Madagascar - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Foto: Rhett A Butler/Mongabay (CC-BY-NC-ND)}

La población malgache tiene diversas raíces ancestrales, en parte debido a la posición de la isla en las rutas comerciales y de esclavitud establecidas desde hace tiempo en el Océano Índico. La cultura y la sociedad malgaches contemporáneas han recibido múltiples influencias: asiáticas, indonesias, africanas, árabes, indias y europeas, "aunque sigue siendo difícil establecer una cronología precisa que describa el momento y el origen de las oleadas de colonos que llegaron a Madagascar"². De  hecho, durante el periodo colonial los funcionarios asignaron "nombres tribales" a las personas que vivían en diferentes lugares de la isla "como simples descripciones ecológicas"³ del lugar, más que como referencia a grupos étnicos distintos. Si bien el legado de la esclavitud moldeó profundamente la sociedad malgache primitiva, contribuyendo a la aparición de un sistema social que distinguía entre clanes asociados a la realeza, hombres libres y esclavos, estas fronteras sociales se han erosionado desde entonces⁴, aunque todavía no han desaparecido⁵. La impronta de los sistemas coloniales de trabajo forzado, traslado de población y gestión ecológica "comanditaria"⁶, unida a la consolidación colonial de las élites locales como intermediarias , dio paso a los sucesivos giros económicos socialistas y neoliberales poscoloniales. La acumulación de estos factores ha convertido a Madagascar en una sociedad profundamente estratificada⁷. 

Casi el 80% de la población vive en zonas rurales, donde en 2015 se informó de que los índices de pobreza son casi el doble que en las zonas urbanas⁸. Las tasas de pobreza extrema son más altas en el sureste del país.  En 2019 se registró que el 74,3% de la población vivía con menos del umbral de pobreza internacional de USD 1,90 dólares al día⁹. En 2020 esta cifra aumentó al 77,4% como consecuencia de la Covid-19. Las diferencias sociales y el acceso a la tierra y los recursos varían mucho, según el entorno y las circunstancias.

Madagascar ha sufrido a lo largo de su historia períodos de conflicto social e inestabilidad política debilitantes. Por lo general, esto ha afectado más a las zonas urbanas, donde la inestabilidad provoca "una grave ciclicidad en el desarrollo del sector urbano y formal"¹⁰. Debido a la "desconexión sustancial de la economía rural con respecto a las zonas urbanas"¹¹, el sector rural está protegido de las recesiones de los sectores formal y urbano, salvo en los casos en que los emigrantes urbanos se ven obligados a regresar a sus hogares.  

Antecedentes históricos

La mayoría de los arqueólogos coinciden en afirmar que la isla se pobló por primera vez hace 1100- 1350 años, aunque hay quienes afirman que hubo un periodo de ocupación mucho más largo. La lengua, las prácticas culturales y las pruebas genéticas sitúan los orígenes de muchos de los actuales habitantes de Madagascar en hablantes austronesios procedentes del sudeste asiático¹². También llegaron a formar parte de la población personas esclavizadas procedentes del continente africano. Se ha afirmado que "los esclavos probablemente constituían una parte importante de la población de Madagascar ya en el siglo X"¹³. Esto contribuyó a la diversidad de la población, que comprende unos 20 grupos étnicos. Entre 1770 y 1820, los esclavistas europeos traficaron con unos 70.000 esclavos de las tierras altas de Madagascar a las colonias francesas de Mauricio y Reunión. 

Entre 1810 y 1861, los Merina se establecieron como gobernantes de gran parte de la isla. Los Merina lanzaron incursiones militares para esclavizar a miembros de otras agrupaciones de la isla. "Desde principios de la década de 1820 se lanzaron hasta diez o más expediciones militares cada año contra otros pueblos de la isla... Se calcula que entre 1828 y 1840 fueron masacrados más de 100.000 hombres y esclavizados más de 200.000 personas"¹⁴. Los Merina también importaron un gran número de esclavos de África Oriental a la isla desde mediados del siglo XIX. Este auge del reino Merina se vio facilitado en parte por el patrocinio británico, mientras que la dominación social merina se afianzó gracias a la labor de la Sociedad Misionera de Londres, que documentó una historia malgache "oficial" en la que se formalizaron determinadas historias identitarias de dominación¹⁵. 

Entre 1820 y 1885, otros pueblos malgaches, como los sakalava y los betsimisiraka, hicieron incursiones en busca de esclavos en el norte de Madagascar, así como en Mozambique y las Comoras¹⁶. Los árabe antalaotra, un grupo islamizado con antecedentes árabes que vivía en la costa occidental de Madagascar, también desempeñó un papel en el comercio regional de esclavos¹⁷. 

Posteriormente, Madagascar fue anexionada por los franceses y administrada como colonia francesa (1896 - 1945). Aunque la esclavitud fue abolida y el comercio de esclavos malgache se extinguió a principios del siglo XX, el sistema francés de gobierno indirecto consolidó las relaciones de poder existentes, promoviendo que las élites locales actuaran para la administración colonial con poderes para reclutar mano de obra y hacer cumplir el pago de impuestos¹⁸.

Durante el periodo colonial, las divisiones sociales y económicas se ampliaron entre los habitantes de las ciudades costeras y los del interior de la isla, en la meseta. Se calcula que los franceses expropiaron por la fuerza alrededor de 1/5 de las tierras cultivables en producción. Bajo el dominio francés se introdujo el sistema de registro y catastro de Torrens para registrar las concesiones de tierras otorgadas a los colonialistas, junto con la reserva de tierras para los malgaches. En 1921 se produjo una separación legal entre las tierras registradas y las que se poseían según el derecho consuetudinario. 

