Mozambique - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Mozambique es un país con una de las costas más largas de África. Fotografía de F Mira CC BY-SA 2.0}

El país comparte fronteras con Zambia, Zimbabwe, Eswatini, Tanzanía, Sudáfrica y Malawi y está dividido administrativamente en 10 provincias, 154 distritos y 53 municipios. En 2018 el 64% de la población vivía en zonas rurales, mientras que el 36% restante se ha urbanizado. En 2018 se estimaba que los bosques y las zonas boscosas de miombo cubrían el 43% del país, aunque se calcula que se han talado 8 millones de hectáreas de bosque desde la década de 1970².

Antecedentes históricos

Mozambique tiene una historia compleja y controvertida que se remonta a la migración de los pueblos de habla bantú desde el oeste de África central en el siglo III a.C. Entre los siglos XIII y XV, algunas zonas de la costa y del interior se incorporaron a la sofisticada civilización del Gran Zimbabwe y se conectaron con las rutas comerciales y los enclaves costeros establecidos por los comerciantes árabes africanos suahili. Los portugueses hicieron su primera aparición en 1498, tras navegar por el Cabo de Hornos, antes de establecer guarniciones y puestos comerciales en Sena y Tete en 1530. 

La huella portuguesa en Mozambique comenzó a expandirse lentamente: en primer lugar, mediante el sistema de Prazos, que otorgaba concesiones a las compañías comerciales³ y, en segundo lugar, por ser una de las primeras potencias europeas en beneficiarse del comercio de esclavos en los siglos XVIII y XIX. Los esclavistas traficaban con personas capturadas y vendidas en el norte del territorio. Las transacciones entre los esclavistas prazo y yao se centraban en la zona de la punta del lago Niassa. Se desarrollaron extensas rutas de esclavos que enviaban a personas esclavizadas a diferentes países, como Brasil, Mauricio y Madagascar. En la primera mitad del siglo XIX se firmaron numerosos acuerdos para acabar con la esclavitud. Sin embargo, éstos fueron ineficaces y "el comercio clandestino continuó durante décadas"⁴.

Portugal fue una de las últimas naciones europeas en acordar formalmente el fin de la trata de esclavos. Tras haber arrendado grandes fincas como concesiones a empresas comerciales en el periodo 1890-1930, Portugal trató de asegurar la continuidad en el suministro de mano de obra. En 1899, los portugueses introdujeron el sistema de trabajo obligatorio legislado conocido como shibalo. Este sistema exigía que, cuando los hombres mozambiqueños no pudieran encontrar trabajo asalariado, tuvieran que ofrecer amplios periodos de trabajo forzoso gratuito bajo el control de la administración local. Este código de trabajo forzoso se mantuvo legalmente en vigor hasta 1928.

El descubrimiento de diamantes y luego de oro en Sudáfrica cambió irremediablemente la faz del subcontinente. Los yacimientos de oro de Witwatersrand, en rápida expansión, fueron el catalizador del desarrollo de Johannesburgo y ampliaron el alcance del sistema de mano de obra migrante a todo el sur de África.

^{Los mineros mozambiqueños fueron fundamentales para el desarrollo de la minería del oro en Sudáfrica, foto de Wikipedia CC BY-SA 2.0}

Se ha dicho que "sin las minas de oro no habría habido Sudáfrica; sin la mano de obra de Mozambique no habría habido minas de oro"⁵. El código de trabajo obligatorio en Mozambique tuvo el efecto de dejar a los trabajadores mozambiqueños sin otra opción que buscar trabajo en las minas sudafricanas. 

"No fue tanto la atracción de un mercado de trabajo libre y justo, caracterizado por la disminución de los salarios reales, lo que atrajo a los emigrantes africanos a las minas de rand, sino más bien la terrible alternativa de tener que realizar shibalo -trabajo forzado por salarios aún más bajos, o ninguno"⁶. En la década de 1930, las minas sudafricanas empleaban a 300.000 trabajadores, la mayoría de los cuales procedían de Mozambique.

En 1926, un golpe militar de derechas derrocó al gobierno elegido democráticamente en Portugal, lo que repercutió en Mozambique. Con la adopción de la política del Estado Novo, Portugal desempeñó un papel más directo en el gobierno de Mozambique, al que consideraba una "provincia de ultramar". En 1950, el propio Portugal seguía siendo pobre y subdesarrollado, con una tasa de analfabetismo del 40%.  Portugal fomentó el rápido crecimiento de la población de colonos en sus colonias, lo que tuvo importantes repercusiones en la sociedad mozambiqueña. Los portugueses fomentaron activamente la formación de nuevas élites - assimilados - que adoptaron el catolicismo y hablaban portugués. La combinación de trabajos forzados y la enajenación masiva de tierras aceleró aún más la marginación social, económica y política del pueblo mozambiqueño. Estas políticas provocaron una resistencia generalizada en todos los países bajo dominio colonial portugués. En Mozambique, el FRELIMO dirigió una encarnizada lucha armada. Sin embargo, los costes sociales y económicos de mantener ejércitos de ocupación en Mozambique, Angola y Guinea Bissau llevaron a los portugueses a la bancarrota y la junta gobernante fue derrocada por el Movimiento de Fuerzas Armadas (MFA) de Portugal en 1974. Los dirigentes del MFA abogaron por una rápida descolonización, con el resultado de que Mozambique obtuvo su independencia poco después, en 1975.  

Los portugueses no habían invertido ni en educación ni en el desarrollo de habilidades en Mozambique. En el momento de la independencia, Mozambique tenía una tasa de analfabetismo del 90% y una base de conocimientos de menos de 1.000 graduados de secundaria. El temor a las represalias tras años de guerra provocó un éxodo masivo de unos 250.000 colonos portugueses, que al marcharse destruyeron gran parte del equipamiento y las infraestructuras que habían dejado atrás. Esto, unido a un Estado en bancarrota, minó las posibilidades de una transición exitosa. En un contexto global caracterizado por la política de la guerra fría, el FRELIMO adoptó formalmente el marxismo-leninismo y Mozambique dio un giro socialista soviético, nacionalizando las propiedades y tierras abandonadas e imponiendo limitaciones a la propiedad.  El país se embarcó en lo que se ha descrito como "una rápida modernización autoritaria"⁷.

