nigéria cria várias oportunidades para a corrupção por parte dos funcionários do Estado. Além disso, como resultado de um demorado e caro processo de registro, a grande maioria das transações de terras ocorre no mercado informal¹⁸. As terras tradicionais são transferidas e vendidas principalmente nesse tipo de mercado. Isto levou ao aumento dos preços da terra, particularmente em áreas urbanas, além de aumentar a insegurança na posse de terras para as transferências clandestinas¹⁹.As cessões informais de terras incluem lotes com ou sem certificados de ocupação.

Os conflitos relacionados à terra, incluindo confiscações para o desenvolvimento, são comuns e muitas vezes se tornam violentos. O Tribunal Superior dispõe de poderes jurisdicionais sobre reclamações ligadas aos direitos estatutários de ocupação e assuntos de indenização, embora o valor não possa ser contestado. A maioria dos nigerianos e nigerianas não confia no sistema judicial formal devido à corrupção enraizada e a longos períodos de espera. Os casos referentes aos direitos consuetudinários de ocupação estão sob jurisdição tanto formal quanto costumeira, incluindo os tribunais da Sharia no norte. 

Investimentos fundiários

Os investimentos em grande escala, em terras agrícolas por empresas multinacionais, têm uma longa história na Nigéria. Na esperança de obter lucros e crescimento econômico, o governo começou a revitalizar o setor de investimentos agrícolas no início dos anos 2000. Já em 1992, o Decreto da Autoridade Nacional de Desenvolvimento Agrário foi aprovado a fim de promover a utilização dos recursos naturais do país e aumentar a capacidade de exportação. De acordo com a Land Matrix, os projetos agrícolas em operação cobrem mais de 1 milhão de hectares - além dos muitos projetos de mineração e da extração de gás e petróleo.

A Constituição permite que a terra seja tomada para fins públicos e mediante o pagamento de indenização pelo valor referente aos melhoramentos não efetivados na terra e nos cultivos já existentes. Conhecidas como aquisições forçadas de direitos de propriedade privada, o governo, mais especificamente o Governador e os governos locais, podem retirar direitos de terra para uso econômico, industrial, urbano, agrícola e de desenvolvimento rural. Após o aviso de anulação, o proprietário(a) da terra perde seus direitos de ocupação²⁰.

Muitas pessoas foram deslocadas em nome do desenvolvimento, a maioria das vezes sem o cumprimento da lei e sem nenhum pagamento de indenização. A posse tradicional oferece pouca proteção contra apropriações de terras por parte do Estado ou do setor privado. Além disso, as autoridades costumeiras arrendam cada vez mais terras por razões comerciais. Não apenas para arrendatários, pois a expansão da economia de mercado em áreas rurais significa uma crescente insegurança de posse. A expropriação dirigida pelo governo, que é parcialmente apoiada por chefes e emires, tem graves implicações para os pequenos proprietários(as) afetados(as), em particular para os pobres, os jovens e as mulheres²¹.

_{Despejados(as) e Abandonados(as): Favelas demolidas na Nigéria, foto do ICIJ (CC BY-NC-ND 2.0)}

Direitos da mulher à terra

A Constituição da Nigéria prevê direitos iguais de terra, divórcio e herança para homens e mulheres²². No entanto, estes são em grande parte minados pelo direito consuetudinário, pela lei Sharia e pelas normas tradicionais de gênero²³.Apesar dos decretos especiais que estabelecem os direitos das mulheres e de viúvas à terra²⁴, a legislação só se aplica aos casamentos registrados, embora a maioria dos nigerianos e nigerianas sejam casados conforme a lei comum ou religiosa. As mulheres em áreas rurais e em casamentos poligâmicos, permanecem particularmente marginalizadas e excluídas. 

A terra é herdada patrilinealmente em toda a Nigéria. De acordo com as práticas costumeiras, as mulheres são consideradas como propriedade de seu cônjuge e, como tal, não têm direito de posse²⁵.O sistema legal da Sharia proporciona às mulheres mais direitos. Elas têm o direito de possuir propriedade, têm igual acesso aos tribunais e também podem herdar terras com as filhas recebendo metade da parte dada aos filhos e às viúvas recebem uma quarta ou uma oitava parte. Além disso, as mulheres freqüentemente não têm segurança financeira e precisam manter bons relacionamentos o que explica o fato de que, na maioria dos casos, elas concedem suas propriedades aos membros masculinos da família. Alguns tribunais também ignoram as leis existentes²⁶.Houve várias iniciativas para promover a igualdade de gênero e fortalecer os direitos das mulheres à terra, tais como a Política Nacional de Gênero, embora a implementação tem permanecido fraca.