Tras la Segunda Guerra Mundial, la política colonial francesa cambió y, durante el periodo comprendido entre 1946 y 1958, Madagascar pasó a ser un territorio de ultramar de Francia. La resistencia malgache a la dominación francesa aumentó durante la posguerra y en 1946 se fundó el Movimiento Democrático de la Renovación Malgache (Mouvement Démocratique de la Rénovation Malagache -  MDRM) como primer partido nacionalista. En 1947, el MDRM inició una rebelión armada en la parte oriental de la isla, que fue aplastada un año más tarde, con una enorme pérdida de vidas malgaches: se calcula que hubo entre 30.000 y cien mil muertos¹⁹.

En 1958, los franceses se enfrentaron a una presión abrumadora para descolonizar. Los territorios franceses de ultramar celebraron referendos para decidir su futuro, en los que los malgaches votaron a favor de la autonomía. Madagascar se independizó de Francia en 1960, y su primer presidente, Philibert Tsiranana, ocupó el poder hasta 1972. Su presidencia estuvo marcada por la continuidad del régimen colonial francés, y poco cambió para la mayoría de la población. En mayo de 1972, Tsiranana entregó el poder al general Ramanantsoa ante las masivas protestas políticas y sociales. Esto dio paso a un periodo de gobierno militar y al advenimiento de un giro político marxista en Madagascar. 

El gobierno de Ramanantsoa optó por un modelo socialista de Estado centralizado al estilo soviético, estableciendo cooperativas de productores y granjas estatales y poniendo todas las tierras no registradas bajo la propiedad del Estado. Fue un periodo conflictivo en el que las facciones del ejército se disputaron el poder. Ramanantsoa dimitió, pero su sucesor fue asesinado a los cinco días de asumir el cargo, en febrero de 1975. El país fue gobernado por un comité militar, antes de que el teniente comandante Ratsiraka jurara como presidente en enero de 1976 para dirigir el país durante dieciséis años, hasta 1992.

Ratsiraka intentó consolidar el control centralizado de la economía, nacionalizando las empresas de propiedad francesa y asumiendo las plantaciones establecidas en la época colonial para gestionarlas como granjas estatales. Sin embargo, en 1980, Madagascar se enfrentaba a graves problemas económicos y se vio obligado a solicitar un préstamo al FMI para cubrir el déficit de la balanza de pagos. Las condiciones del préstamo incluían la aplicación de un programa de ajuste estructural económico que incluía una amplia desregulación y la privatización de activos estatales. Las fuentes indican que la privatización se convirtió en un vehículo para la captura de la élite por parte de los allegados al poder político, al tiempo que se asociaba a la pérdida de puestos de trabajo y a las dificultades económicas de la mayoría²⁰.

A partir de 2002, el régimen de Ravalomanana abandonó su relación histórica con Francia para favorecer las relaciones con Estados Unidos y Sudáfrica. El periodo de Ravalomanana dio prioridad a las políticas neoliberales que aceleraron la privatización, vieron cómo el Estado se retiraba de la mayoría de las actividades productivas, desregularon los precios y los tipos de cambio de la moneda, al tiempo que descentralizaban gran parte de la toma de decisiones a nivel de comunas o gobiernos locales²¹.  La formulación del Programa Nacional de Tenencia de la Tierra, el código minero malgache y el Plan Nacional de Acción Medioambiental dominaron el ámbito político. La búsqueda de inversiones extranjeras y la búsqueda de una vía de crecimiento basada en las exportaciones crearon un entorno propicio para los grandes acuerdos sobre tierras y minería con empresas de propiedad extranjera.

La línea de tiempo que acompaña al documento detalla los numerosos cambios de gobierno en la historia de Madagascar después de la independencia, algunos provocados por golpes militares y otros por elecciones cuyos resultados han sido casi siempre controvertidos. Los frecuentes, y a menudo violentos, cambios de gobierno no han conseguido mejorar sustancialmente el nivel de vida de la mayoría de la población y han afectado a la gobernanza transparente y sostenible de la tierra y los recursos naturales en Madagascar. 

Legislación y regulaciones sobre la tierra

En el ámbito político, la gestión de la tierra, la biodiversidad y los recursos forestales han sido uno de los principales objetivos de la legislación y la práctica. Se han producido importantes cambios de enfoque. Tras la independencia, entre 1962 y 1991, el Estado era el gestor legal de los recursos forestales y hasta 1996 trató de gestionarlos unilateralmente²².  Luego, como parte de sus compromisos de política de ajuste estructural, el gobierno de Ratsiraka se comprometió a prestar una amplia atención a la gestión medioambiental y en 1989 Madagascar publicó el primer Plan Nacional de Acción Medioambiental (National Environmental Action Plan - NEAP) de África²³. En él se introducía la gestión estandarizada de las zonas protegidas y se proponían importantes cambios en la tenencia de la tierra. Este último proponía "la sustitución del sistema de tenencia comunitaria por un sistema formal de tenencia de la tierra en el que todas las tierras se titularían a nombre de particulares"²⁴. Sin embargo, este programa de titulación no logró imponerse. Se consideró demasiado caro y difícil conciliar la propiedad individual con la flexibilidad de la fady, o las normas sociales que determinan el acceso a la tierra y la gestión del uso de la misma dentro de los sistemas de tenencia consuetudinarios y sus variaciones en toda la isla.