El FRELIMO destinó el 97% de su presupuesto de desarrollo rural a introducir un sistema de agricultura dirigida "moderna" mediante la promoción de colectivos agrícolas y latifundios. En la búsqueda de estos objetivos, el gobierno descuidó por completo el apoyo a la pequeña agricultura familiar. En consecuencia, las políticas agrícolas fracasaron, repercutiendo negativamente en la seguridad alimentaria.

En las zonas rurales, el FRELIMO también abolió el papel de los "regulos", líderes consuetudinarios que desempeñaban un importante papel en la gobernanza local de la tierra. El FRELIMO consideraba que los regulos  habían colaborado con los colonizadores portugueses y los sustituyó por secretários de bairro sancionados por el FRELIMO⁸.

El FRELIMO también impulsó la creación de aldeas comunales, lo que se topó con la resistencia popular. Abolió los pagos consuetudinarios de lobola y equiparó las prácticas consuetudinarias con el atraso y la superstición. Esta combinación de problemas sirvió para crear una base fértil para el crecimiento de la oposición. 

El FRELIMO también apoyó activamente a los ejércitos guerrilleros que luchaban por el fin del régimen colonial en Zimbabwe y del apartheid en Sudáfrica. Esto convirtió a Mozambique en un objetivo de desestabilización política e intervención militar por parte de los gobiernos de Rodesia y Sudáfrica, que alimentaron a formaciones armadas de oposición como la RENAMO, que buscaban capitalizar los crecientes agravios sociales. La combinación de políticas impopulares e intervenciones externas condujo a una desastrosa guerra civil que duraría 16 años.  En las zonas del país controladas por la RENAMO se volvieron a reconocer los regulos, ya que la RENAMO afirmaba que defendía la tradición frente a la eliminación de estos por parte de las políticas del FRELIMO que promovía el socialismo científico. 

A finales de la década de 1980, el FRELIMO había perdido el control de amplias zonas del país y casi un tercio de la población había huido de las zonas rurales en conflicto para ocupar asentamientos informales en las principales ciudades e instalaciones para refugiados en los países vecinos. De una población de 17 millones de personas, unos cuatro o cinco millones se han visto desplazados desde 1975, y un millón de personas han muerto como consecuencia de la guerra civil. Las infraestructuras y los servicios rurales habían sido destruidos en gran medida. En 1987, Mozambique, arruinado por el conflicto, no tuvo más remedio que recurrir al FMI y aceptar sus prescripciones de política económica para una economía de mercado impulsada por el sector privado⁹.

Tras el colapso del bloque soviético en 1989, el FRELIMO renunció al marxismo-leninismo. Un acuerdo de paz puso fin a la guerra civil en 1992 y se aprobó una nueva constitución multipartidista, que allanó el camino para que el ganador se llevara todas las elecciones. Amplias zonas del campo tras la guerra civil quedaron "esterilizadas" por casi un millón de minas terrestres que tuvieron que ser retiradas.

Tras el Acuerdo de Paz de 1992, se animó a Mozambique a poner en marcha un proceso de descentralización democrática. Esto incluyó la aprobación de la Ley Municipal de 1997 para permitir la elección del gobierno local en 33 municipios urbanos. En las zonas rurales, el Decreto 15/2000 otorgó el reconocimiento legal a 4.000 autoridades comunitarias, lo que "revocó drásticamente más de 20 años de exclusión de las 'autoridades tradicionales' de la vida pública"¹⁰.

Aunque se obtuvieron beneficios económicos en el periodo posterior a la guerra civil, estos no se distribuyeron de forma equitativa. El crecimiento económico registrado entre 2004 y 2014 se derivó principalmente de la inversión en "megaproyectos" en los sectores de la minería y la energía¹¹. Tras las disputadas elecciones de 2014, se reanudó el conflicto armado en algunas partes del país entre la RENAMO y el FRELIMO. Esto no se resolvió hasta 2017, justo cuando surgieron nuevos conflictos en Cabo Delgado, en el norte del país, que ha visto surgir al nuevo actor del conflicto, Al Shabaab. 

El FRELIMO ha permanecido en el poder desde la independencia y cada vez es más preocupante que se haya afianzado un sistema basado en las élites que no beneficia a la mayoría de los mozambiqueños, que siguen en la pobreza¹². Las crecientes disparidades de riqueza y poder en todo el país son el motor de los conflictos por la tierra, los minerales y los recursos naturales. 

Legislación y regulaciones sobre la tierra

La propiedad estatal de la tierra sigue siendo la norma en Mozambique. Esto se ha mantenido a través de las revisiones constitucionales de 1990, 2004 y 2007. Un proceso de política de tierras apoyado por la FAO culminó con la adopción de una Política Nacional de Tierras en 1995. Ésta pretendía promover la justicia social y económica en el campo reconociendo "los derechos consuetudinarios de acceso y gestión de las tierras de las poblaciones rurales residentes" e imponiendo que los inversores consultaran con las comunidades locales para obtener su consentimiento previo cuando pretendieran ocupar tierras rurales bajo la jurisdicción tradicional de dichas comunidades¹³. En 1996 se convocó una conferencia nacional para redactar una Ley Nacional de Tierras, que se aprobó posteriormente en 1997. 

^{La Ley de Tierras de 1997 reconoce todas las tierras consuetudinarias como propiedad indígena, foto de CIF Action (CC-BY-NC-ND)}

La ley afianzó los derechos comunitarios sobre la tierra y, lo que es más importante, "la ley no divide el país en zonas 'comunitarias' y no comunitarias o 'comerciales'¹⁴.  La ley reconoce todas las tierras consuetudinarias como propiedad indígena. La ley también permite flexibilidad en la definición de las comunidades, especificando "agrupaciones de familias e individuos que viven dentro de un territorio circunscrito a nivel de localidad, o inferior con intereses comunes, en la salvaguarda de las áreas para la vivienda, la agricultura, ya sea en producción o en barbecho, los bosques y los lugares de importancia cultural, los pastos, las fuentes de agua, las áreas de caza y permitiendo áreas para la expansión"¹⁵.

