Costa Rica- Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Finca de plátanos en Costa Rica por Scot Nelson, Licencia CC BY-NC 2.0}

Sus 51.100 km2 alojan a 5,1 millones de habitantes y 500.000 especies animales de los que 900 son pájaros. Su biodiversidad representa el 6% de la del planeta. El 2,4% de la población es indígena y pertenece a ocho pueblos: Huetar, Maleku, Bribri, Cabécar, Brunka, Ngäbe, Bröran y Chorotega.

Costa Rica destaca por ser referente internacional en la protección del medioambiente, inicialmente centrada mayormente en la biodiversidad terrestre pero recientemente extendida al mar. En 2021, aumentó su área marina protegida del 2% al 30%, ampliando así el Parque Nacional Isla del Coco a más de 54.800 km2 y el área Marina de Manejo del Bicentenario a más de 106.000 km2 .  ¹

La gobernanza de la tierra en el país centroamericano también plantea sus desafíos, entre ellos la titulación de tierras, los derechos a la tierra de los pueblos indígenas y la falta de datos sobre la situación de las mujeres rurales. 

Legislación y regulaciones sobre la tierra

La Constitución política de Costa Rica de 1949 establece la necesidad de que el derecho de propiedad se compatibilice con principios de función social, modificando así el derecho absoluto a la propiedad recogido en la Constitución de 1871 ² .Dicha modificación no implica adjudicar a la propiedad una función social, sino que, por motivos de necesidad pública, la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de sus miembros, puede imponer a la propiedad límites de interés social (art. 45). 

La Constitución sienta las bases de la posterior institucionalización del derecho agrario y la gestión del medioambiente al reconocer al Estado como responsable de estimular la producción y de un reparto de la riqueza que garantice el bienestar a todos los habitantes del país (art. 50). El mismo artículo reconoce el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y la legitimidad de la denuncia y reparación si dicho derecho es violado. Tanto el uso racional de la tierra como la distribución equitativa de sus productos son las motivaciones para la regulación de los contratos de aparcería rural (art. 69).

La creación en 1961 de la Ley 2825 de Tierras y Colonización constituye un momento clave de la gobernanza de la tierra en Costa Rica al normativizar leyes anteriores como la Ley 139 de Informaciones Posesorias (1941), la Ley 88 de Ocupantes en Precario (1942) y la Ley de Fomento Económico (1959) que estimulaba la productividad a través de créditos agrícolas, entre otras. ³ Dicha ley refleja una reforma agraria más centrada en el aprovechamiento productivo de la tierra que en la transformación de la tenencia de la tierra. ⁴ Por ejemplo, se pueden expropiar tanto los latifundios que excedan de los límites fijados como los minifundios “antieconómicos” (art. 141). La expropiación se realizará en primer lugar sobre las tierras que no cumplan su función social, entre las que se encuentran las tierras incultas, las explotadas indirectamente por medio de arrendatarios, medianeros, colonos y ocupantes, las no explotadas en los cinco años anteriores, y las tierras de agricultura dedicadas a la ganadería, entre otras (art. 144). También se excluyen de la expropiación las tierras con explotaciones de importancia técnica o económica, o cuyas mejoras se consideren ejemplares y de conveniencia para el país (art. 154). Para los campesinos sin tierra y poseedores en precario plantea remedios como la colonización, la parcelación y la organización de cooperativas (art. 43) coordinados por el Instituto de Tierras y Colonización (creado a través de la Ley 3042 en 1962). 

A partir de los años 80, la legislación y políticas de tierra pusieron el énfasis en el desarrollo agrario tras darse cuenta de que no bastaba con poseer tierra, sino que eran necesarios otros recursos y capacitación para alcanzar el desarrollo rural deseado. ⁵ Así, el Instituto de Tierras y Colonización pasó a ser el Instituto de Desarrollo Agrario, creado por la Ley 6735 en 1982. Entre sus objetivos estaban asesorar y dar apoyo en infraestructuras y comercialización a los asentamientos campesinos y dar créditos agrarios a los pequeños/as agricultores/as. Ese mismo año también se crearon los Tribunales Agrarios, especializados en la resolución de conflictos agrarios, a través del Decreto 6734 (1982).

La Ley 9036 (2012) introduce una idea del mundo rural caracterizada por la multidimensionalidad -según la cual tanto lo agrario como lo no agrario contribuyen a su desarrollo-, sostenibilidad -que busca la armonía entre las actividades económicas, sociales y políticas con el medioambiente- y la integralidad -que busca la coherencia entre las políticas e iniciativas de desarrollo rural-. ⁶ A nivel institucional, el Instituto de Desarrollo Agrario se transforma en el actual Instituto de Desarrollo Rural (INDER).