^{Escena de aldea malgache, fotografía por Fred Albrecht (CC BY-NC-ND 2.0)}

En 1996 se promulgó la ley medioambiental "Gestion local sécurisée des ressources naturelles renouvelables" (GELOSE). Esta ley estableció un marco legal para la transferencia de los derechos de gestión de los recursos naturales a las comunidades locales como parte de un nuevo enfoque de gestión descentralizada de los recursos²⁵. Al mismo tiempo, la ley pretendía poner fin a la presunción de que los recursos naturales eran una propiedad común a la que se podía acceder y utilizar gratuitamente ^26.

Una nueva ronda de conflictos políticos retrasó la aplicación de la GELOSE. La ley se aprobó justo cuando el sucesor de Ratsiraka, Albert Zafy, se enfrentaba a un proceso de destitución. Después de que Ratsiraka volviera brevemente al poder, estalló un conflicto armado a principios de la década de 2000, cuando su oponente político, Marc Ravalomanana, afirmó que las elecciones presidenciales habían sido amañadas. Después de que el Tribunal Constitucional le declarara ganador, Ravalomanana aceleró la aplicación de las reformas exigidas por el FMI.

En 2001 se aprobaron las leyes de habilitación para hacer efectivo la GELOSE, aparentemente para transferir los derechos de gestión forestal a las comunidades. En 2003, Ravalomanana anunció planes para ampliar las áreas protegidas de 1,7 millones de hectáreas a 6 millones de hectáreas para 2012²⁷. En 2004, los contratos de transferencia de gestión de recursos de la GELOSE se habían aplicado en 451 comunidades. Sin embargo, este enfoque tuvo consecuencias paradójicas. En varios casos, la autoridad de gestión de los recursos naturales se transfirió de los líderes y las estructuras legítimas de la comunidad al control de las minorías de élite locales, mejor posicionadas para gestionar los complejos acuerdos institucionales exigidos por los marcos legales y políticos dictados a nivel mundial²⁸. En este contexto, la "gestión comunitaria de los bosques" dio paso con frecuencia a la captura por parte de las élites y dio lugar a una disminución de los derechos de acceso para la mayoría. 

En otros acontecimientos relacionados con la tierra, la Corporación del Desafío del Milenio (Millennium Challenge Corporation - MCC) de EE.UU. suscribió un pacto con la República de Madagascar en 2005 para "ayudar a la población rural a asegurar los derechos formales de propiedad de la tierra". Se puso en marcha un proyecto de tenencia de la tierra cuyo objetivo era "aumentar la titulación y la seguridad de la tierra y mejorar la eficiencia de la administración de los servicios de la tierra"²⁹. El pacto de la MCC también pretendía desarrollar y adoptar una nueva legislación sobre la tierra y establecer oficinas descentralizadas de gestión de la tierra. 
Madagascar aprobó un conjunto de nuevas leyes sobre la tierra a partir de 2005.

La Ley nº 2005-019 distinguía los tipos de tenencia de la tierra y establecía procedimientos para su registro. La ley reconocía específicamente los derechos de los individuos y grupos a las tierras no registradas, que anteriormente se consideraban tierras estatales³⁰. “Las tierras que no tenían título pero que habían sido desarrolladas, cultivadas o construidas por generaciones de usuarios ya no se consideraban propiedad del Estado, sino propiedad privada. La ley también reconocía la ocupación y el uso de facto de la tierra como una forma de propiedad"³¹. Las tierras del Estado se reclasificaron como propiedad privada sin título (untitled private property - UPP). 

La Ley nº 2006-031 facultó a los gobiernos locales (comunas rurales) para establecer Oficinas Locales de Registro de Tierras (Land Registry Offices - LRO) con autoridad para expedir certificados individuales o colectivos a los titulares de derechos de propiedad local y consuetudinaria sobre las tierras UPP. Se crearon Comités Locales de Reconocimiento (Local Recognition Committees - LRC), formados por representantes elegidos localmente y un funcionario municipal designado. Los LRC se encargaron de los procesos locales para determinar/confirmar y asignar los derechos individuales y colectivos sobre la tierra, demarcar los límites y autorizar la emisión de certificados por parte de las LRO. 

El proyecto de la MCC finalizó en 2009, tras el levantamiento popular y el golpe militar que derrocó a la presidencia de Ravalomanana, en parte como reacción a los planes secretos del gobierno de arrendar tierras malgaches a diferentes empresas multinacionales. (Véase la sección sobre inversiones en tierras más adelante)

En 2015, el gobierno de Madagascar reiteró su compromiso con la seguridad de la tenencia de la tierra mediante la certificación de la misma. Aprobó una política de tierras actualizada y lanzó el segundo Programa Nacional de Tenencia de la Tierra (2016-2020). Esto promovió la emisión local de certificados de tierras a bajo coste mediante el uso de sistemas de registro "aptos para el uso".

Posteriormente, en 2016, el Banco Mundial financió el Proyecto de Crecimiento Agrícola y Gestión de la Tierra de Madagascar (Agriculture Rural Growth and Land Management Project). El componente 2 de este proyecto, por valor de 13,40 millones de dólares, tenía como objetivo ampliar el apoyo a la política de tierras y al registro de derechos sobre las mismas. 

Además, recientemente se han redactado y aprobado dos leyes actualizadas: una sobre "Propiedad privada titulada", que confirma el valor legal del certificado de propiedad para cualquier transacción, y una segunda sobre "Propiedad privada no titulada", que regula el uso de los certificados de propiedad como garantía³².

Se ha informado de un polémico proyecto de ley sobre la designación de "tierras de estatus especial" para el desarrollo agrícola por parte de corporaciones globales, que se presentará a la Asamblea Nacional en las próximas sesiones parlamentarias de 2021³³.

