Mozambique - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Le Mozambique est un pays qui possède l'un des plus longs littoraux d'Afrique. Photo par F Mira CC BY-SA 2.0}

Le pays partage ses frontières avec la Zambie, le Zimbabwe, l'Eswatini, la Tanzanie, l'Afrique du Sud et le Malawi et est administrativement divisé en 10 provinces, 154 districts et 53 municipalités. En 2018, 64% de la population vivait en zone rurale tandis que les 36% restants se sont urbanisés. En 2018, on estimait que les forêts et les bois de miombo couvraient 43% du pays, bien que l'on estime que 8 millions d'hectares de forêts ont été défrichés depuis les années 1970².

Contexte historique

Le Mozambique a une histoire complexe et contestée qui remonte à la migration des peuples de langue bantoue d'Afrique centrale occidentale au troisième siècle avant notre ère. Entre les 13e et 15e siècles, certaines parties de la côte et de l'intérieur des terres ont été intégrées à la civilisation sophistiquée du Grand Zimbabwe et reliées aux routes commerciales et aux enclaves côtières établies par les commerçants arabes et africains swahilis. Les Portugais ont fait leur première apparition en 1498, après avoir franchi le Cap Horn, avant d'établir des garnisons et des postes commerciaux à Sena et Tete en 1530. 

L'empreinte portugaise au Mozambique a lentement commencé à s'étendre : tout d'abord par le biais du système des Prazos, qui consistait à accorder des concessions à des sociétés commerciales³ et d'autre part, en étant l'une des premières puissances européennes à tirer profit de la traite des esclaves aux 18e et 19e siècles. Les esclavagistes trafiquaient des personnes capturées et vendues dans la partie nord du territoire. Les transactions entre esclavagistes prazo et yao se concentraient sur la zone située autour de l'extrémité du lac Niassa. De vastes routes d'esclaves se sont développées et ont permis d'expédier des personnes asservies vers différents pays, dont le Brésil, l'île Maurice et Madagascar. Dans la première moitié du XIXe siècle, de nombreux accords ont été signés pour mettre fin à l'esclavage. Cependant, ils se sont avérés inefficaces et "le commerce clandestin a continué pendant des décennies"⁴.

Le Portugal a été l'une des dernières nations européennes à accepter officiellement de mettre fin à la traite des esclaves. Après avoir loué de grands domaines sous forme de concessions à des sociétés commerciales entre 1890 et 1930, le Portugal a cherché à assurer la continuité de l'approvisionnement en main-d'œuvre. En 1899, les Portugais ont introduit le système de travail obligatoire imposé par la loi, connu sous le nom de shibalo. Ce système exigeait que les hommes mozambicains, lorsqu'ils n'étaient pas en mesure de trouver un travail salarié, fournissent de longues périodes de travail forcé gratuit sous le contrôle de l'administration locale. Ce code du travail forcé est resté légalement en vigueur jusqu'en 1928.

La découverte de diamants puis d'or en Afrique du Sud a irrévocablement changé la face du sous-continent. Les champs aurifères du Witwatersrand, en pleine expansion, ont été le catalyseur du développement de Johannesburg et ont étendu la portée du système de travail migrant à toute l'Afrique australe.

_{Les mineurs mozambicains ont joué un rôle central dans le développement de l'exploitation aurifère en Afrique du Sud. Photo par Wikipedia  CC BY-SA 2.0}

Il a été dit que "sans les mines d'or, il n'y aurait pas eu d'Afrique du Sud ; sans la main-d'œuvre mozambicaine, il n'y aurait pas eu de mines d'or"⁵. Le code du travail obligatoire au Mozambique a eu pour effet de laisser les travailleurs mozambicains sans autre choix que de chercher du travail dans les mines sud-africaines.

"Ce n'est pas tant l'attrait d'un marché du travail libre et équitable, caractérisé par des salaires réels en baisse, qui a attiré les migrants africains dans les mines de rand, mais plutôt l'alternative effroyable de devoir entreprendre le shibalo - travail forcé pour des salaires encore plus bas, ou pas de salaire du tout"⁶. Dans les années 1930, 300 000 travailleurs étaient employés dans les mines sud-africaines, dont la majorité était originaire du Mozambique.