La Ley de Tierras desarrolla el funcionamiento del DUAT- Direito de Uso e Aproveitamento da Terra. Proporciona un marco para proteger los derechos de acceso y uso de las tierras comunales. El DUAT, o derecho a la tierra oficialmente reconocido, puede adquirirse de tres maneras:

• a través de una ocupación histórica de larga duración por parte de individuos o comunidades locales, de acuerdo con las normas y prácticas consuetudinarias;
• ocupación de "buena fe": cuando un individuo o un hogar ha disfrutado de una ocupación beneficiosa de la tierra que no ha sido impugnada durante un periodo de diez años; 
• una solicitud formal al Estado para un nuevo DUAT¹⁶.

La ley también prevé la participación de las comunidades locales en la toma de decisiones sobre la administración y gestión de la tierra, entre otras cosas:

• la gestión de los recursos naturales;
• la resolución de conflictos relacionados con la tierra; 
• el proceso de aprobación de la emisión de nuevos DUAT; 
• la identificación y definición de los límites de la tierra que ocupan"’¹⁷.

La ley ofrece la posibilidad de delimitar la extensión espacial de los derechos sobre la tierra de una comunidad local y registrar estos límites en el catastro. Se supone que esto implica un proceso de "delimitación" de las tierras de la comunidad altamente participativo. Aunque la "consulta a la comunidad" es parte integrante de la Ley Tierras y de los reglamentos asociados, los requisitos del proceso real son, según se informa, "poco detallados", con el resultado de que "muchas consultas se llevan a cabo, de hecho, de forma deficiente"¹⁸.

Cuando los inversores externos solicitan el acceso a tierras rurales, sus solicitudes de DUAT deben ir acompañadas de una declaración de la Administración del Distrito que confirme que se han realizado satisfactoriamente las consultas a la comunidad. El resultado de estas consultas debe establecer que la tierra está "libre de ocupación" -un escenario poco probable- o debe especificar que, habiendo sido consultada adecuadamente, "la comunidad local cederá sus derechos a cambio de un paquete de beneficios acordado". Sin esto, el proceso no puede seguir adelante o el DUAT resultante es nulo"¹⁹.

El Reglamento de la Ley de Tierras de 1998 regula la adquisición y la transferencia de los derechos de uso, mientras que el Anexo Técnico de la Ley de Tierras de 2000 especifica el proceso de registro de los derechos sobre la tierra de las comunidades y de aquellos que llevan más de diez años ocupando la tierra.

En la práctica, como se examinará más adelante, la ley se ha aplicado de forma desigual y los derechos locales sobre la tierra se han vuelto cada vez más vulnerables a la captura por parte de las élites políticas²⁰.

Se han aprobado otras leyes con implicaciones para la gobernanza de la tierra:

El Decreto Nº 15/2000 restableció las autoridades tradicionales, cuyo papel y existencia habían estado prohibidos durante 25 años. Los redactores del decreto argumentaron que la autoridad tradicional "representaba una auténtica forma de democracia africana que merecía ser reconocida por el Estado y que podía contribuir a la democratización de la posguerra y a la construcción de la nación 'desde abajo'"²¹.

En 2007, la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio pretendía también otorgar a las comunidades un papel en la determinación de las prioridades de los Planes de Ordenación del Territorio de los Distritos o PDUTS²². Sin embargo, a medida que crecía el imperativo de atraer inversiones extranjeras, el Estado y los donantes trataron de replantear la centralidad de las comunidades en los procesos de toma de decisiones en torno a la tierra. 

En 2010, la Millenium Challenge Corporation y el DFID pusieron en marcha un proyecto de servicios de tenencia de la tierra que, entre otros objetivos, pretendía ampliar los títulos de propiedad, sobre todo en las zonas periurbanas, y apoyar la revisión de la política y la legislación sobre la tierra para "mejorar el entorno empresarial". Esto implicó la creación del Foro de Consulta sobre Tierras (Forum de Consulta sobre a Terra), mediante un decreto aprobado por el Gobierno de Mozambique en octubre de 2010²³. Este foro propuso importantes revisiones del artículo 27 de la Ley de Tierras que pretendían desplazar la toma de decisiones finales sobre la asignación de recursos y tierras. Estas revisiones otorgaban "lo que es efectivamente un papel decisivo en el proceso de consulta comunitaria a los miembros de los Consejos Consultivos Locales (CCL) creados en virtud de la Ley de Órganos de Gobierno Local de 2003". De este modo, se diluyeron las competencias de la toma de decisiones comunitarias localizadas, reorientando este poder hacia los Consejos Consultivos. Se ha argumentado que los CCL "no incluyen a los verdaderos líderes de los titulares de los derechos sobre la tierra"²⁴ y son vulnerables a la captura por parte de intereses poderosos.

En su afán por atraer inversiones y proyectos de desarrollo a gran escala, "algunas personas de la jerarquía gubernamental y administrativa abogan por medidas para acelerar las inversiones y eludir el tipo de modelo inclusivo y descentralizado que está en el corazón de la Ley de Tierras de 1997 (...) para facilitar los nuevos proyectos, incluso a expensas de los derechos locales"²⁵.

En 2014, las revisiones de la Ley de Minas reforzaron el principio del "interés nacional" por encima de los derechos territoriales de las comunidades locales, dando derecho de paso a las operaciones mineras²⁶. Esto provocó una avalancha de solicitudes de inversión que afectaban a grandes extensiones de tierra y que dieron lugar a un creciente conflicto con los titulares de derechos comunitarios a la tierra.

