Cameroun - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Camion en bois. CIFOR, 2012. (CC BY-NC 2.0)} 

Trois puissances coloniales ont régné sur le Cameroun (ou certaines de ses parties). Son système juridique est basé sur le droit civil français, la common law anglaise et le droit coutumier. Avec sa trajectoire historique, le Cameroun constitue un excellent cas pour comprendre les liens entre la domination coloniale, le régime foncier et les problèmes fonciers persistants aujourd'hui¹.

Ces dernières années, le gouvernement s'est efforcé d'améliorer le régime foncier et la gestion des ressources naturelles et a commencé à réviser divers projets de loi, tels que la loi sur les forêts, la loi foncière et la loi sur les minéraux.

Les terres (et les forêts) du pays sont soumises à de fortes pressions en raison de l'impact du changement climatique et de la dégradation des sols, des migrations massives, de l'évolution des modes d'utilisation des terres en faveur d'intérêts commerciaux et de l'absence de gouvernance foncière efficace. D'autres problèmes liés à la terre concernent la non-reconnaissance des régimes fonciers coutumiers, les droits des femmes, la gestion des forêts communales et les conflits entre éleveurs et agriculteurs².

Législation et réglementation foncières

La législation camerounaise reflète l'histoire coloniale mouvementée du pays. Le droit national - et ses incohérences - est fortement influencé par le droit français ainsi que par le droit britannique dans les provinces du Nord et du Sud-Ouest. Le cadre juridique actuel de la gouvernance des terres et des ressources naturelles a été adopté sous la forme des ordonnances n° 74-1 (régissant le régime foncier), n° 72-2 (régissant les terres domaniales) et n° 74-3 (sur l'expropriation pour cause d'utilité publique) en 1974, dans le but d'attirer les investissements commerciaux dans les secteurs foncier, minier et forestier. En 2011, le gouvernement a lancé la révision de la loi foncière dont un projet a été soumis au Président en 2018. 

Avant l'époque coloniale, la terre était uniquement régie par le droit coutumier, qui est encore pratiqué dans la plupart des zones rurales aujourd'hui, bien qu'il ne soit pas protégé par le droit statutaire. Le droit coutumier régit l'utilisation des terres, les questions d'héritage, la foresterie, la chasse et l'agriculture. Le droit statutaire et le droit coutumier ne prennent pas suffisamment en compte les droits fonciers des femmes, des réfugiés et des populations autochtones. Afin de résoudre les conflits persistants entre les agriculteurs et les groupes pastoraux, un plan d'utilisation et de gestion durable des terres a été élaboré dans la région Ouest en 2009³. Dans ce cadre, les limites des terres et les couloirs de passage du bétail ont été délimités en tenant compte des usages agricoles, pastoraux et forestiers⁴. 

Système de tenure foncière

La Constitution de 1996 confère aux citoyens le droit de posséder des biens, individuellement ou en association avec d'autres. Plus précisément, le régime foncier est régi par la loi n° 74-1 de 1974 et la loi n° 74-2 de 1974. En plus du droit statutaire, l'État s'appuie sur les autorités traditionnelles dont le pouvoir tient à leur responsabilité de régir les questions foncières, d'attribuer les droits d'utilisation des terres du village et de servir de médiateur dans les conflits fonciers⁵.

Les droits d'usufruit peuvent être transmis par héritage patrilinéaire ou attribués par les familles propriétaires des terres. La législation distingue trois catégories de domaines fonciers : les terres publiques, détenues par l'État au profit du peuple, les terres privées et les terres nationales. En 1974, toutes les terres non enregistrées, y compris les terres détenues sous le régime coutumier, ont été placées comme terres nationales sous la gestion et l'administration de l'État, laissant la majorité des Camerounais avec des droits d'usufruit seulement⁶.

Le domaine national est de loin la catégorie la plus importante, alors que les titres individuels ne représentent qu'une très petite fraction. Toutes les terres privées doivent être enregistrées et titrées pour être considérées comme des terres privées. Cela dit, seuls les particuliers peuvent enregistrer des terres et les propriétaires sont obligés de les mettre en valeur de manière visible. Cela exclut naturellement les communautés indigènes et pastorales de la propriété foncière.