En 1926, un coup d'État militaire de droite renverse le gouvernement démocratiquement élu au Portugal, ce qui a des répercussions sur le Mozambique. L'adoption de la politique de l'Estado Novo ou Nouvel État a permis au Portugal de jouer un rôle plus direct dans le gouvernement du Mozambique, qu'il considérait comme une "province d'outre-mer". En 1950, le Portugal lui-même restait pauvre et sous-développé, avec un taux d'analphabétisme de 40 %.  Le Portugal a encouragé la croissance rapide des populations de colons dans ses colonies, ce qui a eu un impact majeur sur la société mozambicaine. Les Portugais ont activement encouragé la formation de nouvelles élites - assimilados - qui ont adopté le catholicisme et parlent portugais. La combinaison du travail forcé et de l'aliénation massive des terres a encore accéléré la marginalisation sociale, économique et politique du peuple mozambicain. Ces politiques ont suscité une résistance généralisée dans tous les pays soumis à la domination coloniale portugaise. Au Mozambique, une lutte armée acharnée a été menée par le FRELIMO. Cependant, les coûts sociaux et économiques du maintien des armées d'occupation au Mozambique, en Angola et en Guinée-Bissau ont ruiné les Portugais et la junte au pouvoir a été renversée par le Mouvement des forces armées (MFA) au Portugal en 1974. Les dirigeants du MFA ont préconisé une décolonisation rapide, si bien que le Mozambique a obtenu son indépendance peu après, en 1975.  

Les Portugais n'avaient pas investi dans l'éducation ou le développement des compétences au Mozambique. Au moment de l'indépendance, le Mozambique affichait un taux d'analphabétisme de 90 % et disposait d'une base de compétences de moins de 1 000 diplômés de l'enseignement secondaire. La crainte de représailles après des années de guerre a provoqué un exode massif d'environ 250 000 colons portugais, qui ont détruit une grande partie des équipements et des infrastructures laissés sur place. Cette situation, conjuguée à la faillite de l'État, a compromis les chances de réussite de la transition. Dans un contexte mondial caractérisé par la politique de la guerre froide, le FRELIMO a officiellement adopté le marxisme-léninisme et le Mozambique a pris un tournant socialiste soviétique, en nationalisant les propriétés et les terres abandonnées et en imposant des limitations à la propriété.  Le pays s'est lancé dans ce qui a été décrit comme "une modernisation autoritaire rapide"⁷.

Le FRELIMO a consacré 97 % de son budget de développement rural à l'introduction d'un système d'agriculture dirigée "moderne" par la promotion de collectifs agricoles et de grands domaines. Dans la poursuite de ces objectifs, le gouvernement a complètement négligé de soutenir la petite agriculture familiale. En conséquence, les politiques agricoles ont échoué, ce qui a eu un impact négatif sur la sécurité alimentaire.

Dans les zones rurales, le FRELIMO a également aboli le rôle des "regulos" - les chefs coutumiers qui jouaient un rôle important dans la gouvernance foncière locale. Le FRELIMO considérait que les regulos avaient collaboré avec les colonisateurs portugais et les a remplacés par des secretários de bairro sanctionnés par le FRELIMO⁸.

Le FRELIMO a également fait pression pour établir des villages communaux, ce qui a rencontré une résistance populaire. Il a aboli les paiements coutumiers de la lobola et assimilé les pratiques coutumières à l'arriération et à la superstition. Cette combinaison de problèmes a servi à créer une base fertile pour le développement de l'opposition. 

Le FRELIMO a également apporté un soutien actif aux armées de guérilla qui luttaient pour mettre fin au régime colonial au Zimbabwe et à l'apartheid en Afrique du Sud. Le Mozambique est ainsi devenu la cible d'une déstabilisation politique et d'une intervention militaire des gouvernements rhodésien et sud-africain, qui ont soutenu des formations d'opposition armées telles que la RENAMO, cherchant à tirer parti des griefs sociaux croissants. La combinaison de politiques impopulaires et d'une intervention extérieure a conduit à une guerre civile désastreuse qui a duré 16 ans.  Dans les régions du pays contrôlées par la RENAMO, les regulos ont été reconnus une fois de plus, la RENAMO affirmant qu'elle défendait la tradition contre son effacement par les politiques du FRELIMO promouvant le socialisme scientifique.

À la fin des années 1980, le FRELIMO avait perdu le contrôle de vastes régions du pays et près d'un tiers de la population avait fui les zones rurales de conflit pour occuper des campements informels dans les grandes villes et des installations de réfugiés dans les pays voisins. Sur une population de 17 millions d'habitants, quelque quatre à cinq millions de personnes ont été déplacées depuis 1975, et un million de personnes sont mortes des suites de la guerre civile. Les infrastructures et les services ruraux ont été en grande partie détruits. En 1987, ruiné par le conflit, le Mozambique n'avait d'autre choix que de se tourner vers le FMI et d'adhérer à ses prescriptions de politique économique en faveur d'une économie de marché dirigée par le secteur privé⁹.

Après l'effondrement du bloc soviétique en 1989, le FRELIMO a renoncé au marxisme-léninisme. Un accord de paix a mis fin à la guerre civile en 1992 et une nouvelle constitution multipartite a été adoptée, ouvrant la voie à des élections où le vainqueur emporte tout. De vastes zones de la campagne de l'après-guerre civile sont restées "stérilisées" par près d'un million de mines terrestres qui ont dû être éliminées.

