Par Anne Hennings, pair examiné Denis Kioko, Conseiller en partenariat et localisation chez Trocaire, Kenya
La terre et le pouvoir politique ont toujours été étroitement liés dans la trajectoire historique du Kenya. Après l'indépendance vis-à-vis des Britanniques en 1968, l'héritage d'un système dual de lois et d'administration foncières s'est perpétué. À plusieurs reprises, l'insécurité des régimes fonciers, les expulsions forcées, l'inégalité et les griefs liés à l'inégalité et à la corruption dans le secteur foncier ont contribué à la violence, comme lors des élections de 20071. En 2009, la politique foncière nationale a été approuvée, rendant obligatoire la restitution des terres aux personnes qui en ont été dépossédées et visant à renforcer le régime foncier coutumier par rapport à la propriété individuelle. La mise en œuvre de cette politique et de la constitution de 2010 est en cours et a donné lieu à un certain nombre de lois progressistes qui reconnaissent pour la première fois les terres communautaires
Pour la première fois, la Constitution de 2010 reconnaît le droit foncier coutumier s'il est compatible avec les autres lois applicables. La loi sur le foncier communautaire (2016) protège les droits fonciers communautaires et est responsable de développer des registres fonciers communautaires ainsi que de la mise en place de comités de gestion des terres communautaires.
Sécheresse dans le bassin du fleuve Ewaso Ngiro au Kenya, 2020. Photo : Climate Center/Water Alternatives Photos/Flickr (CC BY-NC 2.0)
Malgré les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la décentralisation ainsi que les dispositions relatives à la transparence et à la responsabilité, les injustices historiques n'ont pas été suffisamment traitées. Jusqu'en septembre 2021, les Kenyans pouvaient déposer des plaintes concernant des injustices foncières historiques auprès de la Commission foncière nationale.
Parmi les autres problèmes majeurs liés à la terre, citons la corruption persistante, les niveaux élevés d'inégalité et de discrimination entre les sexes, la dégradation et la fragmentation des terres, la déforestation, le manque chronique d'eau, ainsi que l'augmentation des sécheresses et des inondations en raison du changement climatique. La superficie des terres pastorales diminue en raison de l'expansion des zones agricoles et des projets d'exploitation (pétrolière).
Législation et réglementation foncières
Remplaçant une mosaïque de lois datant de l'époque coloniale, la politique foncière nationale du Kenya a été adoptée en 2009 et ses principes clés ont été ancrés dans la constitution promulguée en 2010. La mise en œuvre de la politique foncière nationale et de la constitution est en cours et a donné lieu à un certain nombre de nouvelles lois, notamment la loi sur les terres (2012), la loi sur l'enregistrement des terres (2012) ou la loi sur la Commission foncière nationale (2012).
La loi foncière prévoit un accès équitable à la terre, la sécurité des droits fonciers, et encourage les initiatives des communautés locales ainsi que la création d'un fonds de règlement des litiges fonciers. En outre, la loi sur les lois foncières (amendement) (2016) vise à régler les différends initiaux entre le ministère des terres, du logement et de l'aménagement du territoire et la Commission foncière nationale. La loi définit également la manière dont les revendications d'injustices historiques - qui remontent à la colonisation arabe et britannique - peuvent être soumises et faire l'objet d'une enquête.
Le ministère des terres et de l'aménagement du territoire est responsable de l'administration générale des terres, de l'arpentage et de la cartographie, et dirige les réformes foncières au Kenya. La Commission nationale des terres (NLC) est chargée de gérer les terres publiques au nom du gouvernement national et des comtés, de conseiller le gouvernement national en matière d'enregistrement des terres, d'enquêter sur les injustices foncières historiques et de recommander les mesures correctives appropriées2. Les gouvernements des comtés et les conseils de gestion foncière des comtés administrent l'aménagement du territoire et l'évaluation des propriétés, et sont chargés de la gestion des terres communautaires non enregistrées. Malgré des progrès visibles, la décentralisation de l'administration et de la gestion des terres est confrontée à divers défis, notamment des budgets limités, de faibles capacités administratives.
Système de tenure foncière
Selon la Constitution, il existe trois types de terres - les terres publiques, les terres privées et les terres communautaires - qui sont tout régies par la loi foncière conformément aux principes de non-discrimination et à l'objectif de gestion durable et productive des ressources foncières3. La loi foncière offre également une protection aux groupes marginalisés, aux squatters et aux personnes déplacées à l'intérieur du pays en raison de causes naturelles, de conflits, de projets de développement ou de conservation4. Les terres publiques comprennent les terres qui étaient des terres publiques non aliénées avant 2010, les terres utilisées ou occupées par l'État ainsi que tous les minéraux, les forêts publiques, les institutions publiques, les routes, les rivières et les lacs. Elles sont gérées par la Commission foncière nationale et peuvent être louées ou converties en terres privées ou communautaires. Les terres communautaires sont dévolues aux communautés sur la base de l'ethnicité, de la culture ou d'intérêts similaires. Les terres privées sont des terres détenues en tenure libre et en tenure à bail. La tenure libre permet des droits illimités d'utilisation des terres.