Le régime foncier est très peu sûr pour la majorité de la population⁷. Les coûts d'enregistrement et de délivrance des titres de propriété sont élevés, et la procédure est longue et complexe. C'est pourquoi les terres privées restent essentiellement accessibles à l'élite, ce qui aggrave les inégalités existantes⁸. L'absence d'un système de cadastre à l'échelle nationale contribue également aux conflits liés aux transactions et aux registres fonciers. La coexistence du droit statutaire et d'une grande variété de régimes fonciers coutumiers et de coutumes d'utilisation des terres ajoute aux conflits, par exemple entre les éleveurs et les communautés agricoles ou les populations forestières et les agriculteurs qui défrichent la forêt pour l'agriculture⁹. Les institutions de résolution des conflits, y compris les tribunaux, semblent être très inefficaces et dépassées par le nombre de conflits.

Questions relatives aux droits fonciers communautaires

Le préambule de la Constitution stipule que "l'État assure la protection des minorités et préserve les droits des peuples autochtones conformément à la loi". Pourtant, bien au contraire, l'État joue un rôle clé dans l'expropriation des communautés autochtones, tant dans les contextes ruraux qu'urbains¹⁰.  Le régime foncier coutumier n'étant pas reconnu par la législation camerounaise, les communautés rurales et les peuples autochtones en particulier sont touchés par l'expropriation, la privation et la perte de leurs moyens de subsistance¹¹. 

L'idée d'une propriété individuelle légale sape la cohésion communautaire ainsi que les arrangements collectifs d'utilisation et d'accès à la terre. Cela a conduit à une augmentation des conflits intercommunautaires. En outre, les effets du changement climatique et des migrations forcées ou encouragées ont entraîné une modification des itinéraires de migration pastorale, une déforestation et une augmentation des tensions.

Les tentatives de décentralisation de la gestion communautaire des forêts et de réduction de la déforestation en 1994 ont échoué et l'exploitation illégale des forêts persiste.  Conformément à la loi sur les forêt¹², les communautés reçoivent le droit d'utiliser les ressources forestières, ce qui n'implique pas de droits de propriété. Pour ce faire, les communautés doivent créer une association ou une coopérative, ce qui est une procédure très bureaucratique et coûteuse. En raison de capacités locales et d'opportunités économiques limitées, et d'un manque de transparence et de responsabilité, la plupart des initiatives de forêts communautaires ont échoué¹³.

Tendances dans l'utilisation des terres

En 2018, 56,4% de la population camerounaise vivait en zone urbaine. Plus des deux tiers de la population vivent de l'agriculture, de la pêche et de la sylviculture. Ces trois secteurs contribuent pour environ 15% au PIB. Le pays compte 10 millions d'hectares de terres arables, dont 2 millions d'hectares de pâturages permanents et 1,8 million d'hectares de cultures permanentes¹⁴. Le Cameroun est riche en ressources minérales, telles que la bauxite, le cobalt, le nickel, le minerai de fer et l'uranium. En outre, le pays possède des gisements de rutile et de tantalite ainsi que d'importantes réserves de pétrole offshore.

Le nord semi-aride à faible pluviosité est principalement utilisé pour la production de bétail ainsi que pour la culture du coton, du sorgho et du millet. Les zones de hautes terres et de savane sont destinées aux cultures de racines, au café et au cacao. La zone côtière convient à la production d'huile de palme, de caoutchouc et de cultures horticoles, tandis que la région méridionale est caractérisée par une forêt tropicale humide unique au monde, mais menacée. La déforestation constitue un défi majeur au Cameroun. Le pays a perdu 97 % de sa forêt primaire humide entre 2001 et 2019¹⁵.

^{Oil palm industry in Cameroon, photo by CIFOR, 2016, CC BY-NC 2.0 license}

Acquisitions de terres

Au Cameroun, personne ne peut être privé de sa propriété, sauf si elle est prise dans l'intérêt du public.Les détails des acquisitions obligatoires de terres dans l'intérêt public sont définis dans la loi 85-09 de 1985. En vertu du décret 87/1872 de 1987 portant application de la loi de 1985, le gouvernement peut attribuer des droits d'utilisation sous forme de concessions ou convertir des terres nationales en propriété privée dans le cadre d'un développement urbain, par exemple. Les compensations peuvent être en espèces ou en nature mais sont limitées aux dommages directs et vérifiables causés par l'expropriation. Cependant, la loi ne définit pas ce qu'est l'intérêt public - dans la pratique, il s'agit du développement des infrastructures, ou des activités minières et agroalimentaires - et ne prévoit pas de normes de remplacement spécifiques¹⁶.

