Por Daniel Hayward, revisado por Sabine Schmidt (especialista en conservación de la biodiversidad), Narangerel Yansanjav (People Centered Conservation - PCC), Elizabeth Daley (Mokoro's Women's Land Tenure Security -WOLTS Project), Undarga Sandagsuren (Development Research Institute Mongolia & Inner Asia - DRIMIA) y el Sr. Ikhbayar (Agencia de Administración y Gestión de la Tierra, Geodesia y Cartografía de Mongolia).
25 de junio 2021
Mongolia es un gran país sin salida al mar, de 157 millones de hectáreas, que limita con Rusia al norte y con China por los demás lados1. Está situado en altas mesetas con una altitud media de 1.580 m sobre el nivel del mar, estando más del 80% del país por encima de los 1.000m2. Mientras que gran parte del paisaje de la parte meridional del país se caracteriza por desiertos rocosos, sobre todo el desierto de Gobi, y estepas herbáceas semiáridas, con pocos bosques, también hay importantes cadenas montañosas en las partes occidental, central y septentrional del país3. Las zonas ecológicas incluyen zonas montañosas alpinas, taiga, estepa forestal, estepa desértica y desierto. Con poco más de 3,2 millones de habitantes en 2019, Mongolia es el país menos densamente poblado del mundo. Sin embargo, hay muchos desafíos medioambientales relacionados con la desertificación, el sobrepastoreo de los pastizales y los impactos del cambio climático.
El 92% de los 357 grupos de pastores formales están dirigidos por hombres. Sin embargo, en el caso de los grupos que se dedican a la conservación de la naturaleza, hay una mayor probabilidad de que haya mujeres al frente del grupo.
Ulán Bator - El distrito de Ger. Foto de bobglennan. CC BY-NC-ND 2.0
Mongolia es conocida por sus pastores nómadas, y aún hoy el 25% de la población depende directamente de la ganadería4. Además, muchos mongoles urbanos siguen dependiendo del pastoreo para su seguridad alimentaria y como fuente de ingresos que les permite financiar otros servicios públicos, como las matrículas educativas, los hospitales y la vivienda. El pastoreo mongol ha sobrevivido a siglos de cambios en el control político, incluida la colonización por parte de Manchuria, y la colectivización bajo un estado socialista5. En 1990 se produjo una revolución pacífica que dio lugar a un sistema parlamentario multipartidista y a la rotación del poder entre el Partido Democrático y el Partido Popular de Mongolia6.
Mongolia ha pasado a ser una economía de libre mercado con dependencia de los donantes occidentales, alcanzando un estatus de renta media baja. Esto se logró en gran medida gracias al descubrimiento de recursos minerales en el desierto de Gobi a principios de la década de 2000, que reveló algunos de los mayores depósitos de cobre, carbón y uranio del mundo7. El auge minero resultante ha dificultado el acceso a la tierra de las comunidades de pastores y otros agricultores8. La desigualdad de ingresos es alta, y la pobreza se encuentra tanto en las zonas rurales como en la creciente expansión urbana9. Otros problemas son las limitadas infraestructuras, la rápida urbanización y la reputación de corrupción estatal estrechamente vinculada a la minería10.
Legislación y regulaciones sobre la tierra
Tras la caída del régimen socialista, Mongolia emprendió una revisión de su sistema jurídico. La Constitución fue revisada en 1992, y a través del artículo 6(1) permitió a los individuos poseer tierras privadas por primera vez en los asentamientos urbanos11. Sin embargo, se prohibió la propiedad privada en los pastos (artículo 6(3))12. Las tierras de pastoreo y otros recursos naturales siguen siendo propiedad del Estado o propiedad común de facto.
En 1994, el parlamento aprobó la primera Ley de Tierras, que afirmaba el derecho a poseer tierras como propiedad privada y establecía mecanismos de resolución de conflictos sobre la tierra13. Esta ley se revisó en 2002, dando más detalles sobre los tipos de derechos sobre la tierra, y se apoyó en el nuevo Código Civil, y en las leyes de Asignación de Tierras a los Ciudadanos Mongoles para su Propiedad, y de Privatización de Tierras14. Una nueva enmienda de 2008 confirmó que todo ciudadano mongol podía poseer un pedazo de tierra a título gratuito y para uso residencial, de no más de 700 m2 en la capital de Ulán Bator, de hasta 3.500 m2 en los centros de Aimag (provincia) y de hasta 5.000 m2 en los centros de Soum (distrito)15.