L'enregistrement et la certification des terres et leur décentralisation se font en vertu de la loi sur l'enregistrement des terres. En juin 2021, le ministère des terres, du logement et de l'aménagement du territoire a annoncé la fermeture du registre foncier central afin d'enrayer la corruption et de faciliter la décentralisation. Tous les dossiers seront transférés dans les succursales respectives des comtés. Nairobi est en train de numériser entièrement ses registres fonciers afin de promouvoir des services plus efficaces. En outre, en consultation avec la Commission foncière nationale, le ministère des terres, du logement et de l'aménagement du territoire a lancé le système national de gestion des informations foncières en avril 2021.
Les droits d'occupation des petits exploitants sont assez sûrs dans les zones où les droits fonciers sont adjugés et enregistrés. Cependant, les pasteurs ou les petits exploitants pratiquant l'agriculture itinérante sont confrontés à l'insécurité foncière en raison de l'absence de registres et de limites fixes. Les coûts élevés sont la principale raison de l'insécurité foncière dans les zones urbaines et rurales5. Il y a également un manque de sensibilisation aux processus et règles juridiques complexes liés à la protection de la propriété. En outre, la propriété foncière est mise à mal par la spéculation foncière, la corruption et l'enregistrement de parcelles multiples. Particulièrement fréquents dans la vallée du rift, dans le nord et dans les régions côtières, les litiges relatifs à l'environnement et aux titres fonciers peuvent être portés devant les tribunaux de l'environnement et des terres ou devant des mécanismes alternatifs de résolution des litiges fonciers6. En outre, le système de justice alternative récemment lancé apportera un soutien à la résolution des conflits fonciers.
Hommes dans la région de Turkana, au nord du Kenya, touchée par la sécheresse, photo DFID (CC BY-NC-ND 2.0)
Droits fonciers communautaires
Le régime foncier coutumier est pratiqué dans les trois quarts du Kenya. L'impact du changement climatique a gravement affecté les moyens de subsistance des pasteurs et a conduit à une augmentation des conflits. En outre, les conceptions erronées de la tenure communale, conditionnées par l'histoire, et les politiques de l'État ont affaibli les pratiques pastorales, telles que la migration saisonnière, qui repose sur des droits primaires et secondaires à l'eau et aux pâturages négociés entre différents groupes7. Jusqu'à la fin des années 1990, la gouvernance foncière dans les zones pastorales était motivée par la modernisation et la promotion du morcellement des terres sous tutelle en ranchs collectifs avec titres de propriété. Certains ranchs sont devenus des conservatoires communautaires à but non lucratif sous l'égide du National Rangeland Trust, fondé en 2004.
Pour la première fois, la Constitution de 2010 reconnaît le droit foncier coutumier s'il est conforme aux autres lois applicables. La loi sur les terres communautaires (2016) protège les droits fonciers communautaires et est responsable de l'élaboration de registres fonciers communautaires ainsi que de la mise en place de comités de gestion des terres communautaires. Le projet de loi fournit également des orientations sur les titres fonciers communautaires et la résolution des litiges. La loi sur les terres communautaires autorise les baux et les conversions de terres communautaires en terres privées où publiques et vice versa. Cependant, sa mise en œuvre est confrontée à divers défis, tels que des ressources limitées ou la mise en place d'assemblées communautaires pour les groupes non sédentaires. En outre, alors que les règlements du projet de loi ont été adoptés en 2017, plusieurs affaires judiciaires ont retardé sa mise en œuvre.
Tendances dans l'utilisation des terres
Au Kenya, seulement 28% de la population vit dans des zones urbaines. L'agriculture représente 35,2% du PIB et fournit des moyens de subsistance à 69% de la population adulte8. Le secteur de l'élevage contribue pour 47 % au PIB agricole. Sur la superficie totale du pays, 48,5 % sont des terres agricoles, principalement concentrées dans les hauts plateaux fertiles qui conviennent à l'agriculture pluviale9. Les pâturages et les prairies sont situés dans les zones arides et semi-arides, qui couvrent 80 % des terres du pays.
