Butão - Contexto e Governança Fundiária

^{Foto: Robert Glod/Flickr (CC BY-NC-ND 2.0)}

Uma monarquia hereditária tem governado o Butão desde 1907³. Em 1998, o governo real absoluto cessou sob o 4º Rei, substituído por um gabinete de ministros designados. Em 2008, uma nova constituição foi promulgada estipulando a transição para uma democracia parlamentar eleita⁴. Três eleições foram realizadas desde esta mudança, a mais recente em 2018, onde o Partido Centrado no Povo e o Partido Pragmático (DNT - Druk Nyamrup Tshogpa) ganhou o poder⁵. O Estado é oficialmente secular, embora o budismo tenha um papel fundamental em toda a sociedade e cultura. O atual monarca é Jigme Khesar Namgyel Wangchuck, o 5º Rei do Butão.

^{Mosteiro Budista Paro Taktsang, CC0 1.0 Universal (CC0 1.0). Distribuição de domínio público.}

O Butão é visto como referência de sucesso no desenvolvimento. Houve uma queda significativa na pobreza desde o milênio, diminuindo em mais de 60% (de acordo com a taxa de pobreza nacional) no período de dez anos até 2019⁶.

O país ainda é classificado como um PMD (País Menos Desenvolvido), mas aspira a crescer em 2023. O Butão mede o desenvolvimento tanto em termos econômicos quanto não econômicos, através do índice de Felicidade Nacional Bruta (FNB). O índice foi conceitualizado pela primeira vez em 1972, operando em torno de quatro pilares fundamentais de desenvolvimento socioeconômico sustentável, conservação ambiental, preservação e promoção da cultura, e boa governança.O desenvolvimento econômico no Butão tem um forte potencial através do acesso abundante aos recursos naturais e ao capital humano. Entre 1981 e 2017, o PIB cresceu em média 7,5% por ano, colocando o Butão como uma das cinco economias que mais crescem no mundo. Uma grande influência sobre estes números é a geração de energia hidrelétrica⁷.

Outro fator significativo é o turismo de alto nível, que gera tanto receitas quanto oportunidades de emprego, e se concentra em experiências baseadas na natureza e na cultura⁸. Com milhares de trabalhadores(as) butaneses(as) trabalhando e estudando no exterior, há também um importante fluxo de remessas para o país. A agricultura continua sendo vital para a subsistência de uma população predominantemente rural, mesmo que a dura topografia do país limite a disponibilidade de terras aráveis⁹.

Legislação e regulamentação de terras

O sistema jurídico moderno do Butão é bastante jovem, com o país apenas se organizando como um estado centralizado durante o reinado do 3º Rei (1952-72)¹⁰.

A Constituição de 2008 sinaliza a mudança para uma democracia eleita e permite a todas as e os cidadãos o direito de propriedade, incluindo a terra. 

A legislação principal para terras é a Lei de Terras. A mais recente Lei de Terras de 2007 define as categorias que podem ser mantidas como thram ou terras privadas (ver próxima seção sobre posse de terras). Estão previstas disposições sobre como registrar a terra, os direitos e obrigações dos proprietários(as) de terras, e regulamentos sobre sua transferência e venda. Um limite máximo de terra de 25 acres é dado por família (com certas isenções, como para membros da família real, instituições governamentais e grupos comunitários que possuem terras para fins sociais e religiosos). A Comissão Nacional de Terras age para administrar a lei, colocando todas as terras registradas sob levantamento cadastral.

Há também definições na Lei de Terras sobre propriedades estatais, que é dividida em terras do governo (em áreas urbanas) e terras florestais reservadas ao governo (rural). Há um objetivo expresso na lei para combater as desigualdades históricas no acesso e na propriedade da terra, redistribuindo os arrendamentos de pastagem através da nacionalização fundiária (tsamdro)¹¹. Este processo foi estipulado pela primeira vez na Lei de Terra de 1979, e a versão de 2007 confirma que o tsamdro e o sokshing (áreas florestais manejadas para resíduos foliares) não são mais formas de thram, com o objetivo de o governo comprar de volta os direitos dos proprietários(as) e converter estas áreas em terras florestais reservadas¹².

Após o processo de nacionalização, foi planejado um programa de arrendamento para 2017/ 2018, embora alguns arrendamentos já tenham sido apresentados em 2015. O objetivo é acabar com o pastoreio interdistrital e melhorar o uso sustentável e economicamente produtivo da terra. Entretanto, o progresso no fornecimento de arrendamentos tem sido lento, atrasado ainda mais pelo início da COVID-19. A governança dos arrendamentos é apoiada através das Regras e Regulamentos de Arrendamento Fundiário de 2018. As Regras incentivam os agricultores(as) a subarrendarem suas próprias terras para consolidar e melhorar a produtividade¹³.