Una vez introducidas las nuevas leyes, se produjo una carrera por adquirir terrenos de propiedad privada en lugares favorables, sobre todo en Ulán Bator. Ha habido una falta de transparencia en el sistema que ha llevado a una manipulación de la asignación. En junio de 2014, solo el 13% de los ciudadanos había reclamado la propiedad de una parcela libre, y se sabe que el registro es lento y engorroso16. La cantidad de leyes (de las cuales hay muchas otras que no se especifican aquí) y enmiendas ha provocado incoherencias legales, confusión e incertidumbre17.
En 1994 se aprobó la Ley de Zonas Especiales Protegidas para preservar las zonas terrestres con su flora y fauna18. Esto enlaza con la Ley de Bosques (1995), que regula la clasificación, el inventario y la protección de los bosques19. La Ley de Bosques también permite su gestión por parte de entidades privadas, y el arrendamiento del uso de los recursos.
Clasificación de la tenencia de la tierra
La legislación sobre la tierra durante la transición de Mongolia fuera del socialismo se ha centrado en tres tipos de tenencia: propiedad, posesión y uso20. En general, casi toda la tierra pertenece al Estado, y menos del 5% está disponible para la propiedad privada. Las concesiones para la posesión de la tierra se conceden por un periodo de 15 a 60 años, con opción de renovación por otros 40 años. Los permisos de uso de la tierra se conceden por un máximo de cinco años con opción a una única prórroga. Se otorga un estatus especial a los pastos, reconocidos como "tierras de tenencia común" y disponibles para la gestión colectiva21. Este estatus reconoce el legado del pastoreo a través de la cogestión de la tierra basada en sistemas de parentesco22. El uso de los pastizales como recurso común ha sobrevivido a múltiples estructuras de poder en Mongolia, aunque ha surgido un conflicto en el cambio hacia una economía de libre mercado, especialmente por el crecimiento de la minería. Como resultado, han surgido algunos programas de desarrollo comunitario y de gestión participativa de la tierra, que reconocen los sistemas consuetudinarios por parte del gobierno y los donantes23.
La política del suelo depende del Ministerio de Construcción y Desarrollo Urbano, mientras que la Agencia de Administración y Gestión del Suelo, Geodesia y Cartografía (Agency for Land Administration and Management, Geodesy and Cartography - ALAMGaC) es responsable de la gestión del suelo y de la aplicación de la legislación24. Esta agencia es la responsable de un catastro nacional electrónico centralizado25. Sin embargo, los programas basados en la tierra han pasado a depender del apoyo financiero de donantes internacionales como el FMI. Por un lado, esto ha colocado a Mongolia en la senda de la reforma del mercado, pero por otro, los donantes han expresado su preocupación por el desarrollo de la seguridad de la tenencia26.
Tendencias en el uso de la tierra
Alrededor del 72% de Mongolia son pastizales, la mayor superficie de pastos comunes del mundo27. Gran parte de la tierra es árida y semiárida, con cadenas montañosas en el norte y el oeste del país28. Existe un pequeño pero importante recurso forestal de propiedad estatal, que cubre el 9% de toda la tierra, clasificado como bosque estrictamente protegido, protegido y de utilización29. La mayor parte de la agricultura se basa en la ganadería y no en el cultivo, con millones de caballos, vacas, ovejas, cabras, cerdos y camellos30. Sin embargo, Mongolia está pasando de ser una sociedad rural a una urbana. De una población total de algo más de 3 millones de personas, hay alrededor de 1,8 millones de residentes en Ulán Bator, con una importante redistribución de la población desde la década de 199031. Desgraciadamente, la ciudad no ha seguido el ritmo de este cambio, ya que padece una planificación anticuada, falta de desarrollo de infraestructuras y dispersión32.
El paisaje de Mongolia es frágil. El aumento de la minería ha provocado una gran erosión. Además, la tierra para los pastores se ha reducido, y los pastizales disponibles están sobrecargados, lo que provoca la degradación y la desertificación33. El abandono de la colectivización no ha ayudado, lo que ha provocado una afluencia de nuevos pastores y la alteración de los regímenes de tenencia de la tierra existentes34. Por ejemplo, el pastoreo se ha fijado más en torno a asentamientos comunitarios o centros administrativos en lugar de seguir los métodos seminómadas del pasado35.