En 2018 se aprobó el Código Procesal Agrario, con el objeto de tutelar las situaciones y las relaciones jurídicas suscitadas con respecto al desarrollo de las actividades de producción agraria de animales, vegetales u otros organismos. ⁷

Tenencia de la tierra

Los últimos datos oficiales sobre tenencia de la tierra en Costa Rica provienen del Censo Agropecuario realizado en 2014. Los datos muestran una concentración de la tierra y mayor desigualdad en su distribución. Así lo confirma el coeficiente de Gini de distribución de la tierra que pasó de 0.79 en 1973 a 0.82 en 2014. ⁸ Ello se traduce en que el 50% de las fincas ocupa el 3% de todo el territorio, mientras que el 80% de ellas cubre el 15% ⁹ .

En el Censo de 2014 se reconocen dos grandes tipos de tenencia de la tierra: en propiedad y en arrendamiento. ¹⁰Dentro de la propiedad se distingue entre propietario y el que ejerce “a modo de propietario”. Los propietarios/as poseen título de propiedad sobre la tierra y, por tanto, el derecho a transferirla. Los que ejercen como propietarios/as no tienen título de propiedad ni contrato de arrendamiento de larga duración, pero han trabajado la tierra de manera pacífica e ininterrumpidamente sin pago. La tenencia en arrendamiento puede ser a cambio de dinero (en alquiler), a cambio de un pago en producto o en especie (esquilmo), de manera gratuita, u otras formas de arrendamiento a cambio de un servicio o por hipoteca usufructuaria. Además, se recogen otras formas de tenencia de la tierra como el trámite sucesorio, fideicomiso, en precario y reclamos de posesión. 

Del total de 2.059.881 hectáreas ocupadas por las 85.049 fincas medidas en el Censo de 2014, más de 1.956.105 hectáreas son en propiedad (tanto en la modalidad de propietario/a como a modo de propietario/a), 86.604 hectáreas son arrendadas y el resto tienen otro tipo de tenencia. Dentro de las tierras arrendadas, la mayor parte de la superficie (56.087 hectáreas) son alquiladas, 18.572 hectáreas se arriendan gratuitamente y 4.573 hectáreas se arriendan a cambio de producto. 

El problema de la titulación de tierras en Costa Rica no es tanto que las tierras no estén registradas, sino que hay muchos/as poseedores/as de tierras que no tienen títulos de propiedad. De 1970 a 2007 se llevaron a cabo veinte proyectos de titulación abarcando más de 2,6 millones de hectáreas, de las cuales, según datos de 2008, el 47% quedaron sin titular. ¹¹ Una zona especialmente vulnerable ha sido la zona marítimo-terrestre. En teoría, esta zona (conformada por 200 metros tierra adentro a partir de la línea de pleamar ordinaria) es patrimonio nacional y, por tanto, pública (con excepción de las ciudades litorales Puntarenas, Limón, Puerto Cortés, Jacó y Quepos). ¹² Sin embargo, según un estudio, la falta de rigurosa aplicación de la legalidad y la deficiente gestión de las autoridades locales, ha permitido un mercado ilegítimo de tierras en esta zona, realizándose ventas y concesiones de tierra sin documentación legítima o sustento legal. ¹³

A las debilidades en el sistema de registro y titulación de tierras se añaden interpretaciones conflictivas de las normas legislativas respecto a los derechos de posesión y titularidad. De acuerdo a la Ley de Informaciones Posesorias (1973), el poseedor de bienes raíces que carece de título inscrito o inscribible en el Registro Público puede solicitar que se le otorgue el título tras demostrar una posesión por más de diez años. ¹⁴ El problema es que, en muchos casos, los poseedores de tierras sin títulos ocupan tierras demaniales -tierras sujetas a un fin público- y tierras de valor ecológico, sobre las que reclaman titularidad en base a la posesión. Sin embargo, algunos autores subrayan que la posesión solo se puede ejercer sobre objetos apropiables, es decir, sometidas a derechos privados, lo que excluye de estos los bienes inmuebles demaniales. De ahí que no consideren aceptables las titulaciones con base a la “posesión” de áreas silvestres protegidas o forestales donde la posesión de pleno derecho la tiene el Estado, exceptuando los casos en los que la posesión se produjera diez años antes de que determinado bien se afectara al dominio público. ¹⁵

