Quênia - Contexto e Governança Fundiária

^{Seca na bacia do rio Ewaso Ngiro, no Quénia, 2020. Foto: Climate Center/Water Alternatives Photos/Flickr (CC BY-NC 2.0)}

Apesar do progresso na implementação da descentralização, bem como das disposições para transparência e responsabilidade, as injustiças históricas não foram tratadas de forma satisfatória. Até setembro de 2021, as e os quenianos podiam apresentar reclamações sobre injustiças históricas de terras à Comissão Nacional de Terras. No entanto, não só as queixas de longa data minaram a confiança no Estado, mas apenas poucas campanhas de conscientização trouxeram esta oportunidade à atenção do povo.

Outras questões importantes relacionadas à terra incluem corrupção contínua, altos níveis de desigualdade e discriminação de gênero, degradação e fragmentação da terra, desmatamento, escassez crônica de água, assim como o aumento de secas e enchentes como resultado da mudança climática. A quantidade de terra pastoral está diminuindo devido à expansão de áreas agrícolas e projetos de exploração (de petróleo).

Legislação e regulamentação de terras

Substituindo uma manta de retalhos de leis da época colonial, a Política Nacional de Terras do Quênia foi promulgada em 2009 e seus princípios-chave ancorados na constituição promulgada em 2010. A implementação da Política Nacional de Terras e da constituição está em andamento e resultou em uma série de novas leis, incluindo a Lei de Terras (2012), a Lei de Registro de Terras (2012) ou a Lei da Comissão Nacional de Terras (2012). A Lei de Terras prevê o acesso equitativo à terra, a segurança dos direitos fundiários, e promove iniciativas comunitárias locais, bem como a criação de um Fundo de Assentamento de Terra. Além disso, a Lei de Terras (Emenda de 2016) tem como objetivo resolver disputas iniciais entre o Ministério de Terras, Habitação e Planejamento Físico e a Comissão Nacional de Terras. A lei também estabelece como as reivindicações de injustiças históricas - que remontam à colonização árabe e britânica - podem ser apresentadas e investigadas. 

O Ministério de Terras e Planejamento Físico é responsável pela administração geral da terra, pelo levantamento e mapeamento, e fornece a liderança para as reformas agrárias no Quênia. A Comissão Nacional de Terras (NLC - sigla em inglês) é encarregada de administrar terras públicas em nome dos governos nacional e municipal, para aconselhar o governo nacional em relação ao registro de terras e investigar as injustiças fundiárias históricas, e recomendar a reparação apropriada². Os governos  e conselhos municipais  de Administração de Terras gerenciam o planejamento do uso da terra e a classificação da propriedade, e são encarregados da administração de terras comunitárias não registradas. Apesar do progresso visível, a descentralização da administração e gestão de terras enfrenta vários desafios, incluindo orçamentos limitados, e pouca capacidade administrativa.

Classificações de posse de terra

De acordo com a Constituição, existem três tipos de propriedade - terra pública, terra privada e terra comunitária - que são todos regidos pela Lei de Terra, de acordo com os princípios da não-discriminação e o objetivo da gestão sustentável e produtiva dos recursos da terra³. A Lei de Terra também oferece proteção para grupos marginalizados, posseiros e pessoas deslocadas internamente devido a causas naturais, conflitos, desenvolvimento ou projetos de conservação⁴. A terra pública inclui aquela que pertencia ao governo antes de 2010, terra utilizada ou ocupada pelo Estado, bem como todos os minerais, florestas governamentais, instituições públicas, estradas, rios e lagos. São administradas pela Comissão Nacional de Terras e podem ser arrendadas ou transformadas em terras privadas ou comunitárias. A terra comunitária é atribuída às comunidades com base na etnicidade, cultura ou interesse semelhante. As terras privadas são de propriedade livre e arrendadas. A posse da terra em regime de propriedade livre permite direitos ilimitados ao uso da mesma.

O registro e certificação de terras e sua descentralização são efetuados nos termos da Lei de Registro de Terras. Em junho de 2021, o Ministério de Terras, Habitação e Planejamento Físico anunciou o fechamento do Registro Central de Terras para conter a corrupção e facilitar a descentralização. Todos os arquivos foram transferidos para as respectivas filiais do município. Nairóbi está em processo de digitalização completa de seus registros fundiários para promover serviços mais eficientes. Além disso, em consulta com a Comissão Nacional de Terras, o Ministério de Terras, Habitação e Planejamento Físico lançou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Informações Fundiárias em abril de 2021.