En los últimos 40 años se ha perdido más del 30% de la biomasa de los pastizales36. Esto se ve agravado por la susceptibilidad del paisaje al cambio climático, que influye en la desertificación, la escasez de agua y las condiciones invernales extremas (dzuds)37. En los últimos años se han hecho grandes esfuerzos para unificar los métodos de evaluación de la salud de los pastizales e introducir una gestión de los mismos basada en la resiliencia. El programa a largo plazo "Oro Verde y Salud Animal" (“Green Gold and Animal Health”), con el apoyo de la COSUDE (Cooperación Suiza para el Desarrollo) y de los ministerios pertinentes, ha sido fundamental en este esfuerzo, desarrollando recomendaciones de gestión espacialmente explícitas basadas en Descripciones Ecológicas de Sitios (Ecological Site Descriptions - ESDs)38. A partir de los datos de 2016, se consideró que el 58% de los lugares de seguimiento presentaban algún tipo de degradación.
Un notable 21% de la tierra de Mongolia (32,9 millones de hectáreas) está ahora bajo el estatus de protección nacional, con el objetivo de alcanzar el 30%39. Recientemente, el Parlamento ha aprobado 22 nuevas áreas que abarcan 3,4 millones de hectáreas en mayo de 201940, y 10 áreas que abarcan 1,3 millones de hectáreas en mayo de 2020. El uso consuetudinario de la tierra por parte de los pastores nómadas está permitido en los parques nacionales (oficialmente Parques Nacionales de Conservación), excepto en las zonas especiales. El pastoreo también está permitido en las reservas naturales y los monumentos naturales, pero no en las zonas estrictamente protegidas41. Un proyecto de enmienda de 2018 a la Ley de Áreas Protegidas permite a los grupos comunitarios locales el uso sostenible de la tierra y los derechos de conservación dentro de las áreas protegidas, excepto en las Áreas Estrictamente Protegidas. En abril de 2021, esta disposición aún no había sido adoptada.
También hay un número creciente de estrategias de cogestión puestas en marcha42. Las áreas locales protegidas (Local Protected Areas - LPA) suelen ser gestionadas conjuntamente por las autoridades locales y las comunidades. A pesar de no estar especificado en la ley actual, las comunidades locales ayudan a gestionar algunas pequeñas áreas protegidas (como en el Parque Nacional de Kherlen Toonot). La Ley de Áreas Protegidas permite los derechos de cogestión de las ONG, como en el Parque Nacional de Hustai Nuruu, donde la estrategia de gestión de las ONG implica a los pastores nómadas locales.
Pozo de carbón abierto en la mina UHG, foto de Bankwatch (CC BY-NC-SA 2.0)
Inversiones y adquisiciones de tierras
En principio, el gobierno mongol tiene la capacidad de apropiarse de tierras privadas y pagar indemnizaciones. Sin embargo, en realidad el Estado conserva la propiedad de la gran mayoría de las tierras del país43. Las tierras estatales pueden ser arrendadas por empresas nacionales y extranjeras, aunque la propiedad extranjera de la tierra no está permitida en el país44. Regidos por la Ley de Minerales de 2006, la gran mayoría de los arrendamientos se refieren a la minería, que contribuyó en un 90% a las exportaciones en 201545. De hecho, la minería representó el 71% de la Inversión Extranjera Directa entre 2012 y 2015. En 2020, había 2.641 licencias activas para explorar o extraer 57 tipos de minerales en Mongolia46. Estas licencias cubren 6,25 millones de hectáreas o el 4% de la superficie total.