Après l'accord de paix de 1992, le Mozambique a été encouragé à mettre en œuvre un processus de décentralisation démocratique. Il a notamment adopté la loi sur les municipalités de 1997 pour permettre l'élection d'un gouvernement local dans 33 municipalités urbaines. Dans les zones rurales, le décret 15/2000 a accordé une reconnaissance légale à 4 000 autorités communautaires, ce qui a "mis fin à plus de 20 ans d'exclusion des "autorités traditionnelles" de la vie publique"¹⁰.

Si des gains économiques ont été réalisés au cours de la période post-guerre civile, ils n'ont pas été équitablement répartis. La croissance économique enregistrée entre 2004 et 2014 provenait principalement des investissements dans des "mégaprojets" dans les secteurs minier et énergétique1¹. Après des élections contestées en 2014, le conflit armé a repris dans certaines parties du pays entre la RENAMO et le FRELIMO. Cette situation n'a été résolue qu'en 2017, au moment où de nouveaux conflits ont émergé à Cabo Delgado, dans le nord du pays, qui a vu l'apparition d'un nouvel acteur du conflit, Al Shabaab.

Le FRELIMO est resté au pouvoir depuis l'indépendance et l'on s'inquiète de plus en plus de la mise en place d'un système fondé sur l'élite qui ne profite pas à la majorité des Mozambicains qui restent dans la pauvreté¹². Dans l'ensemble du pays, les disparités croissantes en matière de richesse et de pouvoir sont les moteurs des conflits liés aux terres, aux minéraux et aux ressources naturelles.

Législation et réglementation foncières

La propriété foncière de l'État reste la norme au Mozambique. Elle a été maintenue par les révisions constitutionnelles de 1990, 2004 et 2007. Un processus de politique foncière soutenu par la FAO a abouti à l'adoption d'une politique foncière nationale en 1995. Celle-ci visait à promouvoir la justice sociale et économique dans les campagnes en reconnaissant " les droits coutumiers d'accès et de gestion des terres des populations rurales résidentes " et en imposant aux investisseurs de consulter les communautés locales pour obtenir leur consentement préalable lorsqu'ils ont l'intention d'occuper des terres rurales sous la juridiction traditionnelle de ces communautés¹³. Une conférence nationale a été convoquée pour rédiger une loi foncière nationale en 1996, qui a ensuite été adoptée en 1997.

^{La loi foncière de 1997 reconnaît toutes les terres coutumières comme propriété indigène. Photo par CIF Action  CC-BY-NC-ND}

La loi consacre les droits fonciers communautaires et, surtout, "la loi ne divise pas le pays en zones "communautaires" et non communautaires ou "commerciales"¹⁴. La loi reconnaît toutes les terres coutumières comme propriété indigène. La loi permet également une certaine flexibilité dans la définition des communautés, en spécifiant "des groupements de familles et d'individus vivant sur un territoire circonscrit au niveau de la localité, ou plus bas, et ayant des intérêts communs, en sauvegardant des zones pour le logement, l'agriculture, qu'elle soit en production ou en jachère, les forêts et les lieux d'importance culturelle, les pâturages, les sources d'eau, les zones de chasse et en permettant des zones d'expansion"¹⁵.

La loi foncière développe le fonctionnement du DUAT-Direito de Uso e Aproveitamento da Terra. Elle fournit un cadre pour protéger les droits d'accès et d'utilisation des terres communales. Un DUAT, ou droit foncier officiellement reconnu, peut être acquis de trois manières :

• Par une occupation historique de longue date par des individus ou des communautés locales, conformément aux normes et pratiques coutumières ;

• Occupation de "bonne foi" - lorsqu'un individu ou un ménage a bénéficié d'une occupation bénéfique d'un terrain qui n'a pas été contestée pendant une période de dix ans ; 

• Une demande officielle auprès de l'État pour un nouveau DUAT¹⁶.

La loi prévoit également la participation des communautés locales à la prise de décision en matière d'administration et de gestion des terres, notamment :

• La gestion des ressources naturelles ;

• La résolution des conflits liés à la terre ; 

• Le processus d'approbation de l'émission de nouveaux DUAT ; 

• L’identification et la définition des limites du terrain qu'ils occupent"¹⁷.

La loi prévoit la possibilité de délimiter l'étendue spatiale des droits fonciers d'une communauté locale et d'enregistrer ces limites dans le cadastre. Cela est censé impliquer un processus de " délimitation " des terres communautaires hautement participatif. Alors que la "consultation communautaire" fait partie intégrante de la loi foncière et des réglementations associées, les exigences du processus réel seraient "peu détaillées", ce qui fait que "de nombreuses consultations sont en fait mal menées"¹⁸.

Lorsque des investisseurs extérieurs demandent à accéder à des terres rurales, leur demande de DUAT doit être accompagnée d'une déclaration de l'administration du district confirmant que des consultations communautaires ont été menées de manière satisfaisante. Le résultat de ces consultations doit soit établir que les terres sont "libres d'occupation" - un scénario peu probable - soit préciser qu'après avoir été correctement consultée "la communauté locale cédera ses droits en échange d'un ensemble d'avantages convenus". Sans cela, le processus ne peut pas se poursuivre ou le DUAT qui en résulte est nul"¹⁹.