La ocupación de tierras demaniales ha sido facilitada, según algunos autores, por el hecho de que la propiedad inmueble estatal no estaba definida catastralmente y no había personal estatal que impidiera su titulación (ref. tesis). ¹⁶ Por ejemplo, el hecho de que la Ley de Titulación de Vivienda Campesina (1977), que facilitó el trámite de titulación de tierras, no exigiera la publicación de los edictos, impidió que el Estado tuviera un mayor control sobre qué tierras se estaban titulando. Ello, junto al hecho de que muchos de los bienes estatales no estaban inscritos en el Registro Nacional, muestran, por un lado, la desprotección de las tierras públicas con valor ecológico de conservación y, por otro, la inseguridad de los derechos de propiedad de los ocupantes. ¹⁷

Con la creación del Programa de Regularización del Catastro y Registro en 2001 se buscó resolver las inconsistencias entre el registro jurídico y el registro físico de las propiedades, así como mejorar la seguridad de los derechos de propiedad, en particular en las conocidas como tierras en áreas bajo regímenes especiales (ABRE). ¹⁸ Aunque su progreso fue lento, este programa fue el primer paso hacia la creación de un Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT) ¹⁹ en 2010 con el fin de tener una única base de datos de catastro y registro de tierra (como indica la Ley Forestal 7575).

_{Agricultor, Costa Rica, fotografía de Samuel Sweet, Pexels ​}

Derechos a la tierra de las comunidades

Los derechos colectivos a la tierra en Costa Rica afectan principalmente a los pueblos indígenas. A pesar de que Costa Rica adoptó la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en 2007 y ratificó el Convenio 169 de la OIT en 1993, los derechos indígenas a la tierra no se reconocen en la Constitución política del Estado. 

En 1977, la Ley Indígena 6172 declaró una serie de reservas indígenas como propiedad de las comunidades indígenas. En la actualidad, existen 24 territorios indígenas que ocupan 3.344 km2 (casi el 7% del territorio nacional). ²⁰ Según dicha ley las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Las personas no indígenas no pueden alquilar, arrendar, comprar o adquirir de otra manera terrenos o fincas dentro de estas reservas, y todo traspaso o negociación de tierra entre indígenas y no indígenas será considerado nulo (art. 3). ²¹

Sin embargo, las organizaciones denuncian que una gran parte de dicho territorio está invadido por ocupantes no indígenas. ²² De hecho, según datos del Censo Agropecuario de 2014, de las 4.813 fincas en los territorios indígenas, 3.051 están dirigidas por personas productoras indígenas, 1.326 dirigidas por productores no indígenas y 279 por productores con autoidentificación no declarada. ²³ El informe del Relator de Naciones Unidas para los derechos de los pueblos indígenas, tras su visita a Costa Rica en 2021, también manifiesta su preocupación por que gran parte del territorio indígena permanezca en manos no indígenas. El Relator indica que la presencia de población no indígena en territorio indígena ha socavado el tejido social de los pueblos indígenas, creando divisiones y conflictos entre estos, y causando la pérdida de la identidad, conocimientos, lenguas y soberanía alimentaria de dichos pueblos. ²⁴

Además de su falta de implementación, la ley resulta incompleta respecto a que no incluye compensaciones a los ganaderos para abandonar las actuales tierras indígenas. Ello ha llevado a conflictos entre ganaderos que se niegan a dejar las tierras que llevan utilizando por generaciones y los pueblos indígenas, que ante la inacción del gobierno para ayudarles a recuperar sus tierras, intentan recuperarlas mediante su ocupación. ²⁵ Dichos conflictos han llevado a la violencia costando la vida a líderes indígenas como Sergio Rojas Ortiz y Jehry River en 2019 y 2020. ²⁶

El informe del Relator de Naciones Unidas también subraya la inacción del gobierno al señalar que el Plan Nacional para la Recuperación de Territorios Indígenas iniciado en 2016 no ha producido ninguna restitución. ²⁷ Entre los motivos señalados están la ineficacia del Plan al exigir el cumplimiento de requisitos adicionales a los previstos en un procedimiento administrativo de desalojo ordinario, y los retrasos y anomalías en la habilitación de las Asociaciones de Desarrollo Integral para solicitar los desalojos debido a que dichas Asociaciones no contaban con representación de los pueblos indígenas. ²⁸ Otro obstáculo es la falta de personal especializado en el Instituto de Desarrollo Rural, del que depende el Plan de Recuperación, capaz de identificar a los titulares de buena y mala fe y a los sujetos indígenas y no indígenas. La falta de preparación del personal conocedor del marco legal sobre los derechos territoriales indígenas también es un obstáculo en el Tribunal Administrativo, cuyos fallos a favor de personas no indígenas ha sido cuestionado.