Dans de nombreux cas, les projets sont contestés par les propriétaires fonciers coutumiers dépossédés, comme dans le cas de l'oléoduc Tchad-Cameroun, long de 1000 km. 

Dans le droit coutumier, il existe autant d'approches de l'acquisition des terres qu'il y a de groupes ethniques dans le pays. En général, les autorités coutumières attribuent les terres aux membres de la communauté. Dans certains cas, les chefs peuvent également accorder des droits d'usufruit à des personnes extérieures, y compris des entreprises. Le double rôle des chefs en tant que gardiens et en tant qu'autorité chargée de mettre en œuvre les plans d'attribution des terres du gouvernement a tendance à être problématique pour les minorités, les jeunes et les femmes dans les communautés¹⁷.

Investissements de terres

Le Cameroun a attiré divers investissements à grande échelle dans l'agriculture, les industries extractives et le développement des infrastructures en offrant des incitations, telles qu'un environnement fiscal favorable. Selon Land Matrix, plus de 2,3 millions d'hectares de terres ont été attribués à des entreprises internationales et, dans une moindre mesure, nationales, sous forme de concessions agricoles, minières ou forestières¹⁸. 

L'ensemble du processus d'allocation est fortement orienté par les investisseurs et ne tient pas compte des externalités socio-économiques et environnementales, c'est-à-dire de l'impact sur les efforts de conservation¹⁹.La plupart des investissements se caractérisent par une réglementation insuffisante, une mauvaise conformité juridique et entraînent des déplacements, la perte des moyens de subsistance ainsi que des conflits (violents) entre les communautés et les entreprises²⁰. Le conflit foncier le plus important est apparu dans le cas de la plantation de caoutchouc et d'huile de palme de la SOCAPALM²¹.

Depuis que l'entreprise a installé ses plantations dans les provinces du Littoral et du Sud en 1968, les communautés affectées ont été confrontées à des problèmes socio-écologiques massifs, à savoir des dommages environnementaux, des problèmes non résolus de droits fonciers et de démarcation, de mauvaises conditions de logement pour les travailleurs et le mépris de la main-d'œuvre locale. Au Cameroun, les garanties légales et le droit à la compensation ne protègent que les propriétaires fonciers enregistrés, excluant la majorité de la population rurale du Cameroun, et les peuples autochtones et les femmes en particulier. Dans le même ordre d'idées, la gouvernance foncière coutumière montre un manque de transparence et de responsabilité dans les transactions foncières. Les autorités coutumières ont tendance à tirer profit des investissements dans les terres et les ressources naturelles sans en partager les bénéfices avec les autres membres de la communauté.

Droits fonciers des femmes

Alors que la Constitution prévoit l'égalité des sexes, les femmes rencontrent des obstacles majeurs dans l'accès à la terre. Contrairement aux hommes chefs de famille, les femmes n'ont pas le plein droit à la propriété. Les conjoints peuvent vendre, aliéner ou hypothéquer des terres à l'insu de leur épouse ou sans son consentement²². Le nouveau code des personnes et de la famille, élaboré en 2001 et attendu depuis longtemps, n'a pas encore été adopté. Cependant, la section 919 du projet de code indique un recul important pour les droits fonciers des femmes. Les veuves, en particulier, risquent de perdre leur protection juridique et leur position privilégiée en matière d'héritage²³. 

Outre l'absence de protection juridique, les femmes sont confrontées à des coutumes patriarcales qui les classent dans la catégorie des "biens"²⁴.En outre, les femmes sont sous-représentées à tous les niveaux de prise de décision, leur capacité de mise en réseau tend à être faible et leurs connaissances en matière de lois sur l'héritage et la terre sont limitées²⁵. 

