Kenya - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Sequía en la cuenca del río Ewaso Ngiro en Kenia, 2020. Foto: Climate Center/Water Alternatives Photos/Flickr (CC BY-NC 2.0)}

A pesar de los avances en la aplicación de la descentralización, así como de las disposiciones sobre transparencia y rendición de cuentas, las injusticias históricas no se han abordado suficientemente. Hasta septiembre de 2021, los kenyanos podían presentar quejas sobre injusticias históricas en materia de tierras ante la Comisión Nacional de Tierras. Sin embargo, no sólo los antiguos agravios han socavado la confianza en el Estado, sino que sólo unas pocas campañas de concienciación han hecho llegar esta oportunidad a la población.

Otros problemas importantes relacionados con la tierra son la continua corrupción, los altos niveles de desigualdad y discriminación de género, la degradación y fragmentación de la tierra, la deforestación, la escasez crónica de agua, así como el aumento de las sequías e inundaciones como consecuencia del cambio climático. La cantidad de tierras de pastoreo está disminuyendo debido a la expansión de las zonas agrícolas y los proyectos de explotación (petrolera). 

Legislación y regulaciones sobre la tierra

La Política Nacional de Tierras de Kenya, que sustituye a un mosaico de leyes de la época colonial, se promulgó en 2009 y sus principios fundamentales se recogieron en la Constitución promulgada en 2010. La aplicación de la Política Nacional de Tierras y de la Constitución está en curso y ha dado lugar a una serie de nuevas leyes, como la Ley de Tierras(2012), la Ley de Registro de Tierras (2012) o la Ley de la Comisión Nacional de Tierras (2012). La Ley de Tierras prevé el acceso equitativo a la tierra, la seguridad de los derechos sobre la misma y promueve las iniciativas de las comunidades locales, así como la creación de un Fondo de Asentamiento de Tierras. Además, la Ley  (Enmienda) de Leyes de Tierra (2016) tiene como objetivo resolver las disputas iniciales entre el Ministerio de Tierras, Vivienda y Planificación Física y la Comisión Nacional de Tierras. La ley también establece cómo se pueden presentar e investigar las reclamaciones de injusticias históricas, que se remontan a la colonización árabe y británica. 

El Ministerio de Tierras y Planificación Física es responsable de la administración general de la tierra, y de la agrimensura y la cartografía, y lidera las reformas agrarias en Kenya. La Comisión Nacional de Tierras (NLC por sus siglas en inglés) tiene el mandato de gestionar las tierras públicas en nombre del gobierno nacional y de los condados, de asesorar al gobierno nacional en materia de registro de tierras y de investigar las injusticias históricas en materia de tierras y recomendar las reparaciones pertinentes². Los gobiernos de los condados y las Juntas de Gestión de Tierras de los Condados administran la planificación del uso de la tierra y la clasificación de la propiedad, y se les confía la gestión de las tierras comunitarias no registradas. A pesar de los progresos visibles, la descentralización de la administración y gestión de la tierra se enfrenta a varios retos, como los presupuestos limitados y la escasa capacidad administrativa.

Clasificación de la tenencia de la tierra

Según la Constitución, hay tres tipos de tierras - tierras públicas, tierras privadas y tierras comunitarias - que se rigen por la Ley de Tierras de acuerdo con los principios de no discriminación y el objetivo de la gestión sostenible y productiva de los recursos de la tierra³. La Ley de Tierras también ofrece protección a los grupos marginados, los ocupantes ilegales y los desplazados internos por causas naturales, conflictos, proyectos de desarrollo o de conservación⁴. La tierra pública incluye la tierra que era gubernamental no enajenada antes de 2010, la tierra utilizada u ocupada por el Estado, así como todos los minerales, los bosques gubernamentales, las instituciones públicas, las carreteras, los ríos y los lagos. Está gestionada por la Comisión Nacional de Tierras y puede ser arrendada o convertida en tierra privada o comunitaria. Las tierras comunitarias se confieren a las comunidades en función de su etnia, cultura o intereses similares. Las tierras privadas son tierras en régimen de propiedad  plena y arrendamiento. La propiedad plena permite derechos ilimitados de uso de la tierra.