Es especialmente destacable la acción de las mujeres indígenas para recuperar tierras, a pesar de las amenazas que reciben por hacerlo, ante la inacción del gobierno. Las mujeres que han recuperado tierras en Térraba, Salitre, Cabagra y China Kichá se han unido para elaborar, con el apoyo del Fondo de Población de las Naciones Unidas, la Agenda de las Mujeres Indígenas en Defensa de los Territorios del Sur. En dicho documento la reivindicación indígena por la tierra va ligada a la seguridad alimentaria. ²⁹

A la inacción del gobierno por restituir tierras hay que añadir la acción del gobierno para reclasificar partes de las reservas indígenas como “tierras del Estado”. Así ocurrió, por ejemplo, en el territorio Térraba cuando la Procuraduría General de la República determinó en 2003 que bienes públicos dentro del territorio (incluyendo caminos, nacimientos de agua, ríos, entre otros) debían ser declarados propiedad del Estado resultando en una reducción de su territorio sin consulta o compensación alguna. ³⁰

A pesar de que 1.728 km2 de áreas protegidas se encuentran en territorios indígenas -por ejemplo, los territorios Talamanca, Maleku y Boruca- no existe una conexión clara entre las políticas para pueblos indígenas y las políticas medioambientales. Por un lado, los pueblos indígenas no han participado en la definición de las áreas protegidas y en el diseño de su manejo, y, por otro, la protección de dichas áreas supone un obstáculo para acceder a sus lugares sagrados y plantas medicinales. ³¹ A ello se añade la desproporcionalidad entre los fondos destinados al Programa de Pago por Servicios Ambientales (ver sección abajo) y los destinados a las actividades de conservación ofrecida por los pueblos indígenas. ³² También se suma la dificultad para acceder a dicho Programa para los pueblos indígenas ya que los requisitos no se han adaptado a su situación.

El informe Estado de la Nación 2022 reconoce que las comunidades indígenas enfrentan limitaciones para ser consideradas en esquemas de conservación y protección; y propone tomar en cuenta sus prácticas de conservación y producción, aumentar la inversión en conservación en áreas indígenas y generar y difundir información para que se tomen decisiones informadas. ³³

Tendencias en el uso de la tierra

Los usos de la tierra con una tendencia creciente en Costa Rica han sido el urbano y el forestal, mientras que el uso de la tierra para la agricultura ha descendido. .

Datos del Banco Mundial indican que el área urbana pasó de 964 km2 en 1990 a 1.476 km2 en 2015. ³⁴ La planificación urbana es considerada una competencia estatal y está gobernada por un marco regulatorio diverso que reparte competencias, directa o indirectamente, a diferentes instituciones públicas y a diferentes niveles. ³⁵

En 2020 el área forestal cubría 30.348 km2, lo que supone un incremento respecto a los 28.572 km2 en 2000. ³⁶ Dentro del área forestal están las reservas forestales (4%) y las zonas dedicadas al cultivo de la madera. Datos de la Encuesta Nacional Agropecuaria de 2021 indican que los cultivos forestales más grandes respecto al área sembrada y a la producción obtenida son la teka (48.929 hectáreas) y la melina (14.966 hectáreas).

Según algunos estudios, el territorio dedicado a la agricultura se ha reducido en un 21,6% y en la actualidad cubre el 47% del territorio nacional. ³⁷ En 2020 el área agrícola era de 17.615 km2 lo que muestra un significativo descenso en comparación con los 27.480 km2 registrados en 1984. ³⁸ A mediados de los 80, la crisis económica promovió la adopción de los programas de ajuste estructural consistentes en la reducción del papel del Estado en la economía, y con ello la reducción de los programas de apoyo a pequeños y medianos productores, y la privatización y liberalización del mercado. Se promovió la agricultura de exportación de nuevos productos en detrimento de los productos tradicionales de consumo y el mercado interno lo que afectó negativamente en especial a los pequeños y medianos productores. ³⁹

De acuerdo a datos del Censo Agropecuario de 2014, el último existente, de un total de 93.017 fincas que ocupan una extensión de 2.406.418 hectáreas, 60.626 fincas (976.083 hectáreas) se dedican a la actividad agrícola, 30.248 (1.271.767 hectáreas) a la actividad pecuaria y 2.143 (158.568 hectáreas) a otros fines como el turismo (296 fincas) y bosques (1.519). ⁴⁰