Le règlement de la loi foncière de 1998 régit l'acquisition et le transfert des droits d'utilisation, tandis que l'annexe technique de la loi foncière de 2000 précise le processus d'enregistrement des droits fonciers des communautés et de ceux qui occupent des terres depuis plus de dix ans.

Dans la pratique, comme nous le verrons plus loin, la loi a été appliquée de manière inégale et les droits fonciers locaux sont devenus de plus en plus vulnérables à la mainmise des élites politiques²⁰.

Une série d'autres lois ayant des répercussions sur la gouvernance foncière ont été adoptées :

Le décret n° 15/2000 a rétabli les autorités traditionnelles, dont le rôle et l'existence avaient été interdits pendant 25 ans. Les rédacteurs du décret ont fait valoir que l'autorité traditionnelle "représentait une véritable forme africaine de démocratie qui méritait d'être reconnue par l'État et qui pouvait contribuer à la démocratisation d'après-guerre et à la construction de la nation "par le bas"²¹.

En 2007, l'adoption de la loi sur l'aménagement du territoire visait également à donner aux communautés un rôle dans la détermination des priorités des plans d'aménagement du territoire des districts ou PDUTS²². Cependant, alors que l'impératif d'attirer les investissements étrangers se faisait de plus en plus pressant, l'État et les bailleurs de fonds ont cherché à repenser la centralité des communautés dans les processus décisionnels concernant les terres.  

En 2010, la Millenium Challenge Corporation et le DFID ont lancé un projet de services fonciers qui, entre autres objectifs, visait l'expansion de l'enregistrement des titres fonciers, principalement dans les zones périurbaines, et visait également à soutenir la révision de la politique et de la législation foncières pour "améliorer l'environnement des affaires". Cela a impliqué la création d'un Forum consultatif sur la politique foncière (Forum de Consulta sobre à Terra), par le biais d'un décret approuvé par le gouvernement du Mozambique (GOM) en octobre 2010²³. Ce forum a proposé des révisions importantes de l'article 27 de la loi foncière, qui visaient à déplacer la prise de décision finale sur l'allocation des ressources et des terres. Ces révisions ont donné "ce qui est effectivement un rôle décisif dans le processus de consultation communautaire aux membres des Conseils consultatifs locaux (LCC) créés en vertu de la loi de 2003 sur les organes du gouvernement local". Cela a dilué les pouvoirs de prise de décision des communautés locales, en redirigeant ce pouvoir vers le haut, vers les conseils consultatifs. Il a été affirmé que les LCC "ne comprennent pas les véritables dirigeants des détenteurs de droits fonciers"²⁴ et sont vulnérables à la capture par des intérêts puissants.

Dans leur volonté d'attirer les investissements et les projets de développement à grande échelle, "certaines personnes au sein du gouvernement et de la hiérarchie administrative préconisent des mesures visant à accélérer les investissements et à contourner le type de modèle inclusif et décentralisé qui est au cœur de la loi foncière de 1997... afin de faciliter les nouveaux projets, même aux dépens des droits locaux"²⁵.

En 2014, les révisions de la loi minière ont renforcé le principe de " l'intérêt national " au-dessus des droits fonciers des communautés locales, donnant un droit de passage aux opérations minières²⁶. Cela a donné lieu à une avalanche de demandes d'investissement portant sur de vastes étendues de terres et entraînant des conflits croissants avec les détenteurs de droits fonciers communautaires.

"Alors qu'en théorie juridique, les droits fonciers sont relativement sûrs pour les communautés et les petits exploitants, la réalité est que les droits restent vulnérables et sont facilement capturés par des élites puissantes proches du noyau dirigeant du pays. Il en résulte une augmentation des cas de conflits entre les petits exploitants et les entreprises agricoles, forestières et minières du gouvernement ou du secteur privé"²⁷.

En 2017, le Forum consultatif a proposé des révisions de la loi foncière argumentées pour permettre le transfert des DUAT entre des tiers. Selon l'USAID, "une question clé est de limiter les pouvoirs discrétionnaires du gouvernement lors de l'examen des propositions de projets existants et nouveaux et lorsque les DUAT sont transférés entre des tiers"²⁸.

En 2018, le gouvernement a lancé une campagne nationale d'inspection des terres. Celle-ci a couvert environ 7,8 millions d'hectares dans le but de récupérer les terres agricoles sous-utilisées, soit en révoquant le droit foncier, soit en réduisant la superficie des terres lorsque les demandes de terres dépassaient 1 000 hectares²⁹.

Système de tenure foncière

Si l'État est propriétaire de toutes les terres au Mozambique, il existe quatre catégories territoriales différentes³⁰: Les terres relevant du domaine public de l'État ;

• Les terrains relevant du domaine public des communes ;
• Les terrains du domaine public communautaire ;
• Les terres du domaine privé des citoyens et des entités nationales et étrangères.

