Camarões - Contexto e Governança Fundiária

^{Caminhão com madeira. CIFOR, 2012. (CC BY-NC 2.0)} 

(Partes de) Camarões eram governados por três potências coloniais. Seu sistema jurídico é baseado no Direito Civil Francês, no Direito Comum Inglês e no Direito Costumeiro. Com sua trajetória histórica, Camarões faz um excelente caso para entender as interligações entre o domínio colonial, a posse da terra e as persistentes questões fundiárias de hoje¹. Em anos mais recentes, o governo avançou no sentido de melhorar o sistema de posse e a gestão dos recursos naturais e começou a rever vários projetos de lei, tais como a Lei Florestal, a lei de terras e a lei de minerais. 

A terra (e as florestas) do país tem estado sob forte pressão devido ao impacto da mudança climática e da degradação da terra, da migração em massa, da mudança dos padrões de uso do solo em favor de interesses comerciais, e da falta de uma governança efetiva do território. Outras questões relacionadas à terra giram em torno do não reconhecimento da posse costumeira, dos direitos das mulheres, do manejo florestal comunitário e dos conflitos entre pastores(as) e agricultores (as)².

Legislação e regulamentação de terras

A legislação camaronesa reflete a turbulenta história colonial do país. A legislação nacional - e suas inconsistências - são fortemente influenciadas pela legislação francesa, bem como pela britânica nas províncias do norte e do sudoeste do país. A atual estrutura legal para a governança da terra e dos recursos naturais foi aprovada como as Portarias nº 74-1 (que regem a posse da terra), nº 72-2 (que regem as terras do Estado) e nº 74-3 (sobre desapropriação para fins públicos) em 1974, com o objetivo de atrair investimentos comerciais nos setores de terras, minério e florestas. Em 2011, o governo iniciou a revisão da lei de terras, da qual uma minuta foi submetida ao Presidente em 2018. 

Antes da época colonial, a terra era governada exclusivamente pelo direito costumeiro que ainda hoje é praticado na maioria das áreas rurais, embora não seja protegida por lei estatutária. O direito consuetudinário abrange desde o uso da terra, questões de herança, silvicultura, caça, até a agricultura. Tanto o direito estatutário quanto o direito consuetudinário não levam suficientemente em conta os direitos das mulheres, das e dos refugiados e dos povos indígenas à terra. A fim de resolver conflitos contínuos entre agricultores(as) e grupos pastoris, foi desenvolvido um Plano de Uso e Manejo Sustentável da Terra na região Oeste em 2009³. Neste sentido, foram demarcados os limites da terra e os corredores de gado levando em conta o uso da agricultura, do pastoreio e da silvicultura⁴. 

Classificações de posse de terra

A Constituição de 1996 oferece aos cidadãos e cidadãs o direito de possuir bens individualmente ou em associação com outros (as). Especificamente, a posse da terra é regulada pela Lei nº 74-1 e pela Lei nº 74-2 ambas de 1974. Além da lei estatutária, o Estado conta com autoridades tradicionais cujo poder se baseia em sua responsabilidade de governar questões fundiárias, alocar direitos de uso à terra da aldeia e mediar disputas de terra⁵. Os direitos de usufruto podem ser transmitidos através de herança patriarcal ou alocados por famílias proprietárias de terras.

A legislação diferencia três categorias de domínios de terra: terra pública que é detida pelo Estado em benefício do povo, terra privada, e terra nacional. Em 1974, todas as terras não registradas, incluindo as terras ocupadas sob posse costumeira, foram colocadas como terras nacionais sob gestão e administração do Estado, deixando apenas a maioria das e dos camaroneses com direitos de usufruto⁶.

O domínio nacional é de longe a maior categoria, enquanto que os títulos individuais representam apenas uma fração muito pequena. Todas as terras privadas devem ser registradas e tituladas para que sejam consideradas terras privadas. Dito isto, somente pessoas físicas podem registrar terras e as e os proprietários de terras são obrigados a desenvolvê-las visivelmente. Isto naturalmente exclui as comunidades indígenas e pastoris da propriedade da terra.