Dentro de la actividad agrícola, el mayor número de fincas (22.961) se dedican al cultivo del café y son en su gran mayoría de escaso tamaño -13.995 de las fincas dedicadas al café son entre 1 y 4 hectáreas-. Tras el café, frutas y granos básicos son los cultivos a los que más fincas se dedican, 9.126 y 7.970 respectivamente. Solo 2.585 de las fincas se dedican al cultivo del banano. ⁴¹ De los cultivos investigados en la Encuesta Nacional Agropecuaria 2021, los granos básicos representaron el 50.5% de los cultivos agrícolas, y de estos el 91% al arroz seguido del maíz y del frijol. ⁴² La misma encuesta señala que el café, la caña de azúcar y la palma de aceite representan el 70% de la producción de los cultivos permanentes investigados y que la naranja es la fruta más cultivada (82%).⁴³

La disminución de la agricultura fue acompañada del aumento de pastizales como consecuencia de la expansión de la ganadería entre los años de 1970 y 1980. Respecto a la ganadería, la gran mayoría de fincas ganaderas se dedica al ganado vacuno (26.516), seguido con gran distancia por la avicultura (1.963) y el ganado porcino (858). ⁴⁴

_{Colibrí, Costa Rica, fotografía de Joseph Vogel, Pexels ​}

Protección del medioambiente

La preocupación en los años 90 por la cuestión medioambiental y la idea de un desarrollo rural sostenible llevó al diseño de políticas medioambientales que han hecho de Costa Rica un modelo en la recuperación y conservación del medioambiente. Dicha preocupación venía de perder entre la mitad y un tercio de bosque desde los años 40 hasta 1987 debido a la actividad maderera, ⁴⁵  así como debido a la llamada “potrerización” del territorio nacional que consistió en el aumento de los pastos debido al a expansión de la ganadería y de su industria. ⁴⁶ Las decisiones de Costa Rica para revertir esta situación hicieron que recuperara con éxito una parte significativa de cobertura forestal pasando del 24% en 1985 al 50% en 2011. ⁴⁷ El Informe del Estado de la Nación de 2022 señala que el área legalmente protegida creció un 524% con la ampliación de la zona marina bajo resguardo. ⁴⁸

A nivel legislativo e institucional, dos acciones que impulsaron la recuperación y protección medioambiental fue la aprobación de la Ley de la Biodiversidad y la creación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), encargado de lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales, en 1998. 

El SINAC es un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo ya que trabaja con la participación del Estado, la sociedad civil y el sector privado, y posee personalidad jurídica instrumental. ⁴⁹ En la actualidad el SINAC administra 169 áreas protegidas -entre las que se encuentran parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, zonas protectoras, monumentos nacionales y reservas forestales- distribuidas en once áreas de conservación tanto terrestres como marino-costeras y que representan alrededor del 26% del territorio nacional. ⁵⁰

Desde temprano la política medioambiental en Costa Risa se perfiló teniendo en cuenta que la conservación debía tener un impacto social positivo en la ciudanía por lo que se abrieron canales para su participación, así como la coordinación y conectividad entre las diferentes instituciones y actores involucrados. ⁵¹ Para el éxito de la política se consideraba fundamental que el pueblo estuviera convencido y sensibilizado con la causa. A ello se añadirá la preocupación por la situación económica en el país, de ahí que se pensara en términos de conservación que incluyera acciones de manejo de las áreas para producir sin destruir. ⁵² Con la Ley de Biodiversidad 7788, aprobada en 1998, se construyó además la idea de la responsabilidad ciudadana sobre la conservación de la biodiversidad lo que lleva a un reparto de responsabilidades en el velado y cuidado de los ecosistemas.