Tendencias en el uso de la tierra

Madagascar es un foco de biodiversidad mundialmente conocido, con importantes bosques naturales y una fauna y flora únicas. Alrededor del 22% de la isla está cubierta de bosques de diferentes tipos: selva tropical, bosques húmedos y bosques secos³⁴. 

^{Aldea con baobabs, fotografía por Ralph Kranzlein (CC BY-NC-ND 2.0)}

Sin embargo, estos recursos naturales de importancia mundial están amenazados por una compleja combinación de impactos humanos asociados a la agricultura, la minería y la tala. La atribución de la pérdida de recursos naturales y biodiversidad está fuertemente influenciada por las narrativas de degradación que han señalado durante mucho tiempo a los sistemas de agricultura extensiva como causa principal³⁵, a menudo excluyendo los impactos sustantivos como consecuencia de la minería, la agricultura de plantación, las concesiones de tala comercial y la desposesión de tierras asociada³⁶.   

Las persistentes narrativas sobre las causas de la degradación medioambiental en Madagascar tienen su origen en el periodo colonial francés. Esto dio lugar a la propagación de una única historia, caracterizada por algunos como un "mito de la degradación", que señalaba al sistema de agricultura extensiva tavy de "tala y quema" como el principal impulsor de la pérdida de la integridad de los bosques y la biodiversidad.

^{El sistema de cultivo extensivo de tavy implica la quema para despejar la tierra para el cultivo, fotgrafñia  de Rhett A Butler - Mongabay (CC BY-NC-ND)}

Según este relato fundacional, los bosques cubrían originalmente toda la isla, antes de que las quemas para despejar la tierra para el cultivo dieran lugar a una deforestación masiva. A pesar de que esta historia ha sido cuestionada por las pruebas contundentes del análisis de núcleos de polen, que demuestran que las tierras altas y el oeste de la isla nunca fueron totalmente forestales, esta explicación simplificada de la "transformación antropogénica del medio ambiente de Madagascar"³⁷ sigue influyendo en las políticas de conservación actuales.  Otros aspectos, como el impacto de la deforestación provocada por las concesiones madereras y la enajenación de tierras para cultivos comerciales en los primeros 30 años de gobierno colonial -que dieron lugar a la tala de entre uno y siete millones de hectáreas de bosque primario oriental- ocupan un lugar menos destacado en el discurso medioambiental contemporáneo³⁸.

Una revisión reciente informó de que las tasas de deforestación han aumentado de menos del 0,9% al año en el período 2000-2010 a más del 2% al año en el período 2010-2017³⁹. Sin embargo, las estimaciones fiables de las tasas de deforestación y degradación forestal se ven afectadas por la falta de datos de referencia unificados con los que evaluar con precisión los cambios en la cubierta forestal. Los estudios contemporáneos ponen de manifiesto importantes diferencias regionales en las tasas de deforestación y degradación en Madagascar, siendo la deforestación en los bosques húmedos perennes de las tierras bajas la más elevada, mientras que las tasas de deforestación en los bosques húmedos perennes y los bosques secos caducifolios de altitud media son considerablemente menores⁴⁰.

La combinación de las presiones comerciales sobre los recursos naturales y la creciente frecuencia de los fenómenos meteorológicos extremos asociados al cambio climático, amplifican la vulnerabilidad de los medios de vida basados en la tierra y han repercutido en la seguridad alimentaria de los hogares. En la actualidad, el país sufre la cuarta tasa más alta de desnutrición crónica del mundo⁴¹. La agricultura se basa en gran medida en la producción doméstica a pequeña escala y con pocos insumos para el consumo local y los mercados, aunque hay inversiones extranjeras en la agricultura de plantación, que ha sido una fuente de conflictos. 

Clasificación de la tenencia de la tierra

Desde la época colonial han coexistido dos sistemas de tenencia de la tierra: la titulación privada según el sistema Torrens (introducido en 1896 por el Estado colonial francés) y los sistemas de tenencia consuetudinarios con variaciones locales. La titulación privada se dirigía a la élite y era costosa (USD 600 dólares por título), además de requerir mucho tiempo, ya que se tardaba entre 6 y 10 años en finalizar el registro. 

Durante gran parte de la historia reciente de Madagascar, la mayoría de los propietarios han recurrido a la tenencia social, avalada por sistemas informales reconocidos localmente para garantizar los derechos sobre la tierra, conocidos como petits papiers (pequeños papeles). En las aldeas rurales/áreas administrativas conocidas como fokontany, los líderes consuetudinarios han asignado durante mucho tiempo los derechos sobre la tierra tanto a los habitantes locales como a los recién llegados aprobados, utilizando estos sistemas. Las transacciones de tierras eran poco frecuentes y se limitaban principalmente a las relacionadas con la herencia, el arrendamiento y los acuerdos de aparcería.

Aunque no está regulado, el sistema de petits papier resultó ser sorprendentemente uniforme en todo el país. Según este sistema, el propietario actual de la tierra redacta un documento en el que se describe el terreno y el origen del derecho a la tierra. La comunidad local reconoce y registra el documento⁴².

En 2003, el gobierno reconoció que "sin autoridad explícita ni competencias específicas, las comunidades habían conseguido aplicar prácticas de tenencia de la tierra que reconocen la propiedad establecida desde el principio"⁴³. Se acordó conceder a las comunas/municipios locales nuevas competencias y funciones para dar efecto legal a la gestión de los derechos sobre la tierra y emprender una gestión más amplia de las tierras bajo su jurisdicción.