La Constitution mozambicaine de 2004 stipule que les terres ne peuvent être vendues, hypothéquées ou autrement grevées ou aliénées (art. 109.1 et 109.2)³¹

La loi foncière de 1997 permet:

• L'enregistrement des droits coutumiers de longue date des communautés à la suite d’un processus de délimitation des frontières.
• La location de terres par des particuliers et des entreprises à des fins productives³²

Les investisseurs peuvent demander des DUAT peu coûteux d'une durée de 50 ans, renouvelables. L'approbation de ces DUAT est soumise à l'approbation des plans de développement et à la conformité environnementale.

Avant 2007, l'enregistrement des droits fonciers ruraux était axé sur la délimitation à grande échelle des terres communautaires "au niveau de chefferies entières ou de regulos, de zones fréquemment supérieures à 100 000 ha, comprenant de multiples groupes de villages et des établissements dispersés³³.

Cependant, en 2007, le gouvernement mozambicain a mis en place de nouvelles conditions préalables qui devaient être remplies avant que les communautés puissent délimiter les terres ou que les investisseurs puissent demander l'enregistrement de droits. Ces conditions préalables comprenaient l'élaboration de plans de zonage et d'utilisation des terres et des approbations plus strictes pour l'enregistrement des terres de plus de 1 000 et 10 000 ha, qui devaient être approuvées par le ministre de l'Agriculture et le Conseil des ministres respectivement³⁴. Ces mesures ont "effectivement empêché l'enregistrement des droits communautaires"³⁵ car elles ne disposent pas des ressources nécessaires pour préparer les plans de développement exigés par le gouvernement. Seuls 2,7 % de la superficie totale des terres ont été délimités comme terres communautaires, tandis qu'aucune donnée fiable sur les titres fonciers des occupants de bonne foi et les terres délivrées aux investisseurs n'a été identifiée³⁶.

En 2008, une enquête représentative à l'échelle nationale a estimé qu'environ un pour cent seulement des parcelles de terre dans les zones rurales disposaient de titres DUAT, dont une forte proportion (environ 36 %) était des titres DUAT provisoires. Après 2010, l'accent a été mis sur la délimitation au niveau des villages, généralement de parcelles de moins de 10 000 ha.

Investissements et acquisitions de terres

Le Mozambique a une longue histoire d'investissements fonciers contestés. Les transactions foncières se sont accélérées en Afrique après la crise financière mondiale de 2008, les grandes entreprises agroalimentaires étant à la recherche de nouveaux marchés et de nouvelles sources d'approvisionnement³⁷. Les estimations varient concernant la quantité de terres louées à des investisseurs commerciaux.

"Entre 2005 et 2014, 63 investisseurs se sont vu attribuer plus de deux millions d'hectares de terres à exploiter. Les investisseurs entrent plus fréquemment en conflit avec les communautés locales, car les autorités sont de plus en plus pressées d'autoriser de nouveaux DUAT dans les zones peuplées sans arpenter la zone au préalable"³⁸.

Une étude de 2015 a répertorié plus de 30 projets d'investissement agricole portant sur plus de 500 000 ha de terres, et des investisseurs d'Australie, de Chine, d'Estonie, des Pays-Bas, d'Inde, d'Italie, de Libye, du Luxembourg, de Maurice, du Portugal, du Royaume-Uni, des États-Unis, d'Afrique du Sud, de Suède et de Suisse³⁹.

Cela a eu des répercussions importantes sur les moyens de subsistance et les droits fonciers des petits producteurs. L'organisation internationale à but non lucratif GRAIN a fait valoir que :

"Pour que ces entreprises se développent, l'agriculture paysanne doit être remplacée par des plantations industrielles à grande échelle, et les systèmes alimentaires locaux doivent être remplacés par des chaînes alimentaires transnationales d'entreprise, des semences aux rayons des supermarchés⁴⁰.

_{Les petits agriculteurs familiaux risquent d'être déplacés par des investisseurs fonciers Photo par ILRI​ CC-BY-NC-ND}

En outre, des mégaprojets tels que le ProSavana et le projet de développement de la rivière Lurio ont été promus dans le cadre d'une "initiative plus large, impliquant la Banque mondiale et la nouvelle alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition du G8, visant à ouvrir le Mozambique aux projets agro-industriels à grande échelle"⁴¹. Ces projets impliquant des investissements étrangers à grande échelle ont été identifiés dans le plan stratégique pour le corridor de Nacala afin d'harmoniser les investissements prévus dans l'agriculture, les mines et les transports.

Les projets d'agriculture industrielle à grande échelle ont le potentiel de déplacer des milliers de producteurs locaux. Le projet ProSavana - un partenariat brésilien et japonais qui visait à impliquer l'agro-industrie brésilienne dans le développement de 14 millions d'hectares de plantations de soja⁴²- a fait l'objet d'une campagne de la société civile menée par l'Union nationale des paysans du Mozambique (UNAC) et impliquant des groupements locaux et internationaux.