La promoción de incentivos para involucrar a la ciudadanía en la conservación se manifestó en el Pago por Servicios Ambientales (PSA) a agricultores, consistentes en pagar una cantidad de dinero a cambio de comprometerse a conservar el medioambiente. Costa Rica empezó a utilizar los incentivos económicos en 1979 con el establecimiento de reducción de impuestos en la primera Ley Forestal. ⁵³ Pero fue en la Ley Forestal Ley 7575 de 1996 donde se introdujo el sistema actual. Con esta ley el gobierno se propuso devolver la cobertura boscosa a terrenos de aptitud forestal para lo que estableció diversos tipos de compensaciones a los agricultores dependiendo del compromiso adquirido: protección forestal (duración de 5 años y USD 210 por hectárea dispersa en 5 años), manejo forestal sostenible (duración de 15 años y USD 327 por hectárea dispersa en cinco años) y reforestación (duración de 15 a 20 años y USD 537 por hectárea dispersa en cinco años). ⁵⁴ Una segunda fase de implementación, iniciada en 2001, se vinculó al proyecto Eco-Market con el objetivo de promover el desarrollo de mercados de servicios medioambientales incluyendo el secuestro de carbono, fuentes de agua y protección de la biodiversidad. ⁵⁵ Además de recursos estatales, un préstamo del Banco Mundial, una beca del Fondo para el Medioambiente Mundial (Global Environment Facility, GEF) y la cooperación de socios internacionales ayudaron a financiar el PSA.

Estudios sobre la eficacia del PSA coinciden en su impacto directo limitado en la reducción de la deforestación. Un estudio realizado en la península de Osa en 2006 concluye que los pagos tienen un efecto inmediato limitado en la conservación de los bosques, pero tienen un impacto indirecto en el largo plazo relacionado con las decisiones sobre el uso de la tierra no forestal. ⁵⁶ En particular, los pagos aceleran el abandono de las tierras agrícolas lo que provoca la regeneración forestal. El estudio sugiere que los pagos serían más efectivos si se usan para la restauración de los bosques, a lo que los receptores del pago no estaban obligados en el momento del estudio. Otra investigación realizada sobre el impacto de la primera fase de los pagos (1997-2000) concluye que la deforestación no fue significativamente inferior en las áreas donde se recibieron los pagos, y sugiere que las políticas anteriores consistentes en la creación de parques nacionales y las reservas biológicas fueron las que contribuyeron a la reducción de la deforestación. ⁵⁷

Otro mecanismo que ha favorecido la protección del medioambiente en Costa Rica ha sido el “canje de deuda por naturaleza”. Se trata de una iniciativa de cooperación que consiste en canjear la deuda de un país con otro o con una organización internacional a cambio de la creación de un fondo en moneda local para financiar proyectos de conservación de la biodiversidad y adaptación al cambio climático. Costa Rica firmó el primer canje de deuda con Estados Unidos en 2007 enfocado en la conectividad de ecosistemas y el segundo en 2010, por un monto de USD 27 millones, con el objetivo de financiar la consolidación de las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC. ⁵⁸

Estos esfuerzos por la protección del medioambiente contrastan con el hecho de que Costa Rica usa hasta ocho veces más plaguicidas que los demás países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) del continente americano según un informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). ⁵⁹ El estudio también alerta de que el 93% de los plaguicidas utilizados en el país pueden ser considerados de alta peligrosidad. 

_{Volcán Arenal en Costa Rica, fotografía de Travel Local, Flickr, CC BY 2.0 ​}

Inversiones y adquisiciones de tierra

La belleza natural y unas condiciones sociales y económicas estables hacen de Costa Rica un lugar atractivo para las inversiones. Aunque en general Costa Rica tiene un sistema de inversiones abierto, el Estado posee derechos exclusivos en el sector de los hidrocarburos y no permite la inversión privada nacional o extranjera en los sectores de la minería a cielo abierto y la exploración y explotación de campos petrolíferos. ⁶⁰

En el campo, políticas para la liberación del mercado de granos básicos y estimular la exportación de productos no tradicionales, atrajeron la inversión de empresas agroindustriales de capital nacional e internacional dedicadas a la producción de monocultivos como la piña. ⁶¹ En los últimos años las plantaciones de piña en Costa Rica han crecido un 16% interanual habiendo 66.266 hectáreas de piña sembrada en 2017. ⁶²

Estos cultivos han generado protestas sociales por los daños que causan al medioambiente debido al uso de pesticidas, contaminación del agua potable, deforestación y ocupación de áreas silvestres protegidas (1.482 hectáreas en 2017). ⁶³ En respuesta a las protestas, las autoridades de Costa Rica anunciaron la prohibición del herbicida bromacil y ordenaron la suspensión de proyectos de cultivos en el humedal Térraba Sierpe y en Osa. ⁶⁴

Uno de los sectores que más inversiones atrae es el turismo, pilar de la economía costarricense con una contribución al producto interior bruto (PIB) del 8%. La Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico favorece la inversión en turismo al otorgar beneficios fiscales como la exención de aranceles sobre bienes relacionados con el servicio de turismo y de impuestos sobre la propiedad de empresas dedicadas al turismo para aquellos con un acuerdo firmado de turismo. ⁶⁵Dentro del sector turístico, el turismo residencial ha sido prominente. En 2019, la inversión extranjera en el sector inmobiliario supuso 231 millones de dólares. ⁶⁶