"Aunque en teoría legal los derechos sobre la tierra son relativamente seguros para las comunidades y los pequeños propietarios, la realidad es que los derechos siguen siendo vulnerables y son fácilmente capturados por élites poderosas cercanas al núcleo gobernante del país. Esto ha dado lugar a crecientes casos de conflicto entre los pequeños propietarios y las empresas agrícolas, madereras y mineras del gobierno o del sector privado"²⁷.

En 2017, el Foro de Consulta propuso revisiones de la Ley de Tierras, posiblemente para permitir la transferencia de DUAT entre terceros. Según USAID, "una cuestión clave es limitar los poderes discrecionales del Gobierno a la hora de revisar las propuestas de proyectos existentes y nuevos y cuando los DUAT se transfieren entre terceros"²⁸.

En 2018, el gobierno lanzó una campaña nacional de inspección de tierras. Esta abarcó aproximadamente 7.8 millones de hectáreas con el objetivo de recuperar las tierras agrícolas infrautilizadas mediante la revocación del derecho a la tierra o la reducción de la superficie cuando las solicitudes de tierras superaban las 1.000 hectáreas²⁹.

Clasificación de la tenencia de la tierra

Aunque la propiedad de toda la tierra en Mozambique corresponde al Estado, existen cuatro categorías territoriales diferentes³⁰:

• Tierras de dominio público del Estado;
• Tierras de dominio público de los municipios;
• Tierras de dominio público comunitario;
• Tierras bajo el dominio privado de ciudadanos y entidades nacionales y extranjeras.​

La Constitución mozambiqueña de 2004 establece que la tierra no puede ser vendida, hipotecada o gravada o enajenada de otra manera (art. 109.1 y 109.2)³¹

La Ley de Tierras de 1997 permite:

• El registro de los derechos consuetudinarios de larga data de las comunidades tras un proceso de delimitación de fronteras

• Arrendamiento de tierras por parte de particulares y empresas con fines productivos³²

Los inversores pueden solicitar DUAT económicos de 50 años renovables. La aprobación de estos DUAT está sujeta a los planes de desarrollo aprobados y al cumplimiento de las normas medioambientales.

Antes de 2007, el registro de los derechos sobre las tierras rurales se centraba en la delimitación a gran escala de las tierras comunitarias "a nivel de cacicazgos o regulos enteros, áreas que a menudo superan las 100.000 hectáreas y que comprenden múltiples grupos de aldeas y asentamientos dispersos"³³.

Sin embargo, en 2007 el gobierno mozambiqueño estableció nuevas condiciones previas que debían cumplirse antes de que las comunidades pudieran delimitar las tierras o los inversores pudieran solicitar el registro de derechos. Estas condiciones previas incluían la elaboración de planes de zonificación y uso de la tierra y aprobaciones más estrictas para el registro de tierras de más de 1.000 y 10.000 hectáreas, que requerían la aprobación del Ministro de Agricultura y del Consejo de Ministros, respectivamente³⁴. Estas medidas "impidieron de hecho el registro de los derechos de las comunidades”³⁵ ya que carecían de los recursos necesarios para preparar los planes de desarrollo exigidos por el gobierno. Sólo el 2.7% de la superficie total de la tierra se ha delimitado como tierra comunitaria, mientras que no se han identificado datos fiables sobre los títulos de propiedad de los ocupantes de buena fe y las tierras entregadas a los inversores³⁶.

En 2008, una encuesta representativa a nivel nacional estimó que sólo alrededor del uno por ciento de las parcelas de tierra en las zonas rurales tenían títulos de DUAT, con una alta proporción (alrededor del 36%) de estos siendo títulos provisionales de DUAT. A partir de 2010, la atención se centró en la delimitación a nivel de aldea, normalmente de parcelas de menos de 10.000 hectáreas de extensión.

Inversiones y adquisiciones de tierras

Mozambique tiene una larga historia de inversiones en tierras disputadas. Los acuerdos sobre tierras se aceleraron en África tras la crisis financiera mundial de 2008, con grandes empresas alimentarias y agroindustriales que buscaban nuevos mercados y fuentes de suministro³⁷. Las estimaciones sobre la cantidad de tierra arrendada a los inversores comerciales varían.

"Entre 2005 y 2014, se asignaron a 63 inversores más de dos millones de hectáreas de tierra para su explotación. Los inversores entran en conflicto con mayor frecuencia con las comunidades locales, ya que las autoridades se ven cada vez más presionadas para autorizar nuevos DUAT en zonas pobladas sin estudiar previamente la zona"³⁸.

En un estudio de 2015 se enumeran más de 30 proyectos de inversión agrícola que abarcan más de 500.000 hectáreas de tierra, e inversores de Australia, China, Estonia, Holanda, India, Italia, Libia, Luxemburgo, Mauricio, Portugal, Reino Unido, Estados Unidos, Sudáfrica, Suecia y Suiza³⁹.

Esto ha tenido importantes repercusiones en los medios de subsistencia y los derechos sobre la tierra de los pequeños productores. La organización internacional sin ánimo de lucro GRAIN ha argumentado que:

"Para que estas empresas crezcan, la agricultura campesina tiene que ser sustituida por plantaciones industriales a gran escala, y los sistemas alimentarios locales tienen que ser sustituidos por cadenas alimentarias corporativas transnacionales, desde las semillas hasta los estantes de los supermercados"⁴⁰.

^{Los pequeños agricultores familiares corren el riesgo de ser desplazados por los inversores en tierras, foto de ILR CC-BY-NC-ND}

Además, se han promovido megaproyectos como ProSavana y el Proyecto de Desarrollo del Río Lurio como parte de "un impulso más amplio, en el que participan el Banco Mundial y la Nueva Alianza para la Seguridad Alimentaria y la Nutrición del G8, para abrir Mozambique a proyectos agroindustriales a gran escala"⁴¹. Tales proyectos, que implican inversiones extranjeras a gran escala, fueron identificados en el Plan Estratégico del Corredor de Nacala para armonizar las inversiones previstas en agricultura, minería y transporte.