El registro y la certificación de las tierras y su descentralización se realizan en virtud de la Ley de Registro de Tierras. En junio de 2021, el Ministerio de Tierras, Vivienda y Planificación Física anunció el cierre del Registro Central de Tierras para frenar la corrupción y facilitar la descentralización. Todos los archivos se trasladarán a las respectivas sucursales de los condados. Nairobi está en proceso de digitalizar completamente sus registros de tierras para promover servicios más eficientes. Además, en consulta con la Comisión Nacional de Tierras, el Ministerio de Tierras, Vivienda y Planificación Física puso en marcha el Sistema Nacional de Gestión de la Información de Tierras en abril de 2021.

Los derechos de tenencia de los pequeños agricultores son bastante seguros en las zonas con derechos de tierra adjudicados y registrados. Sin embargo, sobre todo los pastores o los pequeños agricultores que practican la agricultura itinerante se enfrentan a la inseguridad de la tenencia debido a la falta de registros y límites establecidos. Los altos costes son la principal razón de la inseguridad de la tenencia en las zonas urbanas y rurales⁵. También existe una falta de conocimiento sobre los complejos procesos legales y las normas relacionadas con la protección de la propiedad. Además, la propiedad de la tierra se ve amenazada por la especulación, la corrupción y el registro múltiple de parcelas. Especialmente frecuentes en el Valle del Rift y en las zonas del norte y de la costa, los litigios relacionados con el medio ambiente y los títulos de propiedad de la tierra pueden remitirse a los Tribunales de Medioambiente y Tierras o a mecanismos alternativos de resolución de litigios sobre la tierra⁶. Además, el Sistema de Justicia Alternativa, puesto en marcha recientemente, proporcionará apoyo para la resolución de conflictos sobre la tierra.

_{Hombres en la región de Turkana, en el norte de Kenia, azotada por la sequía, foto de DFID  (CC BY-NC-ND 2.0)}

Derechos a la tierra de las comunidades

La tenencia consuetudinaria se practica en tres cuartas partes de Kenya. El impacto del cambio climático ha afectado gravemente a los medios de vida de los pastores y ha provocado un aumento de los conflictos. Además, los conceptos erróneos históricamente condicionados de la tenencia comunal y las políticas estatales han debilitado las prácticas pastorales, como la migración estacional que se basa en los derechos primarios y secundarios al agua y los pastos negociados entre los diferentes grupos⁷. Hasta finales de la década de 1990, la gobernanza de la tierra en las zonas de pastoreo se vio impulsada por la modernización y la promoción de la parcelación de tierras en fideicomiso en ranchos colectivos con títulos de propiedad. Algunos ranchos se han convertido en entidades de conservación comunitaria sin ánimo de lucro en el marco del National Rangeland Trust (Fideicomiso Nacional de Pastizales), fundado en 2004.

Por primera vez, la Constitución de 2010 reconoce el derecho consuetudinario sobre la tierra si es coherente con otras leyes aplicables. La Ley de Tierras Comunitarias (2016) protege los derechos de las tierras comunitarias y se encarga de la elaboración de registros de tierras comunitarias, así como de la creación de Comités de Gestión de Tierras Comunitarias. El proyecto de ley también proporciona orientación sobre los títulos de las tierras comunales y la resolución de conflictos. La Ley de Tierras Comunitarias permite los arrendamientos y las conversiones de tierras comunitarias a privadas o públicas y viceversa. Sin embargo, su aplicación se enfrenta a varios retos, como la limitación de recursos o la creación de asambleas comunitarias para grupos no sedentarios. Además, aunque el reglamento del proyecto de ley se aprobó en 2017, varios casos judiciales han retrasado su aplicación. 

Tendencias en el uso de la tierra

En Kenya, sólo el 28% de la población vive en zonas urbanas. La agricultura representa el 35.2% del PIB y proporciona medios de vida al 69% de la población adulta⁸. El sector ganadero contribuye en un 47% al PIB agrícola. De su superficie total, el 48.5% es tierra agrícola, concentrada sobre todo en las fértiles tierras altas, aptas para la agricultura de secano⁹. Los pastos y las praderas se encuentran en las tierras áridas y semiáridas, que cubren el 80% de la superficie del país.

Los principales cultivos son las legumbres, la caña de azúcar, el maíz y el trigo, y la producción láctea desempeña un papel importante. Kenya lidera el mercado de exportación de café, té y horticultura. Además, el país exporta petróleo, cemento y ceniza de sosa. La expansión de los asentamientos y las tierras agrícolas ha tenido efectos negativos sobre la fauna salvaje y los bosques, humedales y praderas del país¹⁰. A pesar de los esfuerzos de reforestación, Kenya perdió el 11% de su cubierta forestal entre 2001 y 2020.

