A regulação institucional da propriedade da terra no Brasil: uma necessidade urgente

Historicamente a realidade fundiária brasileira, quer rural quer urbana, foi marcada pela existência de regulação formal, mas não aplicada integralmente, fazendo com que as regras do acesso   terra sejam bastante frágeis e incipientes. A Lei de Terras aprovada em 1850 e regulamentada em 1854 teve os seguintes principais objetivos: ordenar a apropriação territorial no Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro de terras; financiar a imigração; criar um setor agrícola de pequenos proprietários; tornar a terra uma garantia confiável para empréstimos e funcionar como um chamariz para a imigração. Contudo, não foi isso que aconteceu: a terra quer rural quer urbana permanece até o presente apenas com controles que garantem a propriedade, mas que não regulam o seu uso. Se até o presente não há nem cadastro dos imóveis privados nem das terras públicas (devolutas ou outras) quanto mais alguma forma de regulação social adequada. Sendo a terra, portanto, passível de qualquer tipo de utilização pelos proprietários, desde a especulativa, passando pela produtiva até a predatória. Até hoje não se tem noção das terras pertencentes ao Estado pelos vários mecanismos existentes; nem mesmo as terras devolutas definidas na Lei de Terras foram discriminadas. Osório Silva (1996) afirma que partiu dos grandes proprietários a maior resistência   aplicação da Lei de Terras. Essa resistência se explica porque ao se recusarem a demarcar suas terras (definindo legalmente seus direitos de propriedade) os fazendeiros ficavam livres para manter reservas de terra para apropriação futura (ou seja, o poder de fato sobre os direitos de propriedade). Essa atitude denotava o quanto o processo de apropriação fundiário predatório era extenso e, ao mesmo tempo, quão fracos eram o Estado e o ambiente institucional para imporem restrições   obtenção de terras públicas através da figura da posse. As conseq¼ências desse processo são bastante abrangentes, desde estabelecer fronteiras entre ricos e pobres, determinar o desenvolvimento tecnológico setorial, a organização da produção, até definir regiões urbanas mais ou menos valorizadas e/ou preservadas. O principal objetivo deste artigo é mostrar que parte significativa dos problemas crônicos de uso e ocupação do solo rural e urbano na realidade brasileira decorre da falta de regulação adequada nesses mercados. E essa falta de regulação, efetiva e não de regras, decorre e é determinada pelas possibilidades de se especular com terras isto é, ganhar dinheiro com a compra, manutenção e posterior revenda de terras em qualquer de suas formas. Também se mostra que as regras que visavam   efetiva regulação desses mercados através de legislações acabaram sendo sempre burladas ou não fiscalizadas, gerando condições mais propícias   especulação para alguns. Portanto, a regulação ideal seria aquela na qual a sociedade pudesse definir o uso adequado do solo quer do ponto de vista produtivo, quer para habitações, preservando simultaneamente o meio ambiente: no meio rural, seria através do efetivo controle da ocupação das terras devolutas e das transformações nelas operadas, assim como através de zoneamentos; no espaço urbano, criando espaços de especulação, normalmente com loteamentos para classes de renda elevada, para os capitais aplicados nessa esfera, e, simultaneamente, preservando o meio ambiente e criando espaços de formação de loteamentos de classe média e baixa. Esses assuntos serão tratados teoricamente nos itens dois e três que, respectivamente, mostram o papel das instituições na organização econômica e o processo de estruturação institucional do mercado de terras rural e urbano do Brasil. O item quatro mostra, a partir dos casos das din¢micas dos mercados de terras urbanos (das cidades do Rio de Janeiro, São Paulo e Campinas) e rurais nos Estados de São Paulo, Piauí e Amazônia, exemplos de formas de especular com terras mais presentes na realidade brasileira. Nas conclusões, além de se procurar sintetizar o conjunto do estudo, faz-se uma proposta de intervenção nos mercados de terras brasileiros para reduzir o seu uso especulativo através de uma efetiva regulação do mercado de terras.