Los proyectos de agricultura industrial a gran escala pueden desplazar a miles de productores locales. El proyecto ProSavana -una asociación entre Brasil y Japón que pretendía involucrar a la agroindustria brasileña para desarrollar 14 millones de hectáreas de plantaciones de soja⁴²- se convirtió en el centro de una campaña de la sociedad civil liderada por la Unión Nacional de Campesinos de Mozambique (UNAC) y en la que participaron agrupaciones locales e internacionales.

En 2016, los detalles filtrados en la base de datos de los Papeles de Panamá revelaron los planes del Proyecto de Desarrollo del Valle del Río Lurio (LRVDP por sus siglas en inglés), de 4.200 millones de dólares, que abarca tres provincias: Cabo Delgado, Niassa y Nampula, tras la firma de un memorando de entendimiento para el uso de la tierra y el agua en 2012⁴³. Las cifras proporcionadas por organizaciones locales de la sociedad civil mozambiqueña indicaban que unas 100.000 personas serían desplazadas por el proyecto⁴⁴. "Un documento de la empresa de noviembre de 2015, indica que  (...) el proyecto había solicitado permisos de uso de la tierra (DUAT) que abarcaban 347.528 ha en Nampula, 107.117 ha en Cabo Delgado y 152.591 ha en Niassa, lo que lo convierte en el mayor proyecto de desarrollo agrícola de África"⁴⁵.

También se ha planteado la preocupación de que "la mayoría de las inversiones tienen la participación directa de gente del gobierno y de figuras importantes del partido FRELIMO. Tenemos individuos que son simultáneamente políticos, empresarios y funcionarios del gobierno”⁴⁶.

En general, es difícil obtener datos fiables, ya que muchas inversiones relacionadas con la tierra carecen de transparencia en cuanto a la identidad de los inversores y sus socios locales.

En cuanto a los minerales, ha habido una importante entrada de capital extranjero, a menudo en colaboración con poderosos actores locales para explotar el descubrimiento de rubíes, grafito y gas en Cabo Delgado. Los investigadores han analizado las alianzas entre las principales figuras del FRELIMO y las empresas transnacionales, lo que pone de manifiesto cómo se han distorsionado los procedimientos oficiales en beneficio de las élites. "En el caso de las minas de rubí, las licencias de explotación se obtuvieron sin informar a la población directamente afectada y sin seguir debidamente los procedimientos legalmente exigidos"⁴⁷.

Un consorcio de empresas ha invertido miles de millones de dólares en los campos de gas de Rovuma, cerca de la frontera con Tanzania. Estas iniciativas han contribuido a que Cabo Delgado adquiera una reputación internacional como nuevo centro de conflicto. Algunos analistas atribuyen las causas fundamentales de la insurgencia en la zona fronteriza del norte al desplazamiento interno y el reasentamiento de las poblaciones locales debido a la minería, junto con la pérdida de los medios de vida de la pesca y la agricultura⁴⁸. A la sombra de las inversiones a gran escala y de la captación de beneficios por parte de las élites se ha desarrollado una "amplia y dinámica economía ilícita"⁴⁹.

"Las figuras políticas, el partido gobernante y sus socios criminales de élite se han beneficiado abiertamente de la extracción lícita e ilícita de recursos naturales, mientras que la comunidad local ha sido a menudo castigada por su participación en economías ilícitas informales y se le han negado los beneficios de la inversión formal y el crecimiento económico. En este crisol de resentimiento han avanzado los extremistas, ofreciendo oportunidades de estudio y capital, y movilizando a sus reclutas para desafiar violentamente las relaciones de poder existentes"⁵⁰.

Estos factores, junto con el elevado desempleo juvenil, han creado una oleada de descontento que ha dado lugar a condiciones favorables para un conflicto violento explotado localmente por un grupo conocido como Al Shabaab.  

Tendencias en el uso de la tierra

Mozambique es un país muy vulnerable al cambio climático. Está clasificado como el 35º país más vulnerable y el 24º menos preparado para afrontar los efectos del cambio climático. Los altos niveles de pobreza y la inseguridad alimentaria periódica agravan la vulnerabilidad al cambio climático⁵¹. Ha sufrido grandes inundaciones en 2013 y, recientemente, la devastación provocada por los ciclones Idai y Kenneth, que golpearon el centro y el norte del país, respectivamente.

^{Mozambique es muy vulnerable al cambio climático, foto de Dennis Onyodi, Climate Centre CC-BY-SA 2.0}

Las zonas protegidas representan el 17% de la superficie de Mozambique⁵². El gobierno mozambiqueño ha fomentado la inversión del sector privado en el sector de la conservación. Sin embargo, siguen existiendo importantes tensiones entre las necesidades de sustento de las comunidades locales y el programa de conservación. Las empresas inmobiliarias están invirtiendo en la adquisición de tierras con fines de conservación y turismo de alto nivel, lo que ha supuesto el reasentamiento de las comunidades que viven en las zonas designadas para las iniciativas de conservación privadas. 

En varios casos en los que se han establecido reservas se han producido disputas con las comunidades locales. El establecimiento de la reserva de Karingani ha sido objeto de una disputa de 20 años sobre los derechos a la tierra, en la que las comunidades locales alegan que fueron engañadas para entregar parte de sus tierras a funcionarios del gobierno que asignaron el DUAT a una empresa inmobiliaria. Al parecer, las promesas de puestos de trabajo no se han cumplido⁵³.

Mozambique ha dado prioridad a la expansión del riego. En la actualidad, el regadío se produce principalmente en la zona del río Zambeze, regada por la presa de Cahora Bassa, y en las antiguas zonas de colonos del sur, sobre todo a lo largo del río Limpopo, donde se desarrollaron planes de regadío en las décadas de 1950 y 1960⁵⁴. Mozambique tiene un gran potencial de riego -unos 3.1 millones de hectáreas son regables- pero menos de 120.000 hectáreas se riegan actualmente. La salinización de los suelos como consecuencia del riego es un problema importante. Estas tierras de gran valor suelen ser objeto de iniciativas de inversión que pueden despojar a los usuarios locales de la tierra que carecen de recursos para aprovechar el potencial de riego.