La distribución de la tierra es muy desigual, lo que se vio agravado por la captura de las élites en los años 80 y 90, cuando los líderes políticos y sus familias se apropiaron de grandes explotaciones en las fértiles tierras altas. El 13% de la población carece de tierras y dos tercios son pequeños propietarios que viven en 0.53 ha¹¹. Sólo el 27% de la población vive en ciudades¹². 

_{Nuevo plan de riego en Isiolo (Kenya), foto de la Ayuda Humanitaria de Protección Civil de la UE (CC BY-ND 2.0)}

Adquisiciones de tierras

En la tenencia consuetudinaria, los derechos de usufructo de la tierra se adquieren a través de la pertenencia a una comunidad que se define por los lazos de parentesco o la descendencia común. Según el derecho estatutario, que también incluye las tierras comunales, la tierra puede adquirirse mediante traspasos, arrendamientos a largo plazo de tierras privadas de más de 21 años, transmisión, prescripción, asignación, programas de asentamiento o adjudicación de tierras comunitarias¹³. El gobierno puede arrendar tierras a nacionales y extranjeros durante un máximo de 99 años. La renta de la tierra se paga al gobierno y las tasas y otros gravámenes a los gobiernos de los condados. Puede haber ciertas restricciones al desarrollo o uso de las tierras arrendadas.   

La tierra puede ser adquirida obligatoriamente por el gobierno para fines públicos con la debida y pronta indemnización. El gobierno puede expropiar para la exploración y explotación de minerales o el desarrollo de infraestructuras públicas, es decir, el puerto de Lamu, el corredor de Lamu a Sudán del Sur y Etiopía, o el oleoducto Lokichar-Lamu, también conocido como el oleoducto de crudo de Kenya¹⁴. La Ley de Prevención, Protección y Asistencia a los Desplazados Internos y Comunidades Afectadas (2012) ofrece apoyo a las poblaciones desplazadas por proyectos de desarrollo. Enmendada por el proyecto de ley de leyes sobre el índice del valor de la tierra (enmienda) de 2019, la compensación se dará en forma de tierra alternativa o, si no está disponible, como un pago global o a plazos durante 3 años. Sin embargo, el índice de valor de la tierra solo tiene en cuenta las tierras registradas. Esto es problemático, ya que gran parte de las tierras comunitarias siguen sin estar registradas.

Inversiones en tierras

En los años anteriores a la reforma, los inversores podían dirigirse directamente a las autoridades locales para arrendar tierras comunales. Con la creación de la Autoridad de Inversiones de Kenya en 2004, los inversores nacionales y extranjeros se dirigen a los gobiernos nacionales y de los condados, respectivamente. En 2021 se adoptó el proyecto de ley de promoción de la inversión (enmienda), con el que se pretende aumentar la participación de los gobiernos de los condados en la aplicación de las políticas y estrategias del Organismo de Inversiones para atraer a los inversores nacionales y extranjeros. 

Desde 2007, casi 500.000 hectáreas de tierra fueron arrendadas o convertidas en concesiones, especialmente en el delta del río Tana y en los humedales de Yala. Sin embargo, sólo 14 de los 24 proyectos que abarcan 270 000 ha comenzaron a funcionar, la mayoría de ellos en la categoría de 1.000 a 10.000 ha. La Land Matrix resumió que las empresas privadas, principalmente del Reino Unido, Arabia Saudita, Francia, India y Mauricio, invirtieron en cultivos alimentarios, cultivos arbóreos y producción ganadera. La mayoría de los proyectos producen caña de azúcar o té¹⁵. En el contexto de los agronegocios y las explotaciones mineras a gran escala, los conflictos y la violencia se producen con frecuencia, agravando las tensiones existentes.

Derechos de las mujeres a la tierra

En la sociedad patriarcal de Kenya, las mujeres siguen estando muy marginadas y a menudo temen ser despojadas. Mientras que el 36.1% de los hogares están encabezados por mujeres, éstas sólo poseen el 1% de los títulos de propiedad, además del 5% que poseen conjuntamente con los hombres¹⁶. Aunque las reformas constitucionales y la promulgación de una legislación progresista sobre la propiedad, el matrimonio y la sucesión, incluida la Ley de la Comisión Nacional de Tierras, la Ley de Tierras y la Ley de Registro de Tierras, prohíben la discriminación por razón de género, solo el 2% de los títulos de propiedad se expidieron a mujeres entre 2013 y 2018.  