Systèmes fonciers en milieu urbain

Yaoundé et les autres villes joueront un rôle central dans le développement futur du Cameroun. En conséquence, le gouvernement s'efforce d'intégrer l'agenda urbain dans le plan de développement national²⁶. ONU-HABITAT apporte son soutien à l'élaboration d'une politique urbaine nationale et travaille sur les liens entre zones urbaines et rurales ainsi que sur son programme participatif d'amélioration des bidonvilles. Les efforts d'urbanisation de l'État ont contribué à l'expulsion de nombreuses populations autochtones²⁷.

^{Market in Yaoundé, photo by Ludwig Tröller, 2014, 2014, CC BY-NC 2.0 license}

Directives volontaires sur les régimes fonciers

Le pays a approuvé les VGGT, mais les principes n'ont pas encore été systématiquement intégrés dans les stratégies du pays qui concernent les questions foncières. Le projet LandCam en cours (2017-2021) vise à améliorer la gouvernance foncière et contribue aux réformes politiques en prenant également en compte les VGGT²⁸.

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

Période précoloniale  – Droit coutumier 

Avant l'époque coloniale, la terre était uniquement régie par le droit coutumier, qui est encore pratiqué dans la plupart des zones rurales aujourd'hui, bien qu'il ne soit pas reconnu par le droit statutaire. Le droit coutumier régit l'utilisation des terres, les questions d'héritage, la foresterie, la chasse et l'agriculture. 

1960  – 1980 - Boom économique basé sur les revenus du coton, du café et du pétrole.

Après l'indépendance et la réunification (1960/61), les revenus du coton, du café et du pétrole ont stimulé l'économie du Cameroun. À la fin des années 1980, les prix du marché mondial ont chuté et la monnaie du pays a été dévaluée. 

1974 – Adoption du cadre juridique pour la gouvernance des terres et des ressources naturelles

Les ordonnances n° 74-1 et -2 sur le régime foncier et domanial de 1974 visent à attirer les investissements commerciaux dans les secteurs foncier, minier et forestier. Dans cette optique, toutes les terres non enregistrées, y compris les terres détenues en vertu du droit coutumier, ont été placées sous le contrôle de l'État.

1985 – Acquisition obligatoire par l'État en vertu de la loi 85-09 

Le gouvernement peut acquérir des terres afin d'accorder des concessions ou de promouvoir le développement urbain.

1994 – Loi forestière 

La loi vise à l'origine à décentraliser et à renforcer la gestion communautaire des forêts afin de réduire la déforestation. Cependant, l'exploitation illégale des forêts a continué. 

2001 – 2019 

Le Cameroun perd 97 % de sa forêt pluviale primaire humide.

2009 - Adoption du plan d'aménagement du territoire et de gestion durable

Le plan a été élaboré pour réduire les conflits entre agriculteurs et éleveurs dans la région Ouest, c'est-à-dire par la mise en place de couloirs à bétail et la démarcation.

Vous souhaitez approfondir le sujet?

Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

L'Institut international pour l'environnement et le développement (IIED) offre une série  d'informations sur les questions foncières au Cameroun.

Antoine Socpa présente un point de vue différent sur la privation de terres parmi les communautés indigènes dans les zones urbaines du Cameroun. 

“When property cannot own property”, en francais "quand la propriété ne peut pas posséder la propriété", met en lumière la question de longue date des droits fonciers des femmes.

***References

[1] Njoh, Ambe J. 2013. Equity, Fairness and Justice Implications of Land Tenure Formalization in Cameroon. International Journal of Urban and Regional Research 37:2, 750-768. 

[2 ]IIED. 2020. Securing land rights in Cameroon: what hasn’t worked and what should be done. Briefing. IIED, CED, LandCam. URL: https://landportal.org/library/resources/securing-land-rights-cameroon-what-hasn%E2%80%99t-worked-and-what-should-be-done

[3] Ordinance 74-412 (1974) demarcates national agro-pastoral areas.

[4] International Land Coalition. 2017. Rangelands. Sécuriser davantage les pâturages au Cameroun : une revue des bonnes pratiques. URL: https://landportal.org/node/86055 

[5] Javelle, Anne-Gaelle. 2013. Land Registration in Cameroon. Brief Focus on Land in Africa. 