A posse da terra é altamente insegura para a maioria da população⁷. Os custos de registro e titulação são altos, e o processo é longo e complexo, razão pela qual as terras privadas continuam a ser mais acessíveis para a elite, aprofundando a desigualdade existente⁸. A falta de um sistema de cadastro nacional contribui ainda mais para conflitos relacionados a transações e registros de terra. A coexistência de leis estatutárias e uma grande variedade de costumes consuetudinários de posse e uso da terra aumentam os conflitos, por exemplo, entre pastores (as) e comunidades agrícolas ou populações florestais e agricultores(as) que desmatam a floresta para a agricultura⁹. As instituições de resolução de conflitos, incluindo tribunais, parecem ser altamente ineficazes e sobrecarregadas pela quantidade de conflitos.

Assuntos de direitos fundiários comunitários

O Preâmbulo da Constituição diz que "o Estado deve assegurar a proteção das minorias e preservar os direitos dos povos indígenas de acordo com a lei". No entanto, muito pelo contrário, o Estado desempenha um papel fundamental de expropriação das comunidades indígenas, tanto no contexto rural quanto no urbano¹⁰. Uma vez que a posse habitual da terra não é reconhecida pela legislação dos Camarões, as comunidades rurais e os povos indígenas em particular são afetados(as) pela expropriação, privação e perda de seus meios de subsistência¹¹. 

A ideia de propriedade estatutária individual prejudica a coesão da comunidade, bem como os arranjos coletivos de uso e acesso à terra. Isto tem levado a um aumento dos conflitos intercomunitários. Além disso, os efeitos das mudanças climáticas e da migração forçada e incentivada resultaram em mudanças nas rotas de migração pastoral, no desmatamento e no aumento das tensões.

Tentativas de descentralizar o manejo florestal comunitário e reduzir o desmatamento em 1994 fracassaram e o corte ilegal persiste. Seguindo a Lei Florestal¹², as comunidades recebem o direito de utilizar os recursos florestais que não implicam em direitos de propriedade. Para isso, as comunidades devem criar uma associação ou cooperativa que é um procedimento muito burocrático e dispendioso. Devido às limitadas capacidades locais e oportunidades econômicas, e à falta de transparência e responsabilidade, a maioria das iniciativas florestais comunitárias não tiveram sucesso¹³. 

Tendências de uso do solo

Em 2018, 56,4% da população de Camarões vivia em áreas urbanas. Mais de dois terços da população vivem da agricultura, da pesca e da silvicultura. Todos os três setores contribuem com cerca de 15% para o PIB. O país tem 10 milhões de hectares de terra arável, dos quais 2 milhões de hectares estão sob pastagens permanentes e 1,8 milhões sob culturas permanentes¹⁴.

Camarões é rico em recursos minerais, tais como bauxita, cobalto, níquel, minério de ferro e urânio. Além disso, o país possui depósitos de rutilo e tantalita, assim como reservas significativas de petróleo em alto mar.

O norte semi-árido com baixa pluviosidade é utilizado principalmente para a produção animal, assim como para o cultivo de algodão, sorgo e painço. As zonas serranas e savanas são designadas para o cultivo de raízes, café e cacau. A zona costeira é adequada para a produção de óleo de palma, borracha e horticultura, enquanto a região sul é caracterizada por uma floresta tropical única, mas ameaçada de extinção. O desflorestamento representa um grande desafio nos Camarões. O país perdeu 97% de sua floresta tropical primária úmida entre 2001 e 2019¹⁵. 

^{Indústria de óleo de palma em Camarões, foto por CIFOR, 2016 (CC BY-NC 2.0)}

Aquisições de terras

Nos Camarões, ninguém pode ser privado de seus bens a menos que isso seja tomado em consideração no interesse do público. Os detalhes das aquisições compulsórias de terras no interesse público estão estabelecidos na Lei 85-09 de 1985. Sob o decreto 87/1872 de 1987 para implementar a lei de 1985, o governo pode atribuir direitos de uso sob a forma de concessões ou converter terras nacionais em propriedade privada no contexto do desenvolvimento urbano, por exemplo. As compensações podem ser em dinheiro ou em espécie, mas são restritas aos danos diretos e verificáveis causados pela expropriação. Entretanto, a lei não define o que significa interesse público - na prática, é desenvolvimento de infra-estrutura, ou mineração, e operações do agronegócio - nem fornece padrões específicos de substituição¹⁶.