Las normas culturales, la falta de concienciación, la continua discriminación, el miedo a las represalias y la exclusión de la toma de decisiones, por ejemplo en los comités de adjudicación de tierras y en las juntas de control, impiden en gran medida que las mujeres adquieran y hereden tierras. Incluso en los casos en los que las mujeres adquieren tierras de forma independiente, los miembros masculinos de la familia suelen actuar como intermediarios o los bancos exigen el consentimiento del marido antes de conceder préstamos a las mujeres¹⁷. Además, la individualización y privatización de las tierras consuetudinarias ha provocado un aumento de las ventas de tierras por parte de los hombres sin consultar a sus familias y, por tanto, ha debilitado la seguridad de la tenencia de las mujeres.

Según el derecho estatutario, las hijas y los hijos tienen los mismos derechos de herencia y las viudas reciben un interés vitalicio en el patrimonio (hasta que se vuelvan a casar) en lugar de la plena propiedad¹⁸. En la práctica, sin embargo, las esposas y las hijas rara vez heredan los bienes familiares, en parte debido a las exenciones del derecho consuetudinario^19. A pesar de las diferencias entre grupos étnicos y religiosos, la propiedad suele repartirse por igual entre los hijos. Dicho esto, los matrimonios consuetudinarios suelen no estar registrados, por lo que las viudas suelen perder sus propiedades a favor de la familia de su cónyuge. Según la ley islámica, las mujeres reciben la mitad de la parte de los parientes masculinos.

Cuestiones de tenencia urbana

Aproximadamente el 47% de la población urbana vive en asentamientos informales con poco o ningún acceso a los servicios básicos. La mayoría son inquilinos que pagan un alquiler y tienen un bajo nivel de seguridad en la tenencia²⁰. En respuesta a la grave falta de viviendas formales, la expansión de los barrios marginales y un marco normativo obsoleto, Kenya puso en marcha un Plan Nacional de Ordenación del Territorio y la Política Nacional de Desarrollo Urbano en 2016²¹. En consonancia con la Visión 2030 de Kenya, se han puesto en marcha políticas y estrategias destinadas a reducir la degradación del medioambiente y a promover la urbanización sostenible a través de la buena gobernanza²². La Ley de Áreas Urbanas y Ciudades de 2011 establece la clasificación, la gobernanza y la gestión de las áreas urbanas y las ciudades.

_{Asentamientos informales de Nairobi, foto de Ben Cappellacci​ (CC BY 2.0)}

Innovaciones en la gobernanza de la tierra

Kenya ha respaldado las DVGT. La Ley de Tierras Comunitarias promulgada incorporó los principios de las DVGT, sobre todo en lo que respecta a la igualdad de derechos sobre la tierra para mujeres y hombres.

Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

2008: Creación de la Comisión de la Verdad, la Justicia y la Reconciliación de Kenya 

Como respuesta a la violencia electoral a gran escala de 2007, en 2008 se creó la Comisión de la Verdad, la Justicia y la Reconciliación. Investigó las graves violaciones de los derechos humanos, las adquisiciones ilegales de tierras públicas, la marginación de las comunidades, los delitos económicos y la violencia étnica en el periodo comprendido entre 1963 y 2008, que se publicaron en su informe de 2013.

2009: Adopción de la Política Nacional de Tierras

Como resultado de un proceso de reforma iniciado en la década de 1990, en 2009 se adoptó la Política Nacional de Tierras. Sus principios fundamentales están anclados en la Constitución de 2010.

2012: Adopción de la Ley de Tierras, la Ley de Registro de Tierras y la Ley de la Comisión Nacional de Tierras 

Estas leyes son instrumentos legales clave que proporcionan un acceso equitativo a la tierra, seguridad de los derechos sobre la tierra y aborda soluciones a las injusticias históricas. 

2016: Adopción de la Ley de Leyes de Tierra (Enmienda)

El proyecto de ley pretende resolver los conflictos iniciales entre el Ministerio de Tierras, Vivienda y Planificación Física y la Comisión Nacional de Tierras. También establece cómo pueden presentarse e investigarse las reclamaciones de injusticias históricas. 

2016: Adopción de la Ley de Tierras Comunitarias

El proyecto de ley reconoce y protege los derechos de las tierras comunitarias. La Ley de Tierras Comunitarias orienta la titulación de tierras comunales y la creación de registros de tierras comunitarias, así como de comités de gestión de tierras comunitarias.

2021: Cierre del Registro Central de la Propiedad 

En junio, el Ministerio de Tierras anunció el cierre del Registro Central de Tierras para frenar la corrupción y potenciar la descentralización. Todos los expedientes se trasladaron a las respectivas sucursales de los condados.