Mozambique es uno de los principales exportadores de madera de África. Sin embargo, se calcula que entre 2007 y 2013 se perdieron 145 millones de dólares de ingresos fiscales del gobierno debido a la tala ilegal⁵⁵.

^{La tala ilegal priva a Mozambique de ingresos fiscales, foto de Wikipedia CC-BY-SA 2.0}

Gran parte de esta madera se extrajo de los bosques de las conflictivas provincias del norte, incluido Cabo Delgado. Un análisis de 2013 examinó las exportaciones de madera a China y estimó que hasta el 48% de esta madera se había extraído ilegalmente, superando la extracción de madera autorizada en 154.030 metros cúbicos⁵⁷.

• bosques de conservación, que se encuentran dentro de zonas de protección y están sujetos a regímenes de gestión especiales; 
• bosques productivos, situados fuera de las zonas de protección; y 
• bosques de uso múltiple con bajo potencial forestal.

La ley prevé la expedición de dos tipos de licencias para la producción legal de madera: licencias para concesiones forestales y licencias simples⁵⁸. Las comunidades y los derechos a los que se refiere el contexto forestal utilizan las mismas delimitaciones que el Reglamento de la Ley de Tierras. Sin embargo, se informa de que este sistema de dos niveles tiene lagunas. Como resultado, "la mayoría de los operadores comerciales trabajan al margen de la ley formal para evitar los requisitos de las concesiones y establecen relaciones con los residentes rurales pobres para extraer ilegalmente madera sin procesar directamente para su exportación"⁵⁹.

Derechos de las mujeres a la tierra

Uno de los principios fundamentales de la Política de Tierras de 1995 era garantizar el derecho de las mujeres a acceder y utilizar la tierra⁶⁰. La Ley de Familia de 2004 establece la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, permitiéndoles tomar conjuntamente las decisiones relacionadas con la devolución y la herencia de los bienes. Asimismo, la Ley de Tierras también reconoce los derechos individuales de las mujeres sobre la tierra y las faculta para participar en la toma de decisiones relacionadas con la administración de la tierra. 

^{Los derechos de las mujeres a la tierra están protegidos por la ley, pero siguen siendo vulnerables en la práctica, foto de ILRI  , CC BY-NC-ND 2.0 license}

Sin embargo, sigue existiendo una importante desigualdad de género en el país, tanto en las zonas urbanas como en las rurales, con respecto al acceso a la tierra y a los recursos naturales. 

El acceso a la tierra también está mediado por los sistemas de descendencia. Las agrupaciones sociales del norte del Zambesi han adoptado sistemas de descendencia matrilineales, mientras que las del sur se ordenan por líneas patrilineales. "En los grupos matrilineales, la autoridad recae en el varón de mayor edad de la familia extendida trazada a través de la línea femenina, mientras que en los grupos patrilineales el varón de mayor edad se identifica a través de la línea masculina"⁶¹. Esto significa que, tanto en los sistemas sociales matrilineales como en los patrilineales, el poder de decisión recae en los hombres. Por lo tanto, en los casos en que se disputan los derechos sobre la tierra, las prácticas consuetudinarias suelen seguir discriminando a las mujeres⁶².

A pesar de la persistencia de la desigualdad, y como resultado de la labor de concientización llevada a cabo sobre todo por las OSC, hay algunos indicios de que el derecho y la práctica consuetudinaria se están adaptando y permiten cada vez más a las mujeres acceder a la tierra independientemente de los hombres. En las aldeas y ciudades donde se ha reasentado a la población, la tierra se suele asignar en función de las necesidades, independientemente del sexo. 

Cuestiones de tenencia urbana

Mozambique se ha urbanizado rápidamente. La mayoría de la población urbana vive en asentamientos informales en los centros urbanos. En 2004, un estudio identificó las diferentes formas de acceso a tierra urbana. En él se constató que el 6% de las parcelas se asignaban por ocupación directa, el 13% por el Estado, el 19% por sistemas consuetudinarios y el 62% por el mercado⁶³. Se distinguían así dos tipos de mercado en función de si la propiedad adquirida estaba sujeta a registro o no. El mercado del tierra urbana implica transacciones complejas en las que a menudo se mezclan elementos informales y formales.  

"Aunque un DUAT no puede venderse legalmente, los usuarios de la tierra pueden vender las mejoras en el terreno como propiedad privada. Esto proporciona un resquicio para un mercado de tierras de facto a través de la venta de mejoras muy básicas por grandes cantidades de dinero"⁶⁴.

Las estimaciones varían mucho en cuanto al alcance de los DUAT, sobre todo en la periferia urbana informal. Ha habido intentos de regularizar la ocupación de la tierra urbana, incluyendo un proceso de regularización masiva de DUAT iniciado en Maputo junto con el desarrollo de planes de urbanización en diferentes barrios periurbanos⁶⁵.

En 2012, en el marco del Programa de Regularización de la Tenencia de la Tierra de la Corporación del Desafío del Milenio, se registraron y regularizaron unas 200.000 parcelas, la mayoría en zonas urbanas, y se incluyeron en el catastro del LIMS. Estos registros costaron unos 20 USD por parcela⁶⁶.

Derechos a la tierra de las comunidades

Los derechos a la tierra de las comunidades pueden estar en peligro cuando hay recursos naturales valiosos que son el centro de las inversiones en la tierra. Estas inversiones van desde las tierras agrícolas con potencial de riego, que pueden convertirse en el centro de transacciones de tierras, hasta los recursos forestales con potencial de exportación de madera y los recursos minerales. Las tierras de conservación también suelen ser objeto de intereses contrapuestos. Los mineros artesanales carecen actualmente de la protección del Estado y a menudo chocan con los funcionarios estatales y las empresas mineras a las que se les han concedido licencias de prospección y minería a gran escala. 