En 2016, des détails ayant fuité de la base de données Panama Papers ont révélé des plans pour le projet de développement de la vallée de la rivière Lurio (LRVDP), d'un montant de 4,2 milliards de dollars, couvrant trois provinces - Cabo Delgado, Niassa et Nampula, suite à la signature d'un protocole d'accord pour l'utilisation des terres et de l'eau en 2012⁴³. Les chiffres fournis par les organisations locales de la société civile mozambicaine indiquent qu'environ 100 000 personnes seraient déplacées par le projet⁴⁴. "Un document de l'entreprise datant de novembre 2015, indique que... le projet avait demandé des permis d'utilisation des terres (DUAT) couvrant 347 528 ha à Nampula, 107 117 ha à Cabo Delgado et 152 591 ha à Niassa - ce qui en fait le plus grand projet de développement agricole en Afrique"⁴⁵

Des inquiétudes ont également été exprimées quant au fait que "la plupart des investissements sont directement liés à des membres du gouvernement et à des personnalités importantes du parti FRELIMO. Nous avons des individus qui sont à la fois des politiciens, des hommes d'affaires et des fonctionnaires du gouvernement"⁴⁶.

Dans l'ensemble, il est difficile d'obtenir des données fiables, car de nombreux investissements liés à la terre manquent de transparence quant à l'identité des investisseurs et de leurs partenaires locaux.

En ce qui concerne les minéraux, il y a eu une entrée significative de capitaux étrangers, souvent en collaboration avec de puissants acteurs locaux pour exploiter la découverte de rubis, de graphite et de gaz à Cabo Delgado. Les chercheurs ont analysé les alliances entre des personnalités du FRELIMO et des entreprises transnationales, ce qui met en évidence la manière dont les procédures officielles ont été détournées au profit des élites. "Dans le cas des mines de rubis, les licences d'exploitation ont été obtenues sans informer la population directement concernée, et sans suivre correctement les procédures légalement requises"⁴⁷.

Un consortium de sociétés a investi des milliards de dollars dans les champs de gaz de Rovuma, près de la frontière avec la Tanzanie. Ces initiatives ont contribué à donner à Cabo Delgado une réputation internationale de nouveau centre de conflit. Certains analystes attribuent les causes profondes de l'insurrection dans la zone frontalière du nord au déplacement interne et à la réinstallation des populations locales en raison de l'exploitation minière, ainsi qu'à la perte des moyens de subsistance issus de la pêche et de l'agriculture⁴⁸. Dans l'ombre des investissements à grande échelle et de l'accaparement des bénéfices par les élites, une "économie illicite vaste et dynamique"⁴⁹ has développé.

"Les personnalités politiques, le parti au pouvoir et leurs associés criminels d'élite ont ouvertement bénéficié de l'extraction licite et illicite des ressources naturelles, tandis que la communauté locale a souvent été punie pour son implication dans les économies illicites informelles et s'est vu refuser les avantages des investissements formels et de la croissance économique. C'est dans ce creuset de ressentiment que se sont engouffrés les extrémistes, offrant des opportunités d'études et de capital, et mobilisant leurs recrues pour contester violemment les relations de pouvoir existantes"⁵⁰.

Ces facteurs, associés à un taux de chômage élevé chez les jeunes, ont créé une vague de mécontentement qui a créé des conditions favorables à un conflit violent exploité localement par un groupe connu sous le nom d'Al Shabaab.  

Tendances dans l'utilisation des terres

Le Mozambique est un pays très vulnérable au changement climatique. Il est classé 35e pays le plus vulnérable et 24e pays le moins prêt à faire face aux effets du changement climatique. Les niveaux élevés de pauvreté et l'insécurité alimentaire périodique exacerbent la vulnérabilité au changement climatique⁵¹. Elle a connu d'importantes inondations en 2013 et a récemment été dévastée par les cyclones Idai et Kenneth, qui ont frappé respectivement le centre et le nord du pays.

_{Le Mozambique est très vulnérable au changement climatique. Photo par Dennis Onyodi Climate Centre CC-BY-SA 2.0}

Les zones protégées représentent 17 % des terres du Mozambique⁵². Le gouvernement mozambicain a encouragé les investissements du secteur privé dans le secteur de la conservation. Cependant, des tensions importantes subsistent entre les besoins des communautés locales en matière de moyens de subsistance et le programme de conservation. Les sociétés immobilières investissent dans l'acquisition de terres à des fins de conservation et de tourisme haut de gamme, ce qui a entraîné la réinstallation des communautés vivant dans les zones désignées pour les initiatives privées de conservation. 

Dans plusieurs cas où des réserves ont été établies, des conflits se sont développés avec les communautés locales. La création de la réserve de Karingani a donné lieu à un litige de 20 ans concernant les droits sur les terres, les communautés locales affirmant qu'elles ont été trompées pour céder une partie de leurs terres à des fonctionnaires du gouvernement qui ont attribué le DUAT à une société immobilière. Les promesses d'emplois n'auraient pas été tenues⁵³.