Les principales cultures sont les légumineuses, la canne à sucre, le maïs et le blé, et la production laitière joue un rôle important. Le Kenya est en tête des marchés d'exportation pour le café, le thé et l'horticulture. En outre, le pays exporte du pétrole, du ciment et du carbonate de soude. L'expansion des établissements humains et des terres agricoles a eu des effets négatifs sur le nombre d'animaux sauvages et sur les forêts, les zones humides et les prairies du pays10. Malgré les efforts de reforestation, le Kenya a perdu 11 % de sa couverture arborée entre 2001 et 2020.
La répartition des terres est très inégale, ce qui a été exacerbé par l'accaparement des élites dans les années 1980 et 1990, lorsque les dirigeants politiques et leurs familles se sont approprié de grandes propriétés dans les hautes terres fertiles. 13% de la population est sans terres et deux tiers sont des petits exploitants vivant sur 0,53 ha11. Seulement 27% de la population vit dans les villes12.
Nouveau système d'irrigation à Isiolo, au Kenya, photo de la Protection civile et de l'Aide humanitaire de l'UE (CC BY-ND 2.0)
Acquisitions de terres
Dans le régime coutumier, les droits d'usufruit sur les terres sont acquis par l'appartenance à une communauté définie par des liens de parenté ou une ascendance commune. Selon le droit statutaire qui inclut également les terres communales, les terres peuvent être acquises par des transferts, des baux à long terme de terres privées dépassant 21 ans, la transmission, la prescription, l'allocation, les programmes de colonisation ou l'adjudication des terres pour les terres communautaires13. Le gouvernement peut louer des terres aux nationaux et aux étrangers pour une durée maximale de 99 ans. La rente foncière est versée au gouvernement et les taux et autres prélèvements aux gouvernements des comtés. Certaines restrictions peuvent s'appliquer au développement ou à l'utilisation des terres louées.
Les terres peuvent être acquises de manière obligatoire par le gouvernement à des fins publiques, sous réserve d'une indemnisation rapide et adéquate. Le gouvernement peut exproprier pour l'exploration et l'exploitation de minéraux ou pour le développement d'infrastructures publiques, par exemple le port de Lamu, le corridor de Lamu vers le Sud-Soudan et l'Éthiopie, ou l'oléoduc Lokichar-Lamu, également connu sous le nom de Kenya Crude Oil Pipeline14. La loi sur la prévention, la protection et l'assistance aux personnes déplacées à l'intérieur du pays et aux communautés affectées (2012) offrent un soutien aux populations déplacées par des projets de développement. Modifiée par le projet de loi de 2019 sur les lois relatives à l'indice de la valeur des terres (modification), la compensation sera donnée sous la forme d'une terre alternative ou, si elle n'est pas disponible, sous la forme d'un paiement forfaitaire ou d'un paiement échelonné pendant 3 ans. Cependant, l'indice de valeur des terres ne prend en compte que les terres enregistrées. Cela pose problème car une grande partie des terres communautaires ne sont toujours pas enregistrées.
Investissements de terres
Avant la réforme, les investisseurs pouvaient s'adresser directement aux autorités locales pour louer des terres communales. Avec la création de l'Autorité kényane pour l'investissement en 2004, les investisseurs nationaux et étrangers s'adressent respectivement aux gouvernements nationaux et des comtés. En 2021, le projet de loi sur la promotion de l'investissement (amendement) a été adopté afin de renforcer la participation des gouvernements des comtés dans la mise en œuvre des politiques et des stratégies de l'autorité d'investissement pour attirer les investisseurs nationaux et étrangers.
Depuis 2007, près de 500 000 ha de terres ont été loués ou transformés en concessions, notamment dans le delta de la rivière Tana et les zones humides de Yala. Cependant, seuls 14 des 24 projets couvrants 270 000 ha ont commencé à fonctionner, la plupart d'entre eux entrant dans la catégorie des 1 000 à 10 000 ha. La matrice foncière résume que les entreprises privées, principalement du Royaume-Uni, d'Arabie Saoudite, de France, d'Inde et de Maurice, ont investi dans les cultures vivrières, l'arboriculture et l'élevage. La plupart des projets produisent de la canne à sucre ou du thé15. Dans le contexte de l'agrobusiness et de l'exploitation minière à grande échelle, les conflits et la violence sont fréquents et viennent s'ajouter aux tensions existantes.