2021: Plazo de presentación de reclamaciones por injusticia histórica relacionada con la tierra

Hasta septiembre, todos los kenyanos podían presentar quejas a la Comisión Nacional de Tierras. 

Para saber más

Sugerencia de la autora para ampliar la lectura

Ellen Basset ofrece una visión interesante sobre el papel de los planificadores urbanos en Kenya y los límites de la reforma agraria para cambiar el comportamiento en un sector tan rentable como el de la tierra.

En un artículo original, Kathleen Klaus examina el nexo entre la estabilidad electoral, la probabilidad de violencia en las elecciones y las cuestiones de confianza política basándose en datos de la costa de Kenya.

Este estudio de caso permite reflexionar de forma muy interesante sobre cómo se han reproducido en la Kenya independiente las ideas históricas erróneas sobre la tenencia comunal provocando la lentitud en la aplicación de la Ley de Tierras Comunitarias.

Para una evaluación del estado de la información sobre la tierra en Kenya - cuán abierta y accesible es la información sobre la tierra - consulte el informe SOLI para este país publicado por el Land Portal.

Referencias

[1] On land reform and electoral stability see Klaus, Kathleen. 20202. Raising the stakes: Land titling and electoral stability in Kenya. Journal of Peace Research 57: 1.

[2] Government of Kenya. 2012. National Land Commission Act. Section 15. and Government of Kenya. 2016. Land Laws (Amendment) Act. Section 38.

[3] Government of Kenya. 2010. Constitution. Section 61(2).

[4] Government of Kenya. 2012. Land Act. Section 134.

[5] Prindex. 2021. Kenya. URL: https://www.prindex.net/data/kenya/

[6] Government of Kenya. 2011 Environment and Land Court Act. Section 4. URL: https://landportal.org/library/resources/lex-faoc112134/environment-and-land-court-act-2011-cap-12a

[7] Gabbert et al. 2021. Lands of the Future Anthropological Perspectives on Pastoralism, Land Deals and Tropes of Modernity in Eastern Africa. Berghahn: Oxford, New York. Achiba et al. 2020. Devolution and the politics of communal tenure reform in Kenya. African Affairs 119: 476 URL: https://landportal.org/library/resources/devolution-and-politics-communal-tenure-reform-kenya

[8] World Bank. 2020. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/NV.AGR.TOTL.ZS?locations=KE 

[9] World Bank. 2018. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.AGRI.ZS?end=2018&locations=KE&start=1961

[10] Nyamasyo, Stephen K. and Bonface O. Kihima. 2014. Changing Land Use Patterns and Their Impacts on Wild Ungulates in Kimana Wetland Ecosystem, Kenya. International Journal of Biodiversity. URL:  https://landportal.org/library/resources/changing-land-use-patterns-and-their-impacts-wild-ungulates-kimana-wetland 

[11] FAO. 2005. Family Farming Knowledge Platform. URL: http://www.fao.org/family-farming/data-sources/dataportrait/farm-size/en/

[12] FAO. 2018. Statistics. URL: http://www.fao.org/faostat/en/#country/114

[13] Government of Kenya. 2012. Land Act. Section 7.

[14] Government of Kenya. 2012. Land Act. Section 110. Government of Kenya. 2010. Constitution. Article 40 3(b).

[15] Land Matrix. 2020. Large Scale Land Acquisitions in Kenya. A Country Perspective. URL: https://landportal.org/library/resources/large-scale-land-acquisitions-kenya

[16] World Bank. 2015. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/SP.HOU.FEMA.ZS?locations=KE

[17] Government of Kenya. 2016. Draft National Land Use Policy. URL: https://landportal.org/library/resources/national-land-use-policy-0

[18] Government of Kenya. 1972. The Law of Succession Act, revised in 1981, amended in 1990. Chapter 160, Section 39. and Government of Kenya. 2013. Matrimonial Property Act.

[19] Government of Kenya. 1972. The Law of Succession Act, Section 32 and 33.

[20] World Bank. 2018. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/EN.POP.SLUM.UR.ZS?locations=KE

[21]World Bank. 2016. Republic of Kenya Urbanization Review. Report No: AUS8099. Washington. URL: https://landportal.org/library/resources/kenya-urbanization-review

[22] On the role of urban planners see Bassett, Ellen. 2020. Reform and resistance: The political economy of land and planning reform in Kenya. Urban Studies 57: 6.