El auge de la minería ha provocado presiones sobre la disponibilidad de tierras para los pastores, y muchos se han pasado al trabajo asalariado para esta industria47. Sin embargo, hay problemas para evaluar cualquier compensación en una zona donde no existen derechos de posesión formales. La escasa capacidad institucional ha hecho poco por proteger a los pastores y a otros actores locales ante el auge de la minería48. El desarrollo de las zonas mineras en torno al desierto de Gobi ha creado aún más escasez de agua para otros usuarios del árido paisaje. Hay una concentración de zonas con licencia que se congrega alrededor de la capital de Ulán Bator, lo que influye en el desarrollo urbano49. En las zonas urbanas, sobre todo en Ulán Bator, muchos terrenos han sido adquiridos por oligarcas, que han adquirido parcelas más grandes que la asignación máxima legal de 700 metros250. De hecho, la administración del suelo y la minería son conocidos como dos de los sectores más corruptos del país51.
Derecho de las mujeres a la tierra
El derecho estatutario de Mongolia apoya teóricamente la igualdad de género en materia de herencia, uso de la tierra y propiedad del ganado y otros bienes52. La Constitución de 1992 garantiza la igualdad de derechos entre hombres y mujeres. Sin embargo, hay una falta de claridad en torno a la tierra en casos de divorcio y herencia, ya que no se menciona el género en la Ley de Tierras de 2002, y la tierra suele pasar por la línea de herencia masculina. En 2000 se creó el Fondo de Mujeres de Mongolia (Mongolian Women’s Fund – MONES) para apoyar a las mujeres en la sociedad civil y promover el avance de los derechos humanos de las mujeres. En 2005 se creó el Comité Nacional para la Igualdad de Género (National Committee on Gender Equality - NCGE), seguido de la Ley de Promoción de la Igualdad de Género en 2009. Sin embargo, un informe de 2008 a través de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women - CEDAW) criticó las iniciativas de género por carecer de poder y visibilidad para tener un impacto significativo53. Esto es así a pesar de que la propia CEDAW fue ratificada en 1981 durante el régimen socialista.
En cambio, hay que preguntarse por el proceso de promoción de la igualdad de género en Mongolia. Aunque el marco legal sea neutral en cuanto al género, se ha aplicado en favor de los hombres54. Por ejemplo, aunque la ley exige la titulación conjunta para la privatización de la tierra, en la realidad los títulos suelen ponerse a nombre del hombre cabeza de familia (46% de las propiedades rurales55). A esto no contribuye el hecho de que los formularios oficiales sólo contengan espacio para un nombre56. También existe el problema de la disminución de los matrimonios registrados, por lo que las mujeres tienen pocos o ningún derecho sobre la tierra que comparten.
Las cuestiones de género son muy complejas en Mongolia. La educación (secundaria y terciaria) de las niñas y las mujeres es superior a la de los niños y los hombres y en los últimos años muchos jóvenes pastores se encuentran con dificultades en el campo57. Sin embargo, la violencia doméstica sigue siendo un problema grave, la participación de las mujeres en el mercado laboral es escasa, el nivel de pobreza es elevado y hay un alto índice de divorcios en general58. El 92% de los 357 grupos de pastores formales están dirigidos por hombres. Sin embargo, en el caso de los grupos que se dedican a la conservación de la naturaleza, hay una mayor probabilidad de que haya mujeres al frente del grupo. Después de que el 23% de los escaños parlamentarios estuvieran ocupados por mujeres al final del periodo socialista (1990), esta cifra ha descendido en las últimas elecciones (4,2% en 2008, 14,5% en 2012 y 17,1% en 2016)59. En 2016, la cuota de mujeres en los partidos políticos disminuyó del 30% al 20%60.
Directrices Voluntarias sobre la Tenencia Responsable (DVGT)
En el auge de la economía de libre mercado y la rápida urbanización, la FAO ha hecho un esfuerzo concertado para crear una plataforma de múltiples partes interesadas para contrarrestar la inseguridad en la tenencia de la tierra, la pobreza persistente y la desigualdad emergente mediante la aplicación de las DVGT. Las directrices ya se han traducido al mongol y una guía especial Improving governance of pastoral lands (Improving governance of pastoral lands) se centra mucho en el país61.
Desde 2014 se han celebrado talleres nacionales regulares en los que han participado, entre otros, el Ministerio de Alimentación, Agricultura e Industria Ligera (Ministry of Food, Agriculture and Light Industry - MOFALI), People Centred Conservation Mongolia (PCC) y, desde 2019, la Coalición Internacional por el Acceso a la Tierra (ILC). Se ha prestado especial atención a la seguridad de la tenencia en los pastizales.