Le Mozambique a donné la priorité à l'expansion de l'irrigation. Actuellement, l'irrigation se fait principalement dans la zone située le long du Zambèze, qui est irriguée par le barrage de Cahora Bassa, et dans les anciennes zones de colonisation du sud, notamment le long du fleuve Limpopo, où des systèmes d'irrigation ont été mis en place dans les années 1950 et 1960⁵⁴. Le Mozambique possède un important potentiel d'irrigation - quelque 3,1 millions d'hectares sont irrigables - mais moins de 120 000 hectares sont actuellement irrigués. La salinisation des sols, conséquence de l'irrigation, serait un problème majeur. Ces terres de grande valeur font souvent l'objet d'initiatives d'investissement qui peuvent déposséder les utilisateurs locaux des terres qui n'ont pas les ressources nécessaires pour exploiter le potentiel d'irrigation.

Le Mozambique est l'un des exportateurs de bois les plus importants d'Afrique. Cependant, entre 2007 et 2013, on estime que l'exploitation illégale du bois a entraîné une perte de 145 millions USD de recettes fiscales pour le gouvernement⁵⁵.

_{L'exploitation forestière illégale prive le Mozambique de recettes fiscales. Photo par Wikipedia ​ CC-BY-SA 2.0}

Une grande partie de ce bois a été récoltée dans les forêts des provinces septentrionales en conflit, dont Cabo Delgado⁵⁶. Une analyse de 2013 a examiné les exportations de bois vers la Chine, estimant que jusqu'à 48 % de ce bois avait été récolté illégalement, dépassant de 154 030 mètres cubes l'extraction de bois autorisée⁵⁷.

La loi sur les forêts et la faune de 1999 reconnaît trois types de forêts :

• Les forêts de conservation, situées à l'intérieur des zones de protection et soumises à des régimes de gestion particuliers ; 

• Les forêts productives, situées en dehors des zones de protection ; et 

• Les forêts à usages multiples à faible potentiel forestier.

La loi prévoit la délivrance de deux types de licences pour la production légale de bois : les licences pour les concessions forestières et les licences simples⁵⁸. Les communautés et les droits auxquels il est fait référence dans le contexte forestier utilisent les mêmes délimitations que celles prévues par les règlements du droit foncier. Toutefois, ce système à deux niveaux présenterait des failles. En conséquence, "la plupart des opérateurs commerciaux travaillent en dehors de la loi officielle pour éviter les exigences de concession et établir des relations avec les résidents ruraux pauvres pour extraire illégalement du bois non transformé directement pour l'exportation”⁵⁹.

Droits fonciers des femmes

L'un des principes fondateurs de la politique foncière de 1995 était de garantir le droit des femmes à accéder à la terre et à l'utiliser⁶⁰. La loi sur la famille de 2004 crée des droits égaux pour les hommes et les femmes, leur permettant de prendre conjointement des décisions relatives à la dévolution et à l'héritage des biens. De même, la loi foncière reconnaît les droits individuels des femmes sur les terres et leur permet de participer aux décisions relatives à l'administration des terres.

^{Les droits fonciers des femmes sont protégés par la loi mais restent vulnérables dans la pratique. Photo par ILRI, CC BY-NC-ND 2.0 license}

Toutefois, les inégalités entre les sexes restent importantes dans le pays, tant dans les zones urbaines que rurales, en ce qui concerne l'accès à la terre et aux ressources naturelles. 

L'accès à la terre est également médiatisé par les systèmes de descendance. Les groupes sociaux au nord du Zambèze ont adopté des systèmes de descendance matrilinéaire, tandis que ceux du sud s'ordonnent selon des lignes patrilinéaires. "Dans les groupes matrilinéaires, l'autorité repose sur l'homme le plus âgé de la famille élargie, identifié par la lignée féminine, tandis que dans les groupes patrilinéaires, l'homme le plus âgé est identifié par la lignée masculine"⁶¹. Cela signifie que dans les systèmes sociaux matrilinéaires et patrilinéaires, le pouvoir de décision revient aux hommes. Par conséquent, dans les cas où les droits fonciers sont contestés, les pratiques coutumières continuent souvent de discriminer les femmes⁶².

Malgré la persistance de l'inégalité, et grâce au travail de sensibilisation effectué principalement par les OSC, il semble que le droit et la pratique coutumiers s'adaptent et permettent de plus en plus aux femmes d'accéder à la terre indépendamment des hommes. Dans les villages et les villes où les gens ont été réinstallés, les terres sont souvent attribuées en fonction des besoins, sans distinction de sexe. 