El nuevo marco legal descrito anteriormente identificó diferentes formas de propiedad, junto con acuerdos de arrendamiento y concesión para facilitar la inversión extranjera en la agricultura.

Propiedad: la legislación sobre la tierra permite que ésta sea propiedad del Estado, de individuos o de grupos. Los propietarios tienen los derechos de posesión y uso exclusivos de sus tierras, y éstas son libremente transferibles. La tierra puede ser de propiedad, si está titulada. Los derechos de propiedad de un individuo o grupo se registran mediante certificados expedidos por una oficina local de registro de la propiedad descentralizada. 

Arrendamiento: los arrendamientos son de mutuo acuerdo. Se trata principalmente de tierras agrícolas arrendadas para el cultivo. También pueden celebrarse acuerdos de aparcería en los que el arrendatario proporciona al titular de los derechos sobre la tierra una parte acordada de los cultivos cosechados, pero asume los costes de los insumos y la mano de obra.

Concesión: El gobierno puede otorgar concesiones sobre terrenos estatales hasta un periodo de 30 años, según los términos acordados. Los acuerdos de uso y alquiler de tierras pueden ser revocados por incumplimiento. En 2020 se informó de que los inversores extranjeros arrendaban 588.000 hectáreas de tierras agrícolas en Madagascar⁴⁴. 

Como se ha señalado anteriormente, la ley de reforma agraria de 2005 permitió a las comunas con oficinas de tierras expedir certificados de tierras que facultaban legalmente a los titulares de derechos a realizar transacciones sobre la tierra, lo que equivale legalmente a poseer un título de propiedad. En 2009 se habían establecido oficinas de tierras (land offices - CLO) en 524 municipios (33,8%) de un total de 1.550, a través de un programa financiado por donantes.

Este programa sufrió un fuerte retroceso tras el golpe de Estado de 2009. Un tercio de los CLO cerró por completo; un tercio siguió funcionando parcialmente y otro tercio continuó operando a plena capacidad. Desde las elecciones de 2014 y el nuevo gobierno del presidente Rajaonarimampianina, se levantaron las sanciones y se reanudó el apoyo internacional a los CLO. Unas 36 oficinas de registro de la propiedad pudieron expedir 450.000 títulos desde 1897, de un total estimado de entre 8 y 10 millones de parcelas en Madagascar⁴⁵. Desde 2015, en el marco del nuevo programa, los CLO han expedido un total de 150.000 certificados, de los cuales 37.000 están a nombre de mujeres⁴⁶.

A pesar del optimismo oficial sobre el programa, sigue preocupando la sostenibilidad institucional de los CLO y la precariedad política que persiste en Madagascar. Los donantes que financian el actual programa de apoyo a los CLO han contratado a proveedores de servicios externos para ayudar a tramitar los certificados con mayor rapidez, a fin de cumplir los objetivos del proyecto establecidos en el acuerdo de financiación. Queda por ver si esta estrategia reforzará o socavará la capacidad de los CLO locales.  Dado que uno de los objetivos del gobierno al emitir certificados es aumentar la base impositiva local, esto podría desincentivar a los hogares con problemas de liquidez, ya que una vez que su tierra está registrada, pasan a estar obligados a pagar los impuestos estatales sobre este activo.

Inversiones y adquisiciones de tierras

Las inversiones agrícolas en Madagascar experimentaron un fuerte aumento a partir de 2005, con unos 70 proyectos agroindustriales que abarcan más de mil hectáreas y que están en marcha⁴⁷. En 2006, el gobierno de Ravalomanana (2002-2009) creó el Consejo de Desarrollo Económico de Madagascar (Economic Development Board of Madagascar - EDBM) como ventanilla única para los inversores. A esto le siguió una ley de inversiones en 2008 que autorizó al EDBM a asignar tierras a los inversores extranjeros. El Ministerio de Agricultura fomentó la demarcación de zonas de inversión agrícola (agricultural investment  - AIA). En las adquisiciones de tierras que superaban las 1.000 hectáreas, el inversor debía obtener una autorización medioambiental para demostrar cómo iba a minimizar el impacto sobre los recursos naturales y los derechos territoriales subyacentes. 

De acuerdo con el marco de inversión de 2007, los contratos de arrendamiento podían ser emitidos por períodos que iban de 18 a 99 años, con tasas de alquiler de la tierra tan bajas como un dólar estadounidense/hectárea/año. El marco de inversión también permitía a los inversores extranjeros comprar tierras si registraban una entidad legal malgache⁴⁸.

Debido a la subida mundial de los precios de los alimentos y la energía, se produjo un fuerte aumento de la demanda de inversión en tierras en el periodo 2008-2012. Esto amenazó la seguridad de la tenencia de miles de hogares malgaches⁴⁹. Aunque las nuevas leyes y políticas comentadas anteriormente estaban en vigor, esto no impidió que los funcionarios del Estado cerraran acuerdos para arrendar tierras a los inversores, anulando en el proceso los derechos locales sobre la tierra⁵⁰.

En 2008 salieron a la luz los planes secretos de un enorme negocio de tierras, en el que los dirigentes del entonces gobierno malgache estaban negociando con la empresa surcoreana Daewoo Logistics. Se trataba de arrendar a la empresa 1,3 millones de hectáreas de tierra para la producción de aceite de palma y maíz⁵¹. Gran parte de estas tierras ya estaban ocupadas y cultivadas por productores locales.  Esto provocó una resistencia generalizada y acusaciones de que Ravalomanana estaba despojando a la población de su base económica y su herencia y vendiéndola a los extranjeros. La revelación de un segundo acuerdo de agronegocios a gran escala con Varun International contribuyó a aumentar el descontento popular, que culminó con la transferencia de poder del gobierno de Ravalomanana a los militares.