Los cambios generales en la legislación y la reglamentación, que han hecho que la delimitación espacial formal de los derechos sobre la tierra sea más cara y onerosa, perjudican a las comunidades rurales, que a menudo carecen de medios para seguir los procedimientos requeridos. Esto aumenta la vulnerabilidad de los derechos a la tierra de las comunidades cuando las tierras son objetivo de los inversores. A menudo existen lagunas entre las protecciones previstas por la ley y la práctica diaria, ya que los procedimientos pertinentes suelen aplicarse de forma inadecuada, lo que puede socavar los derechos comunitarios sobre la tierra⁶⁷.

Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

Siglo III a.C. Migración de los pueblos de habla bantú desde el centro-oeste de África

1530 Los portugueses toman el control de las tierras de Sofala y las arriendan a empresas bajo el sistema de Prazos

XVIII-XIX Comercio de esclavos

1899 Sistema de trabajo forzado conocido como shibalo 

1932 Los portugueses disuelven las compañías comerciales que ocupan tierras en régimen de concesión y asumen el gobierno directo en Mozambique

1950 - 1960 Gran afluencia de colonos portugueses a Mozambique

1964 El FRELIMO emprende la lucha armada para conseguir la independencia

1975 Mozambique obtiene la independencia, adopta el marxismo leninismo y un programa de "modernismo autoritario”

1976 Inicio de la guerra civil

1992 La guerra civil termina

1995 Adopción de la política territorial

1997 Aprobación de la Ley de Tierras, que establece el sistema de DUAT y prevé normas para la protección y utilización de las tierras comunales

1999 Ley forestal y de la fauna y flora silvestres

2007 Ley de Ordenación del Territorio

2011 Descubrimiento de gas natural en Cabo Delgado

2014 La nueva ley minera refuerza la anulación de los derechos locales sobre la tierra en favor de un enfoque de interés nacional

2014  Renovación del conflicto de bajo nivel entre las fuerzas de la RENAMO y el FRELIMO

2015 Puesta en marcha del programa Terra Segura para registrar los derechos sobre la tierra

2017 Acuerdo de paz entre el Gobierno (FRELIMO) y la RENAMO - 
y el inicio de los ataques terroristas en Cabo Delgado

2019  El ciclón Idai en el centro y el ciclón Kenneth en el norte del país

Where to go next?

Sugerencia del autor para ampliar la lectura

Hay una gran cantidad de investigaciones de alta calidad sobre Mozambique. Joseph Hanlon y Christopher Tanner llevan muchos años escribiendo sobre Mozambique. Simon Norfolk es un investigador y profesional que ha colaborado con otros investigadores centrados en los derechos sobre la tierra, la tenencia y los recursos naturales en Mozambique. El trabajo de Helene Kyed ofrece una valiosa perspectiva sobre el papel de las autoridades tradicionales y el derecho consuetudinario en Mozambique. Alda Salomão ha escrito extensamente sobre las inversiones basadas en la tierra en Mozambique. GRAIN, una pequeña organización internacional sin ánimo de lucro que trabaja para apoyar a los pequeños agricultores y los movimientos sociales, ha trabajado con actores mozambiqueños para analizar el acaparamiento de tierras.  La Agencia de Investigación Medioambiental (EIA por sus siglas en inglés) ha analizado la tala ilegal en Mozambique, mientras que la Iniciativa Global contra el Crimen Organizado Transnacional (GI-TOC por sus siglas en inglés) ha analizado los factores que impulsan la última generación de conflictos relacionados con los recursos en Cabo Delgado. 

El Centro Terra Viva (CTV) y el Observatorio do Meio Rural (OMR) son dos organizaciones no gubernamentales nacionales que han hecho un seguimiento de las inversiones sociales y medioambientales a gran escala en la tierra y de la dinámica de la economía rural, respectivamente. También han publicado extensamente sobre este y otros temas relacionados. Consulte la lista de referencias que figura a continuación y la biblioteca del Land Portal, que cuenta con numerosos recursos de texto completo sobre Mozambique.

*** Referencias

[1] USAID (2018). Climate risk profile: Mozambique.

[2] World Bank. (2018). "Forests of Mozambique: A Snapshot."  Retrieved 22 October, 2021, from https://www.worldbank.org/en/news/infographic/2018/12/12/forests-of-mozambique-a-snapshot

[3] Penvenne, J. M. and K. E. Sheldon (2021). http://The Night Trains: Moving  Mozambican miners to and from South Africa circa 1902 – 1955Mozambique. Encyclopedia Britannica.

[4] BBC News. (2019). "Mozambique profile - Timeline." from https://www.bbc.com/news/world-africa-13890720

[5] Clarence-Smith, W. (1973). South Africa and Mozambique-1960-1970. Collected Seminar Papers. Institute of Commonwealth Studies, Institute of Commonwealth Studies.

[6] van Onselen, C. (2019). The Night Trains: Moving  Mozambican miners to and from South Africa circa 1902 – 1955. Cape Town, Jonathan Ball publishers.

[7] Cahen, M. (2011). The Enemy as Model. Patronage as a Crisis Factor in Constructing Opposition in Mozambique. OXPO Working Papers: 1-14.

[8] Kyed, H. M. and L. Buur (2006). "New sites of citizenship: recognition of traditional authority and group-based citizenship in Mozambique." Journal of Southern African Studies 32(3): 563-581. P.569

[9] Horton, B. (2010). Poverty Reduction Support Credits: Mozambique Country Study. Working paper. Washington DC, World Bank Open Knowledge Repository.

[10] Kyed, H. M. and L. Buur (2006). "New sites of citizenship: recognition of traditional authority and group-based citizenship in Mozambique." Journal of Southern African Studies 32(3): 563-581.

[11] Cabral, L. and S. Norfolk (2016). Inclusive land governance in Mozambique: Good law, bad politics? IDS Working Paper Institute for Development Studies. Volume 2016.

[12] Ibid.; Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands

[13] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[14] Ibid.