Systèmes fonciers en milieu urbain

Le Mozambique s'est rapidement urbanisé. La majorité de la population urbaine vit dans des établissements informels dans les centres urbains. En 2004, une étude a identifié les différentes manières d'accéder aux terrains urbains. Elle a révélé que 6 % des parcelles étaient attribuées par occupation directe, 13 % des parcelles étaient attribuées par l'État, 19 % étaient attribuées par des systèmes coutumiers et 62 % étaient obtenues sur le marché⁶³. On distingue ainsi deux types de marché selon que le bien acquis est soumis ou non à enregistrement. Le marché foncier urbain implique des transactions complexes qui mêlent fréquemment des éléments informels et formels.

"Bien qu'un DUAT ne puisse pas être vendu légalement, les utilisateurs du terrain peuvent vendre des améliorations sur le terrain en tant que propriété privée. Cela fournit une échappatoire pour un marché foncier de facto par la vente d'améliorations très basiques pour des sommes d'argent importantes"⁶⁴.

Les estimations varient largement quant à l'ampleur de la délivrance des DUAT, en particulier dans la périphérie urbaine informelle. Des tentatives ont été faites pour régulariser l'occupation des terres urbaines, notamment un processus de régularisation massive des DUAT lancé à Maputo, ainsi que l'élaboration de plans d'urbanisation dans différents quartiers périurbains⁶⁵.

En 2012, dans le cadre du programme de régularisation foncière du Millennium Challenge Corporation, quelque 200 000 parcelles ont été enregistrées et régularisées, principalement dans les zones urbaines, et insérées dans le cadastre foncier du LIMS. Ces enregistrements ont coûté environ 20 USD/parcelle⁶⁶.

Droits fonciers communautaires

Les droits fonciers communautaires peuvent être menacés lorsqu'il existe des ressources naturelles précieuses qui font l'objet d'investissements fonciers. Ces investissements vont des terres agricoles avec un potentiel d'irrigation, qui peuvent devenir l'objet de transactions foncières, aux ressources forestières avec un potentiel d'exportation de bois et aux ressources minérales. Les terres de conservation sont également souvent au centre d'intérêts concurrents. Les mineurs artisanaux ne bénéficient actuellement d'aucune protection de l'État et se heurtent fréquemment aux représentants de l'État et aux sociétés minières qui ont obtenu des permis de prospection et d'exploitation à grande échelle. 

L'évolution générale de la législation et de la réglementation, qui a rendu la délimitation spatiale formelle des droits fonciers plus coûteuse et onéreuse, désavantage les communautés rurales qui n'ont souvent pas les moyens de suivre les procédures requises. Cela accroît la vulnérabilité des droits fonciers communautaires lorsque les terres sont ciblées par les investisseurs. Il existe souvent des écarts entre les protections offertes par la loi et la pratique quotidienne, car les procédures pertinentes sont souvent mises en œuvre de manière inadéquate, ce qui peut porter atteinte aux droits fonciers des communautés⁶⁷.

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

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Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

Il existe une multitude de recherches de haute qualité sur le Mozambique. Joseph Hanlon et Christopher Tanner écrivent sur le Mozambique depuis de nombreuses années. Simon Norfolk est un chercheur et un praticien qui a collaboré avec d'autres chercheurs en se concentrant sur la terre, la tenure et les droits aux ressources naturelles au Mozambique. Les travaux d'Helene Kyed apportent un éclairage précieux sur le rôle des autorités traditionnelles et du droit coutumier au Mozambique. Alda Salomão a beaucoup écrit sur les investissements fonciers au Mozambique. GRAIN, une petite organisation internationale à but non lucratif qui soutient les petits agriculteurs et les mouvements sociaux, a travaillé avec des acteurs mozambicains pour analyser l'accaparement des terres.  L'Agence d'investigation environnementale a analysé l'exploitation illégale des forêts au Mozambique, tandis que l'Initiative mondiale contre le crime organisé transnational a analysé les facteurs à l'origine de la dernière génération de conflits liés aux ressources naturelles à Cabo Delgado. 

Centro Terra Viva (CTV) et Observatorio do Meio Rural (OMR), sont deux organisations non gouvernementales nationales qui surveillent respectivement les investissements fonciers à grande échelle et la dynamique de l'économie rurale sur le plan social et environnemental. Elles ont également publié de nombreux articles sur ce sujet et d'autres sujets connexes. Consultez la liste de références ci-dessous et la bibliothèque du Portail de la Terre qui contient de nombreuses ressources en texte intégral sur le Mozambique.

*** Références

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[2] World Bank. (2018). "Forests of Mozambique: A Snapshot."  Retrieved 22 October, 2021, from https://www.worldbank.org/en/news/infographic/2018/12/12/forests-of-mozambique-a-snapshot

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[12] Ibid.; Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands

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[15] Article 1, Law No. 19/97 1 October 1997 (Land Law)

[16] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[17] Ibid.

[18] Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands

[19] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

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 [21] Kyed, H. M. (2007). "State recognition of traditional authority." Unpublished dissertation, Roskilde University.

[22] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

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