Os direitos de posse dos(as) pequenos(as) proprietários(as) são bastante seguros em áreas com direitos fundiários adjudicados e registrados. Entretanto, particularmente os pecuaristas ou pequenos(as) proprietários(as) que praticam a mudança do cultivo enfrentam a insegurança da posse devido à falta de registros e de definição de limites⁵. Os altos custos são o principal motivo de insegurança na posse da terra em áreas urbanas e rurais. Há também uma falta de conscientização sobre os complexos processos legais e regras relacionadas à proteção da propriedade. Além disso, a propriedade da terra é desafiada pela especulação fundiária, corrupção e registro de múltiplos lotes. São particularmente frequentes no Vale do Rift, nas áreas norte e costeiras, disputas relacionadas ao meio ambiente. Dessa forma, títulos de terra podem ser encaminhados para os Tribunais de Meio Ambiente e de Terra ou mecanismos alternativos de resolução de disputas fundiárias⁶. Além disso, o recentemente lançado Sistema de Justiça Alternativa fornecerá apoio para a resolução de conflitos fundiários.

_{Homens na região atingida pela seca de Turkana, no norte do Quênia, foto do DFID  (CC BY-NC-ND 2.0)}

Questões de direitos fundiários comunitários

A posse tradicional é praticada em três quartos do Quênia. O impacto da mudança climática tem afetado severamente os meios de subsistência dos(as) pastores(as) e levado ao aumento dos conflitos. Além disso, conceitos errôneos historicamente condicionados de posse comunitária e políticas estatais enfraqueceram as práticas pastorais, como a migração sazonal baseada nos direitos primários e secundários à água e aos pastos negociados entre diferentes grupos⁷. Até o final dos anos 90, a governança da terra em áreas pastoris foi impulsionada pela modernização e a promoção do parcelamento de terras do fundo em fazendas coletivas com títulos de propriedade livre. Algumas fazendas se tornaram consórcios comunitários sem fins lucrativos sob o Fundo Nacional de Pastagens (National Rangeland Trust), que foi fundado em 2004.  

Pela primeira vez, a Constituição de 2010 reconheceu a lei consuetudinária de terras se ela for consistente com outras leis aplicáveis. A Lei de Terras Comunitárias (2016) protege os direitos de terras comunitárias e é responsável pelo desenvolvimento dos registros de terras comunitárias, bem como pela criação de Comitês de Gestão de Terras Comunitárias. O Projeto de Lei também fornece orientação sobre títulos de terras comunitárias e resolução de disputas. A Lei de Terras Comunitárias permite arrendamentos e conversões de terras comunitárias para terras privadas ou públicas e vice-versa. Entretanto, sua implementação enfrenta vários desafios, tais como recursos limitados ou o estabelecimento de assembléias comunitárias para grupos não sedentários. Além disso, enquanto os regulamentos do Projeto de Lei foram aprovados em 2017, vários processos judiciais atrasam sua implementação.

Tendências de uso do solo

No Quênia, apenas 28% da população vive em áreas urbanas. A agricultura é responsável por 35,2% do PIB e proporciona a subsistência de 69% da população adulta⁸. O setor pecuário contribui com 47% para o PIB agrícola. De sua área total de terra, 48,5% são terras agrícolas concentradas principalmente nas áreas férteis das terras altas, que são adequadas para a agricultura alimentada pela chuva⁹. As pastagens e prados estão situados nas terras áridas e semi-áridas, que cobrem 80% das terras do país. 

As principais culturas são leguminosas, cana-de-açúcar, milho e trigo, e a produção de laticínios possui um papel importante.  O Quênia é líder no mercado de exportação de café, chá e horticultura. Além disso, o país exporta petróleo, cimento e carbonato de sódio. A expansão de assentamentos e terras agrícolas tem tido efeitos negativos sobre o número de animais selvagens e sobre as florestas, áreas úmidas e pastagens do país¹⁰. Apesar dos esforços de reflorestamento, o Quênia perdeu 11% de sua cobertura arbórea entre 2001 e 2020.