[15] Article 1, Law No. 19/97 1 October 1997 (Land Law)

[16] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[17] Ibid.

[18] Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands

[19] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[20] Ibid.; LandLinks. (2018). "Mozambique."   Retrieved 18 October, 2021, from https://www.land-links.org/country-profile/mozambique/.

 [21] Kyed, H. M. (2007). "State recognition of traditional authority." Unpublished dissertation, Roskilde University.

[22] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[23]LandLinks. (2018). "Mozambique."   Retrieved 18 October, 2021, from https://www.land-links.org/country-profile/mozambique/.

[24]Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[25] Ibid.

[26] USAID (2018). Mozambique: USAID Country Profile Property Rights and Resource Governance, United States Agency for International Development.

[27] Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands Ibid.

[28] Ibid.P.4

[29] Tunzine, A. M. S. (2021). "Land titling in Mozambique: Improved tenure security for communities?" ASC-TUFS Working Papers(1): 301-318.

[30] Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands

[31] LANDAC. (2012). "Mozambique food security and land governance factsheet."   Retrieved 20 October, 2021, from http://www.landgovernance.org/assets/2014/05/Mozambique-Factsheet-2012.pdf.

[32] Quan, J., J. Monteiro and P. Mole (2013). The experience of Mozambique's community land initiative (ITC) in securing land rights and improving community land use: Practice, policy and governance implications. Annual World Bank Conference on Land and Poverty. Washington DC, World Bank.

[33] Ibid. P.5

[34] Ibid. P.6

[35] Ibid. P.6

[36] Cabral, L. and S. Norfolk (2016). Inclusive land governance in Mozambique: Good law, bad politics? IDS Working Paper Institute for Development Studies. Volume 2016.

[37] Hall, R. and G. Paradza (2015). Pressures on land in sub saharan Africa. European Report on Development Cape Town, Institute for Poverty, Land and Agrarian Studies.

[38] Holter, H. (2020). Wanza Farms Community Impact Paper, ThirdWay Africa Rural Development Corporation.

[39] Ibid.

[40] UNAC and GRAIN. (2015). "The land grabbers of the Nacala Corridor."   Retrieved 20 October, 2021, from https://grain.org/article/entries/5137-the-land-grabbers-of-the-nacala-corridor

[41] Ibid.

[42] Ibid.

[43] Sharife, K. and L. Nhachote. (2016). "Elusive beneficiaries of Mozambique’s $4.2bn agricultural deal uncovered." #PanamaPapers: How The Elite Hide Their Wealth  Retrieved 22 October, 2021, from https://panamapapers.investigativecenters.org/mozambique/.

[44] Ibid.

[45] Ibid.

[46] Ibid.; Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands

[47] Alberdi, J. and M. Barroso (2020). "Broadening the Analysis of Peace in Mozambique: Exploring Emerging Violence in Times of Transnational Extractivism in Cabo Delgado." Global Society: 1-18.

[48] Ibid.

[49] Haysom, S. (2018). Where crime compounds conflict: Understanding northern Mozambique's vulnerabilities. Geneva Global Initiative Against Transnational Organised Crime.

[50] Ibid.

[51] The Netherlands Ministry of Foreign Affairs (2018). Mozambique Climate change profile.

[52] WCS Mozambique. (2021). "In the news."   Retrieved 28 October, 2021, from https://mozambique.wcs.org/.

[53] Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community Rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands; Architect Africa. (2021). "Private investors look to high-end tourism to fund conservation in Mozambique." Retrieved 28 October, 2021, from https://apex.architectafrica.com/2021/06/24/private-investors-look-to-high-end-tourism-to-fund-conservation-in-mozambique/.

[54] Penvenne, J. M. and K. E. Sheldon (2021). Mozambique. Encyclopedia Britannica.

[55] FAO. (2021). "Promoting legality in the Mozambican forest sector: protection for natural resources and benefits for local communities."   Retrieved 23 October, 2021, from https://www.fao.org/mozambique/news/detail-events/es/c/1442529/.

[56] Wadekar, N. and E. Ram. (2021). "The Fight For Cabo Delgado: A Hidden War Over Mozambique’s Natural Resources."   Retrieved 25 October, 2021, from https://pulitzercenter.org/stories/fight-cabo-delgado-hidden-war-over-mozambiques-natural-resources.

[57] Environmental Investigation Agency (2013). First-class connections: log smuggling, illegal logging and corruption in Mozambique. London.

[58] Ibid.

[59] LandLinks. (2018). "Mozambique."   Retrieved 18 October, 2021, from https://www.land-links.org/country-profile/mozambique/.

[60] Bicchieri, M. and A. Ayala (2017). Legal pluralism, women’s land rights and gender equality in Mozambique: Harmonising statutory and customary law. Rome, Food and Agriculture Organisation.

[61] Penvenne, J. M. and K. E. Sheldon (2021). Mozambique. Encyclopedia Britannica.

[62] Bicchieri, M. and A. Ayala (2017). Legal pluralism, women’s land rights and gender equality in Mozambique: Harmonising statutory and customary law. Rome, Food and Agriculture Organisation.

[63] Negrão, J. (2004). Urban Land Market in Mozambique. Mozambique, UN-Habitat, University Eduardo Mondlane - Faculty of Agronomy and Forestry Engineering, Ministry for Co-ordination of Environmental Affairs.

[64] USAID (2018). Mozambique: USAID Country Profile Property Rights and Resource Governance, United States Agency for International Development.P.8

[65] Cities Alliance (2017). Urbanization in Mozambique: Assessing Actors, Processes, and Impacts of Urban Growth Research monograph.

[66] Balas, M., J. Carrilho, J. Murta, M. R. Marques, S. P. Joaquim, C. Lemmen and L. Matlava (2017). Mozambique Participatory Fit For Purpose Massive Land Registration. Annual World Bank Conference on Land and Poverty.

[67] Nhantumbo, I. and A. Salomão (2010). Biofuels, land access and rural livelihoods in Mozambique, International Institute for Environment and Development (IIED).