[6] Ordinance No. 74-1 of July 6, 1974 on the Land and State Regime: Title I, Art. 1.

[7] See also Prindex. 2021. Country Data - Cameroon. URL: https://www.prindex.net/data/cameroon/

[8] IIED. 2020. Securing land rights in Cameroon

[9] International Land Coalition (2017) Rangelands. Sécuriser davantage les pâturages au Cameroun.

[10] Socpa, Antoine. 2010. New Kinds Of Land Conflict In Urban Cameroon: The Case Of The 'Landless' Indigenous Peoples In Yaoundé. Africa: Journal of the International African Institute 80:4.

[11]  IIED. 2020. Indigenous peoples’ land rights in Cameroon: progress to date and possible futures. Briefing. IIED, CED. URL  https://landportal.org/library/resources/indigenous-peoples%E2%80%99-land-rights-cameroon-progress-date-and-possible-futures

[12] The Forestry Law of 1994 (Loi forestière de 1994), the Decree Implementing the Forestry System (décret d’application du régime des forêts), and the Cameroon Forestry Policy (Politique Forestière du Cameroun) adopted in November 1995.

CED, Fern, FPP, IIED and Okani (2017) Community forestry in Cameroon: a diagnostic analysis of laws, institutions, actors and opportunities. IIED, London. URL: https://landportal.org/library/resources/community-forestry-cameroon-diagnostic-analysis-laws-institutions-actors-and 

[13] For more information see: Javelle, Anne-Gaelle. 2012. Rights and wrongs in Cameroon’s community forests. Brief Focus on Land in Africa.

[14] FAO. 2020. Country Stats: Cameroon. URL:  http://www.fao.org/faostat/en/#country/32

[15] Global Forest Watch. 2020. Country: Cameroon. URL:  https://gfw.global/34VCifL

[16] See more information: IIED. 2018. Towards fair and effective legislation on compulsory land acquisition in Cameroon. Briefing IIED, CED. URL: https://landportal.org/library/resources/towards-fair-and-effective-legislation-compulsory-land-acquisition-cameroon 

[17]  Lado, H (2017) Predation and Expropriation for Public Interest in Cameroon. Revue internationale des études du développement 231(3), 33–55.

[18] Land Matrix. 2020. Country data: Cameroon. URL: https://landmatrix.org/country/cameroon/ 

[19] IIED. 2019. Apes, crops and communities: land concessions and conservation in Cameroon. Briefing IIED, CED, LandCam. URL:  https://landportal.org/library/resources/apes-crops-and-communities-land-concessions-and-conservation-cameroon 

[20] IIED. 2018. Towards fair and effective legislation on compulsory land acquisition in Cameroon. 
The project “Promoting Biodiversity Conservation in the Context of Industrial Agriculture in Cameroon” (2017-2019) assessed the impact of land concessions in the southeast Cameroon.

[21] See for example:  https://news.mongabay.com/2020/06/if-they-take-our-lands-well-be-dead-cameroon-village-battles-palm-oil-giant/

[22] Ordinance No 81-02, 29 June 191, Article 212-4, 1421, 1428.

[23]  CHRDA. 2020. The Cameroon Law Makers should protect Widow’s Rights when voting into Law a new Bill on Code on Persons and the Family. Section 919 is Contrary to Common Law Practice. URL:  https://landportal.org/news/2021/03/cameroon-law-makers-should-protect-widow%E2%80%99s-rights-when-voting-law-new-bill-code-persons 

[24] Pemunta, Ngambouk V. 2017. When ‘property cannot own property’: women’s lack of property rights in Cameroon. African Journal Economic and Sustainable Development 6:1, 67-85.

[25]  FAO. 2007. Danielle Lema Ngono Nyom Pom. Intégrer les questions de genre dans le secteur forestier en Afrique: Cameroun.

[26] UNECA. 2018. Cameroon to systematically fit urbanization indicators into its development plans. 6 June.URL:  https://landportal.org/news/2021/03/cameroon-systematically-fit-urbanization-indicators-its-development-plans 

[27] Socpa, Antoine. 2010. New Kinds Of Land Conflict In Urban Cameroon.

[28] For more information see:  https://www.landcam.org/en