A distribuição de terras é altamente desigual, o que foi exacerbado pela captura da elite nos anos 80 e 90, quando os líderes políticos e suas famílias se apropriaram de grandes propriedades nas áreas férteis das terras altas. Cerca de 13% da população é sem terra e dois terços são pequenos(as) proprietários(as) que vivem em 0,53 ha¹¹. Apenas 27% da população vive em cidades¹². 

_{Novo esquema de irrigação em Isiolo, Quênia, foto da UE Proteção Civil Ajuda Huma​ (CC BY-ND 2.0)}

Aquisições de terras

Na posse tradicional, os direitos de usufruto da terra são adquiridos através da adesão a uma comunidade que é definida por laços de parentesco ou descendência comum. De acordo com a lei estatutária que também inclui terras comunitárias, a terra pode ser adquirida através de transferências, arrendamentos de longo prazo de terras privadas com mais de 21 anos, transmissão, prescrição, alocação, programas de assentamento, ou adjudicação de propriedades para terras comunitárias¹³. O governo pode arrendar terras a nacionais e estrangeiros por até 99 anos. O aluguel do terreno é pago ao governo e as taxas e outros impostos aos governos do município. Pode haver certas restrições para o desenvolvimento ou uso da terra alugada. 

A terra pode ser adquirida compulsoriamente pelo governo para fins públicos, sujeita à devida e pronta compensação. O governo pode expropriar para fins de exploração e aproveitamento de minerais ou desenvolvimento de infra-estrutura pública, ou seja, o porto de Lamu, o corredor de Lamu para o sul do Sudão e Etiópia, ou o oleoduto Lokichar-Lamu, também conhecido como o oleoduto Kenya Crude Oil Pipeline¹⁴. A Lei de Prevenção, Proteção e Assistência a Deslocados Internos e Comunidades Afetadas (2012) oferece apoio às populações deslocadas por projetos de desenvolvimento. Emendada pela Lei do Índice de Valor da Terra de 2019, a compensação será dada na forma de terra alternativa, ou, se não estiver disponível, como pagamento único ou parcelado por 3 anos. Entretanto, o índice do valor da terra considera apenas as terras registradas. Isto é problemático, pois grande parte da terra comunitária ainda não está registrada.

Investimentos fundiários

Nos anos anteriores à reforma, os investidores podiam se aproximar diretamente das autoridades locais para alugar terrenos comunais. Com a criação da Autoridade de Investimento do Quênia em 2004, os investidores nacionais e estrangeiros devem se aproximar dos governos nacionais e municipais, respectivamente. Em 2021, o Projeto de Lei de Promoção de Investimentos (Emenda) foi adotado visando aumentar a participação dos governos dos municípios na implementação de políticas e estratégias da Autoridade de Investimentos para atrair investidores nacionais e estrangeiros. 

Desde 2007, quase 500.000 ha de terra foram arrendados ou transformados em concessões, particularmente no Delta do Rio Tana e nos pântanos de Yala. Entretanto, apenas 14 dos 24 projetos que cobrem 270.000 ha começaram a operar, a maioria dos quais se enquadram na categoria de 1.000 a 10.000 ha. A Matriz da Terra (Land Matrix) concluiu que empresas privadas principalmente do Reino Unido, Arábia Saudita, França, Índia e Ilhas Maurício investiram em culturas de alimentos, cultivo de árvores e produção animal. A maioria dos projetos produziam cana de açúcar, ou chá¹⁵. No contexto de agronegócios e operações de mineração em larga escala, os conflitos e a violência ocorrem com frequência, aumentando as tensões existentes. 

Direitos da mulher à terra

Na sociedade patriarcal do Quênia, as mulheres permanecem em grande parte marginalizadas e muitas vezes temem a despossessão. Enquanto 36,1% dos lares são chefiados por mulheres, as mulheres detêm apenas 1% dos títulos de terra, e 5% em conjunto com os homens¹⁶. Embora as reformas constitucionais e a promulgação de legislação progressiva de propriedade, casamento e sucessão, incluindo a Lei da Comissão Nacional de Terras, a Lei de Terras e a Lei de Registro de Terra proíbam a discriminação baseada em gênero, apenas 2% dos títulos de propriedade foram emitidos para mulheres entre 2013 e 2018.  