Em muitos casos, os projetos são contestados pelos detentores de terras tradicionais desapropriadas, como no caso do oleoduto Chade-Camarões de 1000 km de extensão. 

No direito consuetudinário, há tantas abordagens à aquisição de terras quanto há grupos étnicos no país. Geralmente, as autoridades consuetudinárias alocam terras aos membros da comunidade. Em alguns casos, os chefes também podem conceder a pessoas de fora direitos de usufruto, incluindo empresas. O duplo papel dos chefes como guardiães e como autoridade para implementar os planos de alocação de terras do governo tende a ser problemático para as minorias, jovens e mulheres nas comunidades¹⁷.

Investimentos em terras

Camarões atraiu vários investimentos em larga escala na agricultura, nas indústrias extrativas e no desenvolvimento de infra-estrutura, oferecendo incentivos, como um ambiente fiscal favorável. De acordo com a Land Matrix, mais de 2,3 milhões de hectares de terra foram alocados para empresas internacionais e, em menor escala, nacionais, como agricultura, mineração ou concessões madeireiras¹⁸. 

Todo o processo de alocação é altamente orientado pelo investidor e não considera as condições externas socioeconômicas e ambientais, ou seja, o impacto sobre os esforços de conservação¹⁹. A maioria dos investimentos mostra uma regulamentação frágil, um cumprimento legal deficiente e leva ao deslocamento, à perda de meios de subsistência, bem como a conflitos (violentos) entre comunidades e empresas²⁰. O conflito fundiário mais proeminente surgiu no caso da plantação de borracha e óleo de palma da SOCAPALM²¹. Desde que a empresa instalou suas plantações nas províncias de Littoral e Sul em 1968, as comunidades afetadas enfrentaram enormes problemas sócio-ecológicos, ou seja, danos ambientais, direitos de terra não resolvidos e questões de demarcação, más condições de moradia para as e os trabalhadores e o desrespeito à força de trabalho local. Nos Camarões, as salvaguardas legais e o direito à indemnização protegem apenas os proprietários de terras registradas, excluindo a maioria da população rural camaronesa, e os povos indígenas e as mulheres em particular. De forma semelhante, a governança costumeira da terra mostra falta de transparência e responsabilidade nas transações de terra. As autoridades costumeiras tendem a tirar proveito dos investimentos em terras e recursos naturais sem compartilhar os benefícios com outros membros da comunidade.

Direitos da Mulher à Terra

Enquanto a Constituição prevê a igualdade de gênero, as mulheres encontram grandes obstáculos no acesso à terra. Em contraste com os chefes de família masculinos, as mulheres não têm plenos direitos de propriedade. Os cônjuges podem vender, alienar ou hipotecar terras sem o conhecimento ou consentimento de suas esposas^22. O novo Código das Pessoas e da Família de 2001, há muito esperado, ainda não foi aprovado. Entretanto, a seção 919 do esboço do Código indica um grande revés para os direitos das mulheres sobre a terra. Particularmente as viúvas podem perder a proteção legal e sua posição primordial em matéria de herança²³. 

Além da falta de proteção legal, as mulheres enfrentam costumes patriarcais que classificam as mulheres como "propriedade"²⁴. Além disso, as mulheres estão sub-representadas em todos os níveis de tomada de decisão, sua capacidade de trabalho em rede tende a ser baixa, e o conhecimento das mulheres sobre leis de herança e terras é limitado²⁵. 