En algunas zonas las inversiones turísticas han causado problemas socio-ecológicos ya que han implicado desposesiones y conflictos por el agua. Ese es el caso en Guanacaste, donde, según un estudio, las autoridades permitieron la interpretación laxa de las regulaciones ambientales y espaciales lo que facilitó irregularidades y un crecimiento desordenado del desarrollo turístico-residencial, afectando la zona marítimo-terrestre. ⁶⁷

Derechos de las mujeres a la tierra

A nivel normativo, la Constitución costarricense hace mención especial a las mujeres cuando establece las funciones de la Comisión de la Mujer, entre las que se encuentra realizar control político sobre la actuación de la Administración en todo lo referente a la situación de las mujeres (artículo 85) y que las leyes darán protección especial a las mujeres en su trabajo (artículo 71). La Ley 9036 establece mecanismos entre cuyas funciones está promover el acceso a la tierra para las mujeres, como el Fondo de Tierras, (art. 41) y promover el derecho a la propiedad incorporando a las mujeres campesinas (art. 5). 

Pero la situación de género en el ámbito rural en Costa Rica ha estado durante mucho tiempo invisibilizada por la falta de datos. Esta deficiencia se intentó subsanar en el Censo Agropecuario de 2014 en el que se introdujeron preguntas para identificar las diferencias por género en el acceso y uso de la tierra. Los resultados del Censo indican una brecha significativa en la propiedad de la tierra entre hombres y mujeres. Del total de 80.987 fincas de personas físicas consideradas en el censo, 68.389 hectáreas estaban en manos de hombres y apenas 12.598 en el de mujeres. ⁶⁸ Más de la mitad de la tierra en manos de las mujeres (53%) no supera las 3 hectáreas de extensión (El país).

La desigualdad también se percibe en las condiciones de trabajo en el campo. En base a los datos del censo, el 80% de los hombres censados trabajan el campo con pago permanente en comparación con el 20% de las mujeres. Algo más del 70% de los hombres productores trabajan permanentemente sin pago en comparación con el más del 29% de las mujeres.

A pesar del esfuerzo por subsanar la falta de datos en base al género en el censo, algunos autores apuntan a que la participación de las mujeres en los procesos de producción acaba invisibilizándose porque el censo registra como “persona productora” a quien tiene la responsabilidad económica de la finca. Así, si la responsabilidad es compartida pero la finca está registrada a nombre del hombre, la participación de la mujer se invisibiliza. ⁶⁹

Según la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer (1990), las propiedades inmuebles otorgadas mediante programas de desarrollo social deberán inscribirse a nombre de ambos cónyuges en caso de matrimonio, a nombre de la mujer en caso de unión de hecho y a nombre del beneficiado (hombre o mujer) en cualquier otro caso (artículo 7). ⁷⁰

Aunque el acceso a los créditos agropecuarios, la asistencia técnica y la capacitación ha sido deficiente en general, lo ha sido más limitado para las mujeres. Un estudio señala que en el Sur del país solo entre un 7% y un 19% de agricultores accedieron a crédito en el último año, y, en el caso de las mujeres, apenas el 2% de ellas accedieron a crédito. ⁷¹

Para saber más

Sugerencias de la autora para saber más​

Costa Rica se reconoce a nivel internacional como un ejemplo en la conservación del medioambiente. En 2018 el gobierno publicó el primer informe oficial del Estado del Ambiente en cumplimiento con lo establecido en la Ley Orgánica del Ambiente de 1995. El Informe del Estado del Ambiente aborda de manera sectorial e integrada un diagnóstico de la situación medioambiental en Costa Rica señalando las presiones y desafíos al que se enfrentan. ⁷² Una evaluación científica de los esfuerzos medioambientales de Costa Rica en diferentes áreas como deforestación, protección animal y el involucramiento de las comunidades locales se encuentra en el artículo Effectiveness of Costa Rica´s Conservation Portfolio to Lower Deforestation, Protect Primates and Increase Community Participation. ⁷³ La gestión de las áreas protegidas es analizada en el informe Gestión Descentralizada de Áreas Protegidas en Costa Rica de la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Parques Nacionales, Otras Áreas Protegidas, Flora y Fauna Silvestres. ⁷⁴ El informe del Estado de la Nación 2022 incluye dos capítulos relacionados con el medio ambiente: Armonía con la Naturaleza (cap. 4) y Rutas de ejecución para un política de conservación ambiental más eficiente y estratégica (cap. 8). ⁷⁵Los avances en políticas medioambientales no van seguidos al mismo ritmo con avances para garantizar los derechos de los pueblos indígenas en Costa Rica. Estos enfrentan numerosos desafíos como pudo comprobar de primera mano el Relator de Naciones Unidas para los pueblos indígenas, José Francisco Calí Tzay, como relata en su informe tras su visita al país en 2022. ⁷⁶