En 2015, la FAO llevó a cabo su programa piloto de aprendizaje combinado sobre el gobierno de la tierra para las mujeres y los hombres para las partes interesadas nacionales en Mongolia, facilitado por PCC, y en 2016, se llevó a cabo una formación de formadores (FdF), para ayudar a difundir información y aumentar la conciencia sobre la seguridad de la tenencia de los grupos de pastores62. En mayo de 2019, una reunión histórica en la casa del parlamento, en la que participaron más de 850 personas, también abordó la grave preocupación por la degradación de los pastos y su posible impacto en 200.000 familias de pastores (el 70% de la población rural)63.
Dos pastores, botas amarillas, sombrero rojo, Mongolia (CC BY-NC-ND 2.0)
Línea del tiempo - hitos en la gobernanza de la tierra
1990 - Caída del Estado Socialista
La caída del comunismo condujo a un sistema parlamentario multipartidista, con el poder rotando entre el Partido Democrático y el Partido Popular de Mongolia
1992 - Revisión de la Constitución
En esta revisión, se permitió por primera vez la propiedad privada de la tierra
1994 - Promulgación de la primera Ley del Tierras
Afirmación del derecho a la propiedad de la tierra como propiedad privada y establecimiento de mecanismos de resolución de conflictos sobre la tierra
1995 - Promulgación de la Ley Forestal
Regula la clasificación, el inventario y la protección de los bosques, permitiendo su gestión por parte de entidades privadas, y el arrendamiento sobre el uso de los recursos.
Principios de la década de 2000 - Descubrimiento de depósitos minerales en el desierto de Gobi
Con algunos de los mayores yacimientos del mundo, el auge minero resultante ha reducido el acceso a la tierra de las comunidades de pastores y otros agricultores
2008 - Modificación de la Ley de la Tierra para que todos los ciudadanos mongoles tengan derecho a un pedazo de tierra libre
La parcela no puede ser mayor de 700 m2 en la capital de Ulán Bator, hasta 3.500 m2 en los centros de Aimag (provincia) y hasta 5.000 m2 en los centros de Soum (distrito) , y puede utilizarse para fines residenciales
2018 - Casi el 60% de la población reside en la capital de Ulán Bator
En la capital viven 1,8 millones de personas de una población total de algo más de 3 millones
2020 - El 21% de la tierra está ahora bajo estatus de protección nacional
Esto representa 32,9 millones de hectáreas, incluidas las zonas de conservación comunitaria, con el objetivo de alcanzar el 30%.
¿A dónde ir después?
Sugerencia del autor para ampliar la lectura
Para una visión más detallada y reciente en inglés de las diversas leyes y políticas que rigen la tierra, recomendamos consultar el informe de investigación de WOLTS Gender, Land and Mining in Mongolia de 201864. Este informe adopta una perspectiva de género sobre las cuestiones relativas a la tierra, y luego pone el foco en el impacto de la fiebre minera en Mongolia a través de dos estudios de caso. Para aquellos que deseen examinar más de cerca los acuerdos mineros, el Sistema Computarizado de Catastro Minero de Mongolia (Mongolian Computerized Mining Cadastre System - CMCS) ofrece información actualizada sobre las licencias. Se puede consultar en https://cmcs.mram.gov.mn/cmcs.
Existen numerosos estudios que analizan los derechos de tenencia y propiedad de las comunidades de pastores. Recomendamos el trabajo de María Fernández-Giménez, que realizó un importante trabajo de campo durante la crítica transición de un estado socialista a una economía de libre mercado en la década de 1990 y principios de 2000. Por ejemplo, su documento de 2006 Land use and land tenure in Mongolia: a brief history and current issues (Uso y tenencia de la tierra en Mongolia: breve historia y cuestiones actuales) se centra en los derechos de los pastores a través de una consideración más amplia de la gobernanza de la tierra en aquella época65. La guía de la FAO Improving governance of pastoral lands (Mejora de la gobernanza de las tierras de pastoreo) contiene muchas referencias a Mongolia y es también un documento importante66.
Por último, en lo que respecta a las cuestiones de conservación, el Fondo Mundial para la Naturaleza publica con frecuencia artículos sobre Mongolia. Tienen un plan estratégico para 2017-21, que contiene información útil sobre el país67.
Authored on
10 Junio 2021