Assuntos sobre a terra urbana

Yaounde e outras cidades desempenharão um papel central no desenvolvimento futuro dos Camarões. Assim, o governo se esforça para integrar a agenda urbana no plano de desenvolvimento nacional²⁶. A UN-HABITAT fornece apoio no desenvolvimento de uma Política Urbana Nacional e trabalha nas ligações urbano-rural, bem como em seu Programa Participativo de Melhoramento de Favelas. Os esforços de urbanização do Estado têm contribuído para o despejo de numerosos povos indígenas ²⁷.

^{Mercado em Yaoundé, foto de Ludwig Tröller, 2014,  (CC BY-NC 2.0).}

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

O país endossou os VGGTs, mas os princípios ainda não foram sistematicamente incorporados nas estratégias nacionais que se relacionam com as questões fundiárias. O projeto LandCam, em andamento (2017-2021), visa melhorar a governança da terra e contribui para as reformas políticas, levando também em conta o VGGT²⁸.

Linha do tempo

• Tempo pré-colonial - Direito consuetudinário 

Antes da época colonial, a terra era governada exclusivamente pelo direito consuetudinário que ainda hoje é praticada na maioria das áreas rurais, embora não seja reconhecida pela lei estatutária. O direito consuetudinário abrange desde o uso da terra, questões de herança, silvicultura, caça, até a agricultura. 

• Anos 1960 - 1980 - Crescimento econômico baseado no algodão, no café e nas receitas do petróleo

Após a independência e reunificação (1960/61), as receitas de algodão, café e petróleo impulsionaram a economia camaronesa. No final dos anos 80, os preços do mercado mundial caíram e a moeda do país foi desvalorizada. 

• 1974 - Adoção da estrutura legal para a governança da terra e dos recursos naturais

A Portaria nº 74-1 e -2 sobre o Regime de Terras e do Estado em 1974 visa atrair investimentos comerciais nos setores de terras, minério e florestas. Neste sentido, todas as terras não registradas, incluindo as terras ocupadas sob a posse habitual, foram colocadas sob controle do Estado.

• 1985 - Aquisição compulsória pelo Estado nos termos da Lei 85-09 

O governo pode adquirir terras para conceder concessões ou promover o desenvolvimento (urbano).

• 1994 - Adoção da Lei Florestal (Loi forestière de 1994)

A lei originalmente procura descentralizar e fortalecer o manejo florestal comunitário a fim de reduzir o desmatamento. Entretanto, o desmatamento ilegal persistiu. 

• 2001 – 2019 

Camarões perde 97% de sua floresta tropical primária úmida.

• 2009 - Adoção do Plano de Uso e Gestão Sustentável da Terra

O plano foi desenvolvido para reduzir os conflitos entre fazendeiros e pastores na região oeste, ou seja, através do estabelecimento de corredores de gado e demarcação.

Bibliografía recomendada

Sugestões da autora para leitura posterior

O Instituto Internacional para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (IIED - sigla em inglês) realiza uma série de briefing sobre questões relacionadas à terra nos Camarões.

Antoine Socpa oferece um enfoque diferente sobre as e os sem-terra entre as comunidades indígenas nos Camarões urbanos. 

"Quando a propriedade não pode possuir propriedade" (When property cannot own property) destaca a questão de longa data dos direitos das mulheres à terra.

***References

[1] Njoh, Ambe J. 2013. Equity, Fairness and Justice Implications of Land Tenure Formalization in Cameroon. International Journal of Urban and Regional Research 37:2, 750-768. 

[2 ]IIED. 2020. Securing land rights in Cameroon: what hasn’t worked and what should be done. Briefing. IIED, CED, LandCam. URL: https://landportal.org/library/resources/securing-land-rights-cameroon-what-hasn%E2%80%99t-worked-and-what-should-be-done 

[3] Ordinance 74-412 (1974) demarcates national agro-pastoral areas.

[4] International Land Coalition. 2017. Rangelands. Sécuriser davantage les pâturages au Cameroun : une revue des bonnes pratiques. URL: https://landportal.org/node/86055 

[5] Javelle, Anne-Gaelle. 2013. Land Registration in Cameroon. Brief Focus on Land in Africa. 

[6] Ordinance No. 74-1 of July 6, 1974 on the Land and State Regime: Title I, Art. 1.