Droits fonciers des femmes
Dans la société patriarcale du Kenya, les femmes restent largement marginalisées et craignent souvent la dépossession. Alors que 36,1% des ménages sont dirigés par des femmes, celles-ci ne détiennent que 1% des titres fonciers, en plus des 5% détenus conjointement avec les hommes16. Bien que les réformes constitutionnelles et la promulgation de lois progressistes en matière de propriété, de mariage et de succession, notamment la loi sur la Commission nationale des terres, la loi sur les terres et la loi sur l'enregistrement des terres, interdisent toute discrimination fondée sur le sexe, seuls 2 % des titres de propriété ont été délivrés à des femmes entre 2013 et 2018.
Les normes culturelles, le manque de sensibilisation, la discrimination persistante, la peur des représailles et l'exclusion de la prise de décision, par exemple dans les comités d'adjudication des terres et les conseils de contrôle, empêchent largement les femmes d'acquérir et d'hériter des terres. Même dans les cas où les femmes acquièrent des terres de manière indépendante, les membres masculins de la famille servent généralement d'intermédiaires ou les banques exigent le consentement du mari avant d'accorder un prêt aux femmes17. En outre, l'individualisation et la privatisation des terres coutumières ont entraîné une augmentation des ventes de terres par les hommes sans consultation de leur famille et ont ainsi affaibli la sécurité foncière des femmes.
Selon la loi, les filles et les fils ont les mêmes droits de succession et les veuves reçoivent un intérêt viager dans la succession (jusqu'au remariage) plutôt que la pleine propriété18. Dans la pratique, cependant, les épouses et les filles héritent rarement des biens familiaux, en partie en raison des exemptions prévues par le droit coutumier19. Malgré les différences entre les groupes ethniques et religieux, les biens sont généralement répartis de manière égale entre les fils. Cela dit, les mariages coutumiers ont tendance à ne pas être enregistrés, c'est pourquoi les veuves risquent de perdre leurs biens au profit de la famille de leur époux. En vertu de la loi islamique, les femmes reçoivent la moitié de la part des parents masculins.
Systèmes fonciers en milieu urbain
Environ 47% de la population urbaine vit dans des quartiers informels avec peu ou pas d'accès aux services de base. La plupart sont des locataires qui paient leur loyer et dont le niveau de sécurité d'occupation est faible20.En réponse à une grave pénurie de logements formels, à des bidonvilles tentaculaires et à un cadre réglementaire obsolète, le Kenya a lancé en 2016 un plan spatial national et une politique nationale de développement urbain21. Conformément à la vision 2030 du Kenya, des politiques et des stratégies ont été mises en place dans le but de réduire la dégradation de l'environnement et de promouvoir une urbanisation durable grâce à la bonne gouvernance22. La loi sur les zones urbaines et les villes de2011 prévoit la classification, la gouvernance et la gestion des zones urbaines et des villes.
Habitations informelles de Nairobi, photo de Ben Cappellacci (CC BY 2.0)
Directives volontaires sur les régimes fonciers(VGGT)
Le Kenya a approuvé les VGGT. La loi sur les terres communautaires qui a été adoptée intègre les principes des VGGT, notamment en prévoyant l'égalité des droits fonciers pour les femmes et les hommes.
Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière
2008 Création de la Commission vérité, justice et réconciliation du Kenya.
En réponse aux violences électorales à grande échelle de 2007, la Commission Vérité, Justice et Réconciliation a été créée en 2008. Elle a enquêté sur les violations flagrantes des droits de l'homme, les acquisitions illégales de terres publiques, la marginalisation des communautés, les crimes économiques et les violences ethniques survenus entre 1963 et 2008, qui ont été publiés dans son rapport de 2013.
2009 Adoption de la politique foncière nationale
À la suite d'un processus de réforme entamé dans les années 1990, la politique foncière nationale a été adoptée en 2009. Ses principes clés sont ancrés dans la Constitution de 2010.
2012 Adoption de la loi sur les terres, de la loi sur l'enregistrement des terres et de la loi sur la Commission nationale des terres
Ces lois sont des instruments juridiques essentiels pour assurer un accès équitable à la terre, la sécurité des droits fonciers et la réparation des injustices historiques.
2016 Adoption de la loi sur les lois foncières (amendement)
Le projet de loi vise à régler les différends initiaux entre le ministère des terres, du logement et de l'aménagement du territoire et la Commission foncière nationale. Il définit également la manière dont les plaintes pour injustices historiques peuvent être soumises et examinées.
2016 Adoption de la loi sur les terres communautaires
Le projet de loi reconnaît et protège les droits fonciers communautaires. La loi sur les terres communautaires guide l'établissement des titres de propriété des terres communautaires et la mise en place de registres fonciers communautaires ainsi que de comités de gestion des terres communautaires.