Tanto el proyecto Daewoo como el Varun fueron abandonados posteriormente, y las pruebas sugieren que el 90% de las empresas extranjeras también abandonaron los proyectos de inversión agrícola tras la crisis política de 2009. Las que se quedaron redujeron sus actividades durante un tiempo.

Más recientemente, se han planificado y están en marcha otras inversiones agroindustriales a menor escala. Una vez más, los investigadores destacan las grandes diferencias entre los procesos de solicitud y autorización exigidos por la ley y los procesos seguidos en la práctica. En 2012, doce empresas habían comenzado a invertir en plantaciones. De ellas, se informó de que solo dos habían obtenido el permiso medioambiental requerido o habían conseguido un contrato de arrendamiento con el Estado⁵². Los estudios de caso ponen de relieve los complejos procesos a través de los cuales las élites locales pueden comprometerse con los inversores y alentarlos, para poder captar las rentas de la tierra y los dividendos vinculados al proyecto. Con frecuencia, estas inversiones pasan por encima de los titulares de derechos locales, en particular los que tienen derechos de uso sobre propiedades privadas no registradas. 

Los acuerdos de inversión en tierras también han sido una fuente de conflictos entre las distintas esferas del gobierno⁵³. Se ha afirmado que muchos funcionarios de los ministerios nacionales siguen dando por sentado que las tierras que no tienen título son propiedad del Estado, en contra de la ley de tierras de 2005. Los funcionarios locales son más proclives a reconocer las prácticas existentes de uso de la tierra y los recursos.

En 2015, una nueva Carta de Política de Tierras estableció las zonas económicas especiales. Al parecer, esta nueva disposición restringía a las empresas extranjeras la adquisición de tierras mediante contratos de arrendamiento de 99 años⁵⁴. En los últimos tiempos, la Estrategia Nacional de Desarrollo de la Agroindustria (National Agribusiness Development Strategy) pretende asignar 4 millones de hectáreas de tierra situadas en los llamados polos de crecimiento agrícola. Un proyecto para arrendar 60.000 hectáreas de tierra a una empresa emiratí, Elite Agro LLC, que se abastece de productos frescos en todo el mundo y lleva a cabo proyectos agrícolas corporativos y de desarrollo de tierras⁵⁵, ha suscitado fuertes críticas por parte de grupos de la sociedad civil. Éstos sostienen que las políticas agrícolas deberían dar prioridad a las explotaciones familiares y señalan que "no se esperaba que los propietarios de las tierras, ni los municipios locales, ni los funcionarios y actores electos, ni las comunidades locales participaran en la forma en que se utilizarían, crearían y gestionarían las tierras con estatus especial"⁵⁶. 

También se han realizado importantes inversiones en minería, lo que tiene importantes consecuencias para los usuarios locales de la tierra. El proyecto minero de Ambatovy, que comenzó su producción comercial en 2014, es una de las mayores minas de níquel laterítico del mundo y constituye el mayor proyecto de capital de la historia de Madagascar. La tierra en la que se ha establecido la mina era legalmente propiedad de los descendientes de un colono francés, mientras que los pequeños agricultores que habían cultivado durante mucho tiempo la tierra en la zona eran considerados ocupantes ilegales. Sin embargo, en este caso concreto el inversor optó por reconocer las reclamaciones de los titulares de derechos informales a una indemnización⁵⁷. Muchas otras empresas mineras que han pisoteado los derechos sobre la tierra de las personas locales se han enfrentado a una violenta resistencia. En 2016, los usuarios locales de la tierra en Soamahamanina protestaron contra la autorización para la extracción de oro concedida a una empresa china y la obligaron a abandonar la reclamación⁵⁸.

^{Por Joussia - Obra propia, CC0.}

En la última década, las inversiones en minería han ido acompañadas de las denominadas "inversiones compensatorias" para compensar la pérdida de biodiversidad. En los casos en que las empresas mineras invierten en regímenes de aplicación de la conservación, éstos suelen tener efectos adversos para la población local, excluyéndola a menudo de los bosques y otros recursos naturales de los que depende su sustento⁵⁹.

Al mismo tiempo, la tala y la exportación ilícitas de madera de palisandro y otros recursos naturales  de gran valor⁶⁰  han hecho que se acuse al gobierno de proteger a los "llamados barones de la madera que dirigen el comercio, muchos de los cuales son a su vez políticos o tienen estrechos vínculos con figuras del gobierno"⁶¹.

Derechos de las mujeres a la tierra

Aunque tanto las mujeres como los hombres tienen derecho legal a poseer tierras en Madagascar, las reformas de la tenencia de la tierra que se aplicaron en 2005 no incluían un conjunto de principios de igualdad de género⁶². Las investigaciones sugieren que las mujeres han tenido menos probabilidades de obtener certificados de tierras a su nombre, a través de los procesos de registro y certificación de derechos sobre la tierra. Sin embargo, el Banco Mundial informa de que de los 150.000 certificados de tierras emitidos desde 2015, el 24,6% están en manos de mujeres⁶³.

Asimismo, la diferencia entre los regímenes matrimoniales legales y los consuetudinarios tiene implicaciones para los derechos de propiedad. La legislación sobre el matrimonio civil establece que "el marido es el cabeza de familia", aunque estipula que los bienes, incluida la tierra adquirida durante el matrimonio, son de propiedad conjunta; mientras que los bienes adquiridos antes del matrimonio, o por herencia, se consideran propiedad individual. Para los casados por el derecho civil, cualquier venta de bienes debe contar con la autorización de ambos cónyuges. En la práctica, las investigaciones sugieren que suele ser el marido quien toma la decisión de vender la tierra, a menudo sin consultar a su cónyuge. 