[7] See also Prindex. 2021. Country Data - Cameroon. URL: https://www.prindex.net/data/cameroon/

[8] IIED. 2020. Securing land rights in Cameroon

[9] International Land Coalition (2017) Rangelands. Sécuriser davantage les pâturages au Cameroun.

[10] Socpa, Antoine. 2010. New Kinds Of Land Conflict In Urban Cameroon: The Case Of The 'Landless' Indigenous Peoples In Yaoundé. Africa: Journal of the International African Institute 80:4.

[11]  IIED. 2020. Indigenous peoples’ land rights in Cameroon: progress to date and possible futures. Briefing. IIED, CED. URL  https://landportal.org/library/resources/indigenous-peoples%E2%80%99-land-rights-cameroon-progress-date-and-possible-futures

[12] The Forestry Law of 1994 (Loi forestière de 1994), the Decree Implementing the Forestry System (décret d’application du régime des forêts), and the Cameroon Forestry Policy (Politique Forestière du Cameroun) adopted in November 1995.

CED, Fern, FPP, IIED and Okani (2017) Community forestry in Cameroon: a diagnostic analysis of laws, institutions, actors and opportunities. IIED, London. URL: https://landportal.org/library/resources/community-forestry-cameroon-diagnostic-analysis-laws-institutions-actors-and 

[13] For more information see: Javelle, Anne-Gaelle. 2012. Rights and wrongs in Cameroon’s community forests. Brief Focus on Land in Africa.

[14] FAO. 2020. Country Stats: Cameroon. URL:  http://www.fao.org/faostat/en/#country/32

[15] Global Forest Watch. 2020. Country: Cameroon. URL:  https://gfw.global/34VCifL

[16] See more information: IIED. 2018. Towards fair and effective legislation on compulsory land acquisition in Cameroon. Briefing IIED, CED. URL: https://landportal.org/library/resources/towards-fair-and-effective-legislation-compulsory-land-acquisition-cameroon 

[17]  Lado, H (2017) Predation and Expropriation for Public Interest in Cameroon. Revue internationale des études du développement 231(3), 33–55.

[18] Land Matrix. 2020. Country data: Cameroon. URL: https://landmatrix.org/country/cameroon/ 

[19] IIED. 2019. Apes, crops and communities: land concessions and conservation in Cameroon. Briefing IIED, CED, LandCam. URL:  https://landportal.org/library/resources/apes-crops-and-communities-land-concessions-and-conservation-cameroon 

[20] IIED. 2018. Towards fair and effective legislation on compulsory land acquisition in Cameroon. 
The project “Promoting Biodiversity Conservation in the Context of Industrial Agriculture in Cameroon” (2017-2019) assessed the impact of land concessions in the southeast Cameroon.

[21] See for example:  https://news.mongabay.com/2020/06/if-they-take-our-lands-well-be-dead-cameroon-village-battles-palm-oil-giant/

[22] Ordinance No 81-02, 29 June 191, Article 212-4, 1421, 1428.

[23]  CHRDA. 2020. The Cameroon Law Makers should protect Widow’s Rights when voting into Law a new Bill on Code on Persons and the Family. Section 919 is Contrary to Common Law Practice. URL:  https://landportal.org/news/2021/03/cameroon-law-makers-should-protect-widow%E2%80%99s-rights-when-voting-law-new-bill-code-persons 

[24] Pemunta, Ngambouk V. 2017. When ‘property cannot own property’: women’s lack of property rights in Cameroon. African Journal Economic and Sustainable Development 6:1, 67-85.

[25]  FAO. 2007. Danielle Lema Ngono Nyom Pom. Intégrer les questions de genre dans le secteur forestier en Afrique: Cameroun.

[26] UNECA. 2018. Cameroon to systematically fit urbanization indicators into its development plans. 6 June.URL:  https://landportal.org/news/2021/03/cameroon-systematically-fit-urbanization-indicators-its-development-plans 

[27] Socpa, Antoine. 2010. New Kinds Of Land Conflict In Urban Cameroon.

[28] For more information see:  https://www.landcam.org/en