A Lei de Uso do Solo prejudica indiretamente a igualdade de gênero, pois somente o chefe de família pode registrar a terra. Além disso, a posse da terra está vinculada a capacidades financeiras e procedimentos burocráticos que as mulheres geralmente estão menos familiarizadas²⁷. Assim, as mulheres raramente possuem terras, portanto são ainda mais vulneráveis ao despejo e aos impactos adversos da aquisição de terras.

Questões de terra em zona urbana

Desde a independência, existem duas leis fundamentais que tratam do planejamento e desenvolvimento urbano: O Decreto de Uso do Solo (1978) e o retificado Decreto de Planejamento Urbano e Regional (1999). A gestão e a posse da terra urbana enfrentam várias questões na Nigéria. Além do alto crescimento populacional - Lagos pode se tornar a primeira cidade com 100 milhões de habitantes em todo o mundo - há um excesso de demanda de terra. Especialmente as mulheres e os pobres perdem em relação aos investimentos em desenvolvimento urbano. Grandes partes das cidades da Nigéria estão espalhando assentamentos informais com, na melhor das hipóteses, acesso limitado a saneamento, água, saúde ou outros serviços básicos²⁸.

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

Em colaboração com a Africa Land Policy Initiative, o Ministério Federal de Obras, Energia e Habitação (que sedia a Secretaria Nacional das DVGT), e vários ministérios estaduais de Agricultura, Desenvolvimento Rural, Meio Ambiente e Recursos Naturais, realizaram junto com a FAO uma série de oficinas para a implementação das DVGT. A FAO também forneceu equipamento de TI para apoiar o processo de registro, mapear áreas de pastagem e reservas florestais. Uma plataforma de múltiplos atores foi estabelecida para implementar as DVGT, com ênfase especial na harmonização da legislação com o manejo de terras pastoris.

Linha do tempo - marcos na governança da terra

Tempos pré-coloniais – Direito consuetudinário
A posse tradicional é um sistema local, em constante transformação, de normas e princípios que se adaptaram às mudanças sociopolíticas, ao impacto da mercantilização da terra e à individualização dos títulos fundiários.

1978 – Adoção da Lei de Uso do Solo
Aprovada sob o domínio militar, num esforço para limitar o poder das autoridades consuetudinárias, a Lei de Uso do Solo nacionalizou todas as terras.

1992 – Estabelecimento da Autoridade Nacional de Desenvolvimento Agrário
Criada sob o Decreto da Autoridade Nacional de Desenvolvimento Agrário, a agência está encarregada de promover as possibilidades de exportação (agro-industrial) e melhorar o padrão de vida nas áreas rurais.

1999 – Revisão do Decreto de Planejamento Urbano e Regional 
O decreto procura combater a urbanização não planejada e garantir serviços básicos nas cidades.

A partir do ano 2000 - Promoção de investimentos no agronegócio
O governo oferece incentivos atraentes para os investidores na esperança de lucros e crescimento econômico.

Conflito violento no Delta do Níger a partir dos anos 90
A destruição ambiental resultante da extração de petróleo e a marginalização das comunidades locais levou a um prolongado e violento conflito.

2011 – Reconstituição do Comitê Técnico Presidencial de Reforma Agrária
O comitê avalia opções para sistematizar o registro e a documentação da terra, e melhorar a transparência.

Para saber mais

Sugestões da autora para leitura posterior

Uma abordagem distinta para a interpretação dos conflitos entre pastores(as) e agricultores(as) no norte da Nigéria é fornecida neste estudo bem documentado por Kodili Chukwuma.

Esta análise recente trata do conflito de longa data no Delta do Níger. 

Isaac Oluwatavo oferece uma visão do nexo entre a aquisição de terras e a segurança alimentar nigeriana.

*** Referências

[1] World Bank. 2021. Country Statistics. URL: https://data.worldbank.org/indicator/NV.AGR.TOTL.ZS?locations=NG

[2] FAO. 2020. Nigeria at a glance. URL: http://www.fao.org/nigeria/fao-in-nigeria/nigeria-at-a-glance/en/

[3] Land Use Act [Decree] of 1978, Chapter 202 Laws of the Federation of Nigeria.