Normas culturais, falta de conscientização, discriminação contínua, medo de represálias e exclusão da tomada de decisões, por exemplo, em comitês de adjudicação de terras e conselhos de controle, impedem em grande parte as mulheres de adquirir e herdar terras. Mesmo nos casos em que as mulheres adquirem terras independentemente, os membros masculinos da família geralmente agem como intermediários ou os bancos exigem o consentimento de seu marido antes de conceder empréstimos às mulheres¹⁷. Além disso, a individualização e privatização de terras costumeiras levou a um aumento da venda de terras por homens sem consulta a suas famílias e, assim, enfraqueceu a segurança da posse das mulheres.

De acordo com a lei estatutária, as filhas e filhos têm os mesmos direitos de herança e as viúvas recebem um interesse vitalício na propriedade (até o novo casamento) em lugar de propriedade plena¹⁸. Na prática, porém, as esposas e filhas raramente herdam a propriedade familiar, em parte devido a isenções para o direito consuetudinário¹⁹. Apesar das diferenças entre os grupos étnicos e religiosos, a propriedade é geralmente distribuída igualmente entre os filhos. Dito isto, os casamentos consuetudinários tendem a não ser registrados, razão pela qual as viúvas tendem a perder seus bens para a família de seu cônjuge. Segundo a lei islâmica, as mulheres recebem metade da parte dos parentes masculinos. 

Questões de terra em zona urbana

Aproximadamente 47% da população urbana vive em assentamentos informais com pouco ou nenhum acesso a serviços básicos. A maioria são inquilinos(as) que pagam aluguel com baixos níveis de segurança de posse²⁰. Em resposta a uma grave falta de moradias formais, favelas espalhadas e um marco regulatório ultrapassado, o Quênia lançou tanto um Plano Nacional Espacial quanto a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano em 2016²¹. De acordo com a Visão 2030 do Quênia, políticas e estratégias foram implementadas com o objetivo de reduzir a degradação ambiental e promover a urbanização sustentável através da boa governança²². A Lei de Áreas Urbanas e Cidades de 2011 prevê a classificação, governança e gestão de zonas urbanas e cidades.

_{Assentamentos informais de Nairóbi, foto de Ben Cappellacci ​(CC BY 2.0)}

Inovações na governança de terras

O Quênia endossou as Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT - sigla em inglês). A Lei de Terras Comunitárias promulgada incorporou os princípios VGGT, particularmente no fornecimento de direitos iguais de terra para mulheres e homens.

Linha do tempo - marcos na governança da terra

2008 Estabelecimento da Comissão de Verdade, Justiça e Reconciliação do Quênia 
Como resposta à violência eleitoral em larga escala em 2007, a Comissão Verdade, Justiça e Reconciliação foi criada em 2008. Ela investigou violações graves dos direitos humanos, aquisições ilegais de terras públicas, marginalização de comunidades, crimes econômicos e violência étnica no período entre 1963 e 2008, que foram publicados em seu relatório de 2013.

2009 Adoção da Política Nacional de Terras 
Como resultado de um processo de reforma que começou nos anos 90, a Política Nacional de Terras foi adotada em 2009. Seus princípios-chave estão ancorados na Constituição de 2010.

Adoção da Lei de Terras de 2012, da Lei de Registro de Terras e da Lei da Comissão Nacional de Terras 
Estas leis são instrumentos legais fundamentais para o acesso equitativo à terra, a segurança dos direitos fundiários e o combate às injustiças históricas.

Adoção da Lei de Terras (Emenda) de 2016
O projeto de lei visa resolver as disputas iniciais entre o Ministério de Terras, Habitação e Planejamento Físico e a Comissão Nacional de Terras. Também estabelece como as reivindicações de injustiças históricas podem ser apresentadas e investigadas. 

Adoção da Lei de Terra Comunitária de 2016
O projeto de lei reconhece e protege os direitos de terra da comunidade. A Lei de Terras Comunitárias orienta a titulação de terras comunais e a criação de registros de terras comunitárias, bem como de comitês de administração de terras comunitárias.

2021 Encerramento do Registro Central de Terras 
Em junho, o Ministério de Terras anunciou o fechamento do Registro Central de Terras para frear a corrupção e aumentar a descentralização. Todos os arquivos foram movidos para os respectivos ramos do município.

2021 Prazo para apresentação de reclamações de injustiça histórica relacionada à terra
Até setembro, todos os(as) quenianos(as) podiam apresentar reclamações à Comissão Nacional de Terras.