Para los casados según el derecho consuetudinario, la norma general es que si la pareja se separa, dos tercios de los bienes corresponden al hombre y un tercio a la mujer. Sin embargo, la mujer suele volver a la casa y la tierra de su familia cuando se anula un matrimonio consuetudinario y puede no recibir nada en caso de divorcio⁶⁴.

Cuestiones de tenencia urbana

En Madagascar existe una importante brecha entre las zonas rurales y las urbanas. Un 14% de la población lucha por sobrevivir en el sector informal urbano⁶⁵. En la capital, Antananarivo, los asentamientos informales representan hasta el 70% de las viviendas⁶⁶.
 

^{Las condiciones son malas en las zonas urbanas informales, fotografñua  de la Universidad de Indiana (​  (CC BY-NC-ND)}

Quienes desean registrar formalmente una propiedad se enfrentan a un proceso oneroso y costoso que implica seis procedimientos, 100 días y el 9,1% del valor de la propiedad para efectuar el registro⁶⁷. Por lo que se ha podido comprobar, los certificados de propiedad emitidos por las CLO no se extienden a los terrenos residenciales urbanos.

Derechos a la tierra de las comunidades 

En Madagascar existe una compleja interacción entre los sistemas agrícolas locales y las iniciativas nacionales y mundiales de protección de la biodiversidad. La investigación sobre la deforestación y la fragmentación de los bosques revela que muchos hogares malgaches están atrapados en una trampa de pobreza viciosa⁶⁸] La mayoría de los hogares rurales dependen para su supervivencia de las variaciones regionales del sistema de agricultura extensiva de tavy, de bajos insumos. Este sistema de uso de la tierra ha sido fundamental para la seguridad de los medios de vida de los hogares. Está facilitado por un régimen flexible de derechos consuetudinarios sobre la tierra que permite la expansión y el descanso de las explotaciones, posibilita las prácticas culturales asociadas y proporciona acceso a los recursos de propiedad común. Sin embargo, esta seguridad se ha vuelto cada vez más precaria debido a una serie de factores, como la creciente frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos, como consecuencia del cambio climático global y de las políticas de conservación que pretenden prohibir las prácticas tavy. Los ciclones, cuya gravedad va en aumento, destruyen periódicamente las cosechas y las infraestructuras. Muchos hogares no pueden producir lo suficiente para garantizar la seguridad alimentaria durante todo el año. Esto obliga a sus miembros a buscar trabajos ocasionales para ganar dinero extra. Esta combinación de factores desincentiva la inversión de los escasos recursos y la mano de obra en los sistemas agrícolas "modernos" más intensivos en capital que propugna el Estado. Aumenta el conflicto sobre la gestión del uso de la tierra, ya que los conservacionistas consideran que el sistema de tavy es un factor de degradación del medio ambiente.

Como se ha señalado anteriormente, las organizaciones conservacionistas mundiales han desempeñado un papel importante en la presión para ampliar la superficie de tierra con estatus de área protegida. En 2003, el entonces presidente Ravalomanana prometió que las áreas protegidas se ampliarían hasta cubrir el 10% del territorio nacional. Esto tuvo importantes consecuencias para los derechos de las comunidades locales sobre la tierra, el uso de los recursos y la seguridad alimentaria. En varias zonas del país, los usuarios de la tierra han perdido el acceso a la misma y existe una gran preocupación por la idoneidad de las compensaciones que se han ofrecido⁶⁹.

También se han cuestionado los beneficios acumulativos de las áreas protegidas para la conservación, ya que mientras la deforestación se ha reducido dentro de las áreas protegidas, se ha acelerado en el resto del campo⁷⁰. Hasta la fecha, parece que no se ha conseguido encontrar soluciones de conservación de la biodiversidad que sean equitativas, eficaces y ambientalmente justas⁷¹. Éstas siguen siendo especialmente difíciles de encontrar en un contexto de desarrollo caracterizado por la fragmentación social, la debilidad de las instituciones y las élites depredadoras. Estas iniciativas a menudo no logran mantener y diversificar los medios de vida de la mayoría de los hogares rurales, que dependen cada vez más de las disminuidas reservas de capital natural para sobrevivir. La esfera política sigue sin comprender los "complejos procesos sociales, ecológicos y políticos [que] afectan el modo en que la gente se gana la vida y a si esa vida es satisfactoria y suficiente para mantener la salud y el bienestar"⁷².

En lo que respecta a los derechos sobre la tierra de los "pueblos indígenas", existe literatura sobre pequeñas agrupaciones de "cazadores-recolectores" en el suroeste de Madagascar, conocidas como los mikea. Históricamente, las comunidades mikea estaban mitificadas y algunos las consideraban "tompontany, habitantes originales de la tierra, anteriores a todos los demás"⁷³, como los san del sur de África. Sin embargo, esta concepción de los mikea como descendientes de una población primitiva y pre-malgache ha sido desacreditada, y los investigadores contemporáneos señalan que "los mikea hablan la misma lengua y siguen muchas de las mismas costumbres que los demás malgaches". Se cree que los mikea optaron por una mezcla de búsqueda de alimentos y cultivo en las zonas remotas y secas de los bosques caducifolios, como medio para escapar de los conflictos sociales y los impuestos de los agentes coloniales franceses. El Bosque de Mikea fue declarado zona protegida en 2007. A esto le siguió la creación del Parque Nacional del Bosque Mikea en 2012. Con la declaración del parque, a la población mikea sólo se le permitió vivir en "zonas de ocupación controlada" con derecho a cazar y recolectar en el bosque, pero no a despejar tierras para la agricultura⁷⁴. Desde entonces, muchos han abandonado la zona del parque y se han asentado en áreas adyacentes.