[4] Boudreaux, Karol. 2005. The Human Face of Conflict: Property and Power in Nigeria. Global Policy Initiative Working  Paper. Fairfax: George Mason University.

[5] For further information, see http://nationallandreform.gov.ng/

[6] Government of Nigeria. 1992. National Agricultural Land Development Authority Act. URL: https://landportal.org/library/resources/lex-faoc018385/national-agricultural-land-development-authority-act

[7] Oluwatayo. Isaac B. et al. 2019. Land Acquisition and Use in Nigeria: Implications for Sustainable Food and Livelihood Security. In: Land Use: Assessing the Past, Envisioning the Future. by Luis Loures. URL: https://www.landportal.org/library/resources/land-acquisition-and-use-nigeria-implications-sustainable-food-and-livelihood

[8] Ikejiofor, U. 2005. Equity in informal land delivery: Insights from Enugu, Nigeria. Land Use Policy, Volume 23, Issue 4, October 2006. Amsterdam, Elsevier.

[9] Land Use Act 1978. Chapter 202 Laws of the Federation of Nigeria.

[10] Land Use Act 1978. Laws of the Federation of Nigeria.

[11] Prindex. 2020. Nigeria. URL: https://www.prindex.net/data/nigeria/

[12] World Bank. 2020. Country statistics. URL: https://data.worldbank.org/indicator/SP.RUR.TOTL.ZS?locations=NG

[13] FAO. 2020. Nigeria at a glance. URL: http://www.fao.org/nigeria/fao-in-nigeria/nigeria-at-a-glance/en/

[14] Ugboma PP. 2015. Environmental Degradation in Oil Producing Areas of Niger Delta Region, Nigeria: the Need for Sustainable Development. AJOL 4(2):  https://landportal.org/library/resources/environmental-degradation-oil-producing-areas-niger-delta-region-nigeria-need-0

[15] ICG. 2020. Violence in Nigeria’s North West: Rolling Back the Mayhem. Report No 288. URL: https://landportal.org/node/93970  and Chukwuma, Kodili H. 2020. Constructing the Herder–Farmer Conflict as (in)Security in Nigeria. African Security 13(1): 54-76.

[16] Global Forest Watch. 2021. Country data: Nigeria. URL: https://gfw.global/2PeZQVy

[17] Oluwatayo et al. 2019. Land Acquisition and Use in Nigeria.

[18] Butler, Stephan. 2012. Nigerian Land Markets and the land use law of 1978. Focus on Land in Africa Brief Series. URL: https://landportal.org/library/resources/brief-nigerian-land-markets-and-land-use-law-1978

[19] Agheyisi, J.E. 2020. Informal Land Delivery and Tenure Security Institutions in Benin City, Nigeria. Urban Forum 31, 1–20.

[20] Land Use Act [Decree] of 1978

[21] Oluwatayo et al. 2019. Land Acquisition and Use in Nigeria.

[22] Constitution of the Federal Republic of Nigeria 1999, Article 15(2)

[<23] Oluwakemi D. Udoh et al. 2020. The influence of religion and culture on women’s rights to property in Nigeria. Cogent Arts & Humanities. 7(1). URL: https://landportal.org/library/resources/influence-religion-and-culture-women%E2%80%99s-rights-property-nigeria

[24] Married Women’s Property Act of 1882; Marriage Act of 1990, Chapter 218 Laws of the Federation of Nigeria; Matrimonial Causes Act

[25] Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW). 2003. CEDAW/C/NGA/4-5. Consideration of reports submitted by States parties under Article 18 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women. Combined fourth and fifth periodic reports of States parties. New York, USA https://landportal.org/library/resources/consideration-reports-submitted-states-parties-under-article-18-convention

[26] Centre on Housing Rights and Evictions. 2004. Promoting and Protecting Inheritance Rights of Women: A Survey of Law and Practice in Sub-Saharan Africa. Geneva: COHRE.

[27] Chigbu, Uchendu E. et al. 2019. Differentiations in Women’s Land Tenure Experiences: Implications for Women’s Land Access and Tenure Security in Sub-Saharan Africa. Land 8 (22). URL: https://landportal.org/library/resources/differentiations-women%E2%80%99s-land-tenure-experiences-implications-women%E2%80%99s-land-access

[28] Lamond, Jessica et al. 2015. Urban land, planning and governance systems in Nigeria. Report. Urbanisation Research Nigeria. URL: https://landportal.org/pt/node/94449