2021 Fermeture du registre foncier central 2021
En juin, le ministère des terres a annoncé la fermeture du registre foncier central afin d'enrayer la corruption et de renforcer la décentralisation. Tous les dossiers ont été déplacés vers les branches respectives des comtés.
2021 Date limite de soumission des réclamations pour injustice historique liée à la terre
Jusqu'en septembre, tous les Kenyans pouvaient déposer des plaintes auprès de la Commission nationale des terres.
Vous souhaitez approfondir le sujet?
The author's suggestion for further reading
Ellen Basset fournit un aperçu fascinant du rôle des urbanistes au Kenya et des limites de la réforme foncière pour changer les comportements dans un secteur aussi rentable que le secteur foncier.
Dans un article original, Kathleen Klaus examine le lien entre la stabilité électorale, la probabilité de violence électorale et les questions de confiance politique à partir de données provenant de la côte du Kenya.
Cette étude de cas permet des réflexions très intéressantes sur la façon dont les idées fausses historiques sur la tenure communautaire ont été reproduites dans le Kenya indépendant et ont causé la lenteur de la mise en œuvre de la loi sur les terres communautaires.
Pour une évaluation de l'état de l'information foncière au Kenya - dans quelle mesure les informations foncières sont ouvertes et accessibles - veuillez consulter le rapport SOLI pour ce pays publié par le Land Portal.
Reférénces
[1] On land reform and electoral stability see Klaus, Kathleen. 20202. Raising the stakes: Land titling and electoral stability in Kenya. Journal of Peace Research 57: 1.
[2] Government of Kenya. 2012. National Land Commission Act. Section 15. and Government of Kenya. 2016. Land Laws (Amendment) Act. Section 38.
[3] Government of Kenya. 2010. Constitution. Section 61(2).
[4] Government of Kenya. 2012. Land Act. Section 134.
[5] Prindex. 2021. Kenya. URL: https://www.prindex.net/data/kenya/
[6] Government of Kenya. 2011 Environment and Land Court Act. Section 4. URL: https://landportal.org/library/resources/lex-faoc112134/environment-and-land-court-act-2011-cap-12a
[7] Gabbert et al. 2021. Lands of the Future Anthropological Perspectives on Pastoralism, Land Deals and Tropes of Modernity in Eastern Africa. Berghahn: Oxford, New York. Achiba et al. 2020. Devolution and the politics of communal tenure reform in Kenya. African Affairs 119: 476 URL: https://landportal.org/library/resources/devolution-and-politics-communal-tenure-reform-kenya
[8] World Bank. 2020. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/NV.AGR.TOTL.ZS?locations=KE
[9] World Bank. 2018. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.AGRI.ZS?end=2018&locations=KE&start=1961
[10] Nyamasyo, Stephen K. and Bonface O. Kihima. 2014. Changing Land Use Patterns and Their Impacts on Wild Ungulates in Kimana Wetland Ecosystem, Kenya. International Journal of Biodiversity. URL: https://landportal.org/library/resources/changing-land-use-patterns-and-their-impacts-wild-ungulates-kimana-wetland
[11] FAO. 2005. Family Farming Knowledge Platform. URL: http://www.fao.org/family-farming/data-sources/dataportrait/farm-size/en/
[12] FAO. 2018. Statistics. URL: http://www.fao.org/faostat/en/#country/114
[13] Government of Kenya. 2012. Land Act. Section 7.
[14] Government of Kenya. 2012. Land Act. Section 110. Government of Kenya. 2010. Constitution. Article 40 3(b).
[15] Land Matrix. 2020. Large Scale Land Acquisitions in Kenya. A Country Perspective. URL: https://landportal.org/library/resources/large-scale-land-acquisitions-kenya
[16] World Bank. 2015. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/SP.HOU.FEMA.ZS?locations=KE
[17] Government of Kenya. 2016. Draft National Land Use Policy. URL: https://landportal.org/library/resources/national-land-use-policy-0
[18] Government of Kenya. 1972. The Law of Succession Act, revised in 1981, amended in 1990. Chapter 160, Section 39. and Government of Kenya. 2013. Matrimonial Property Act.
[19] Government of Kenya. 1972. The Law of Succession Act, Section 32 and 33.
[20] World Bank. 2018. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/EN.POP.SLUM.UR.ZS?locations=KE
[21]World Bank. 2016. Republic of Kenya Urbanization Review. Report No: AUS8099. Washington. URL: https://landportal.org/library/resources/kenya-urbanization-review
[22] On the role of urban planners see Bassett, Ellen. 2020. Reform and resistance: The political economy of land and planning reform in Kenya. Urban Studies 57: 6.
Authored on
26 Novembre 2021