Directrices Voluntarias sobre la Tenencia Responsable (DVGT)

Se han celebrado talleres de sensibilización en Madagascar para presentar las DVGT.

Se han celebrado talleres de sensibilización en Madagascar para presentar las DVGT.

En el Land Portal está disponible una cronología detallada que acompaña a este perfil. En ella se ofrece una cronología histórica y sociopolítica y se incluye información clave relacionada con la tierra que se ha codificado utilizando las categorías de LandVoc. A continuación se han extraído las fechas clave en torno a la gobernanza de la tierra.

1919 - Expropiación por parte de Francia de 1/5 de las tierras de cultivo en producción y desalojos forzosos asociados.

1921 - Introducción del catastro 
Titulación de la tierra y separación legal de la tierra bajo tenencia consuetudinaria.

1960 - Madagascar obtiene la independencia.

1968 - La ley de sucesiones confirma la igualdad de derechos hereditarios entre hijos e hijas.

1988/9 - El Gobierno se compromete a dar un nuevo enfoque a la gestión medioambiental y publica el Plan Nacional de Acción Medioambiental.

1996 - Ley de Gestión Comunitaria de los Recursos Naturales (GELOSE).

1997 - El Estado opta por un enfoque de gestión forestal comunitaria. 

2000 - Decreto sobre los contratos de gestión forestal (GCF) 
De este modo, se transfirió la gestión de los bosques a las comunidades locales. Sin embargo, la gestión de los bosques a menudo se ha transferido en favor de las élites locales.

2003 - Promoción de políticas económicas y sociales neoliberales y aplicación de las reformas del FMI.

El gobierno acuerda triplicar las áreas protegidas de 1,6 millones de hectáreas a 6 millones de hectáreas.

2004 - Lanzamiento del Programa Nacional de Tierras.
Avance hacia la descentralización. Amplia inversión extranjera en tierras agrícolas, con unas 800.000 hectáreas de tierras agrícolas arrendadas a inversores en el periodo 2004-2009.

2005 - Carta de Política de Tierras
Se trata de reestructurar y "modernizar" la propiedad de la tierra y los registros topográficos y mejorar la gestión descentralizada de la tierra mediante la creación de Oficinas de Gestión de la Tierra a nivel de comuna (subdistrito).

2005/6 Se aprueba un conjunto de nuevas leyes sobre la tierra. 

2008 - Aumento de la demanda internacional de tierras en el período 2008-2012 debido a los altos precios de los alimentos y la energía. Daewoo, una empresa surcoreana, firma un acuerdo para arrendar 1,3 millones de hectáreas de tierra, lo que equivale a la mitad de la superficie cultivable de Madagascar. También se revela un segundo gran acuerdo de tierras con un conglomerado indio. 

2009 - 2014 - La resistencia pública al contrato de arrendamiento de Daewoo y a otros acuerdos culmina en una crisis política y en un traspaso de poder al ejército.

2014-2018 - El FMI y el Banco Mundial reanudan sus vínculos.

Reanudación del apoyo al programa de registro de tierras.

2020/1 - La Estrategia Nacional de Desarrollo de la Agroindustria asigna 4 millones de hectáreas de tierras agrícolas con "estatus especial" para la inversión extranjera. 

¿A dónde ir después?

Sugerencia del autor para ampliar la lectura

El reciente análisis de Emilie Combaz, que examina los efectos de la economía política de Madagascar en el desarrollo y el medio ambiente, ofrece un contexto importante en el que situar las cuestiones relacionadas con la tierra. El trabajo de la antropóloga social Amber Huff examina el papel de las reformas neoliberales de la tierra y la inversión en la exacerbación de los conflictos relacionados con la conservación y la minería. El trabajo de Christian Kull ofrece un análisis esencial de los orígenes y la propagación de los "mitos de la degradación" que han influido mucho en la elaboración de las políticas y los programas medioambientales en Madagascar.  También recomendamos los escritos de los antropólogos Denis Regnier y Dominique Somda⁷⁵, que ofrecen una visión general, matizada y reflexionada, de la esclavitud y la postesclavitud en Madagascar, e iluminan ciertos impulsores de la fragmentación social y la turbulencia política recurrente. 

El Banco Mundial y USAID han publicado una gran cantidad de información sobre cuestiones relacionadas con la tierra y la gestión medioambiental en Madagascar. Zora Urech et al⁷⁶. ofrecen una útil revisión de la deforestación y el sistema agrícola tavi desde la perspectiva de los medios de subsistencia, mientras que Pollini y Lassoie⁷⁷ examinan críticamente cómo la legislación GELOSE ha favorecido la captura de recursos por parte de las élites locales.  Existe una amplia bibliografía sobre el acaparamiento global de tierras. Burnod y sus colaboradores⁷⁸ ofrecen un marco útil sobre el acaparamiento de tierras en Madagascar. Recientemente, RSCDA-IO han revisado críticamente la política y el proyecto de ley para asignar 4 millones de hectáreas de tierras agrícolas a la inversión en zonas económicas especiales.

También hay informes en el Land Portal que revisan los procesos de administración y certificación descentralizada de la tierra y que aportan valiosas reflexiones sobre las lecciones aprendidas.

Referencias

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