Para saber mais

Sugestões da autora para leituras adicionais

Ellen Basset fornece perspectivas interessantes sobre o papel dos planejadores urbanos no Quênia e os limites da reforma agrária para mudar o comportamento em um setor tão lucrativo quanto o setor fundiário.

Em um artigo inédito, Kathleen Klaus examina o nexo da estabilidade eleitoral, a probabilidade de violência eleitoral e questões de confiança política com base em dados da costa do Quênia.

Este estudo de caso permite reflexões altamente interessantes sobre como os conceitos históricos errôneos sobre a posse comunitária foram reproduzidos no Quênia, como país independente, e causaram a lenta implementação da Lei de Terras Comunitárias.

Para uma avaliação do estado das informações sobre a terra no Quênia - quão aberta e acessível é a informação sobre a terra - veja o relatório SOLI para o Quênia publicado pelo Land Portal.

Referências

[1] On land reform and electoral stability see Klaus, Kathleen. 20202. Raising the stakes: Land titling and electoral stability in Kenya. Journal of Peace Research 57: 1.

[2] Government of Kenya. 2012. National Land Commission Act. Section 15. and Government of Kenya. 2016. Land Laws (Amendment) Act. Section 38.

[3] Government of Kenya. 2010. Constitution. Section 61(2).

[4] Government of Kenya. 2012. Land Act. Section 134.

[5] Prindex. 2021. Kenya. URL: https://www.prindex.net/data/kenya/

[6] Government of Kenya. 2011 Environment and Land Court Act. Section 4. URL: https://landportal.org/library/resources/lex-faoc112134/environment-and-land-court-act-2011-cap-12a

[7] Gabbert et al. 2021. Lands of the Future Anthropological Perspectives on Pastoralism, Land Deals and Tropes of Modernity in Eastern Africa. Berghahn: Oxford, New York. Achiba et al. 2020. Devolution and the politics of communal tenure reform in Kenya. African Affairs 119: 476 URL: https://landportal.org/library/resources/devolution-and-politics-communal-tenure-reform-kenya

[8] World Bank. 2020. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/NV.AGR.TOTL.ZS?locations=KE 

[9] World Bank. 2018. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.AGRI.ZS?end=2018&locations=KE&start=1961

[10] Nyamasyo, Stephen K. and Bonface O. Kihima. 2014. Changing Land Use Patterns and Their Impacts on Wild Ungulates in Kimana Wetland Ecosystem, Kenya. International Journal of Biodiversity. URL:  https://landportal.org/library/resources/changing-land-use-patterns-and-their-impacts-wild-ungulates-kimana-wetland 

[11] FAO. 2005. Family Farming Knowledge Platform. URL: http://www.fao.org/family-farming/data-sources/dataportrait/farm-size/en/

[12] FAO. 2018. Statistics. URL: http://www.fao.org/faostat/en/#country/114

[13] Government of Kenya. 2012. Land Act. Section 7.

[14] Government of Kenya. 2012. Land Act. Section 110. Government of Kenya. 2010. Constitution. Article 40 3(b).

[15] Land Matrix. 2020. Large Scale Land Acquisitions in Kenya. A Country Perspective. URL: https://landportal.org/library/resources/large-scale-land-acquisitions-kenya

[16] World Bank. 2015. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/SP.HOU.FEMA.ZS?locations=KE

[17] Government of Kenya. 2016. Draft National Land Use Policy. URL: https://landportal.org/library/resources/national-land-use-policy-0

[18] Government of Kenya. 1972. The Law of Succession Act, revised in 1981, amended in 1990. Chapter 160, Section 39. and Government of Kenya. 2013. Matrimonial Property Act.

[19] Government of Kenya. 1972. The Law of Succession Act, Section 32 and 33.

[20] World Bank. 2018. Statistics. Kenya. URL: https://data.worldbank.org/indicator/EN.POP.SLUM.UR.ZS?locations=KE

[21]World Bank. 2016. Republic of Kenya Urbanization Review. Report No: AUS8099. Washington. URL: https://landportal.org/library/resources/kenya-urbanization-review

[22] On the role of urban planners see Bassett, Ellen. 2020. Reform and resistance: The political economy of land and planning reform in Kenya. Urban Studies 57: 6.