Línea de tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

1820-1850 – Colonización de la tierra

Las políticas de tierra hasta mediados del siglo XIX se enfocaron en la colonización de las tierras vacías o periféricas con el fin de asegurar la propiedad de la tierra y aumentar la producción. El registro de la propiedad de la tierra se vio facilitado por la reducción del plazo de usucapión a cinco años.

1850 – Desarrollo del cultivo del café

Uno de los efectos del desarrollo del café fue la concentración de las tierras del centro del país en manos de la oligarquía cafetera, expulsando a los pequeños agricultores de la zona. Esta situación se intentó resolver mediante el Decreto 23 (1851) que concedía a los campesinos sin tierras propiedades en áreas periféricas, como la provincia de Limón o el norte del país, con el objetivo de evitar la presión sobre el Valle Central, principal zona cafetera. 

1870-1930 – Producción bananera 

La explotación bananera en Costa Rica fue favorecida por la cesión de terrenos baldíos a los constructores del ferrocarril. El gobierno cedió a Minor Cooper Keith, encargado de las obras del ferrocarril, 304.000 hectáreas de terrenos baldíos con la condición de que si no eran cultivados en 25 años volverían a manos del Estado. Un nuevo contrato para la construcción del ferrocarril del norte conllevó la cesión de 208.000 tierras baldías más utilizadas para la exportación del banano. En 1900 la United Fruit Company pasó a ser la tenedora de las concesiones y contratos.

1931 – Creación de colonias y leyes de denuncios

Con el interés de reproducir la propiedad familiar y evitar el latifundio, el Estado promovió la creación de colonias agrícolas, como las creadas en Guápiles, Parismina y Guácimo. Para recibir una pacerla de 10 hectáreas se requería ser pobre, costarricense, cabeza de familia, menor de 60 años, sano y con moralidad acreditada. En estos años también se aprueban varias leyes que dan el derecho de formular denuncios (trámite para reclamar tierras baldías ante un juzgado de Hacienda) de 20 hectáreas (Ley 29, 1935) y hasta 30 hectáreas (Ley 13, 1939). 

1960s – Institucionalización del sector agropecuario

Precedida por la Constitución de 1949 que promueve la idea de un Estado Social de Derecho, a partir de la Ley 2825 de Tierras y Colonización (1961) se crean varias instituciones para gestionar el sector agropecuario comenzando con el Instituto de Tierras y Colonización en 1962 (Ley 3042), con el fin de aumentar la participación del Estado en el fomento de la producción. El Instituto de Tierras y Colonización se convierte en la institución responsable de definir y ejecutar la política agraria nacional con el fin de contribuir a una distribución más justa de la tierra, evitar la concentración de tierra, sanear el régimen de posesión de la tierra y modernizar la agricultura. 

1980s – Programas de ajuste estructural

En estos años se imponen las políticas de corte neoliberal para responder a la crisis del Estado Social de Derecho. La tierra se concentra en manos de grandes empresas agroindustriales, se interrumpe las ayudas a los pequeños y medianos productores y se libera el mercado.

2012 – Instituto de Desarrollo Rural

Las políticas de tierra en este tiempo adoptan el concepto de desarrollo rural integral donde lo rural es una articulación de actividades agrícolas y no agrícolas. Así, el Instituto de Desarrollo Agrario se transforma en el actual Instituto de Desarrollo Rural (INDER) que gestionará el ámbito rural en base a las ideas de multifuncionalidad, sostenibilidad e integridad. 

2021 – Premio Earthshot

Costa Rica recibe el premio Earthshot, otorgado por el Príncipe Guillermo de Inglaterra y The Royal Foundation, en la categoría Proteger y Restaurar la Naturaleza. 

Referencias

[1] EFE Agency. (2021). "Costa Rica expanded its Marine Protected Area from 2% to 30%". El Espectador.

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[5] Ibid.

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