As áreas florestais foram nacionalizadas através da Lei Florestal de 1969¹⁴. A primeira Política Florestal Nacional foi introduzida em 1974, com uma nova atualização em 2011. A principal legislação que rege as florestas nos dias de hoje é a Lei de Conservação das Florestas e da Natureza de 1995, que foi complementada através das Regras de Conservação das Florestas e da Natureza em 2006 e depois em 2017¹⁵.

Classificações de posse de terra

Há duas formas básicas de posse de terra no Butão: a posse e o arrendamento. Tradicionalmente, a terra privada (thram) era adquirida através de um sistema de escrituras mediante pagamento de impostos ao rei¹⁶. As duas principais áreas de thram agrícola são chhuzhing (áreas de cultivo em terras úmidas) e kamzhing (áreas de cultivo em terras secas). Ambas estão presentes como categorias tradicionais e na lei de terras de 2007. Outras categorias de terras privadas (thram) na Lei de Terras incluem

• Áreas para produção de culturas de rendimento
• Terrenos residenciais
• Terrenos industriais
• Terrenos comerciais
• Terra de recreio
• Terrenos institucionais

Conforme designado nas Leis de Terra de 1979 e 2007, duas categorias de terras privadas (ou comunitárias) foram nacionalizadas:

• sokshing (uma área de árvores manejadas para o resíduo foliar)
• tsamdo (pastagens)

Tradicionalmente, é feita pouca distinção entre pastagem, sertão e floresta, particularmente porque o pastoreio ocorre frequentemente em áreas florestais¹⁷. O Tsamdro era tradicionalmente governado sob direitos consuetudinários, mas muitas áreas estão agora localizadas em áreas protegidas do Butão¹⁸. Na transição para a nacionalização do tsamdroe sokshing, com a intenção de alugar de volta aos pastores(as), uma comunicação pouco clara das alterações legais criou confusão e preocupação na comunidade pastoril¹⁹. 

^{Yak pastando em bambu anão, entrada do vale Phobjikha, Butão, foto de L. Shyamal, Creative Commons Attribution-Share Alike 2.5 Licença genérica  (CC BY-SA 2.5)} 

Há uma questão de escassez de terra no Butão, com uma falta de terra arável, e uma crescente fragmentação das propriedades existentes²⁰. Um meio de resolver esta situação tem sido através do programa de terras kidu. Datado do século XVII, o kidu é uma forma de seguridade social onde o rei fornece alívio para os pobres e vulneráveis (por exemplo, em dinheiro, terra ou cidadania). Foi dado ênfase pelo rei nos anos 50 como parte de uma série de reformas, incluindo o fornecimento de terra aos sem-terra²¹. De 2009-13, o programa teve 61.339 beneficiários(as)²².

De acordo com pesquisas nacionais, a segurança dos direitos de propriedade não é considerada a base para um conflito grave no Butão²³. No entanto, há exemplos de conflitos locais sobre o uso da terra e outros recursos, por exemplo, entre pastores(as) de iaques e comunidades locais onde os direitos de propriedade permanecem pouco claros²⁴. Outra questão de controvérsia envolve o Lhotshampa. Trata-se de pessoas de origem nepalesa, que constituem cerca de um sexto da população nacional, mas não têm a cidadania butanesa e, portanto, não podem exercer os direitos de propriedade. Desde o final dos anos 80, houve períodos de expulsão em massa de grupos Lhotshampa do país e permanecem 18.000 refugiados(as) em campos no Nepal, na esperança de retornar ao Butão²⁵.

Tendências de uso do solo

Devido ao terreno montanhoso, existe uma área limitada apta para a agricultura, com menos de 2% da terra total considerada arável²⁶. A agricultura é predominantemente limitada aos vales dos rios e são geralmente pequenas parcelas em terrenos inclinados. Através das estatísticas do governo a partir de 2015, a área média de terra cultivada é de 1,4 ha²⁷. Há também uma quantidade considerável de pastoreio no Butão, liderado pelo pastoreio de iaques²⁸.

Apesar da pequena área de terra utilizada para a produção agrícola, a agricultura de subsistência continua sendo uma atividade econômica chave em 2019, empregando 56% da força de trabalho nacional, mas contribuindo com apenas 16% do PIB²⁹. A escassez de terra é ainda mais exacerbada pela migração do campo para a cidade, resultando numa feminização do setor agrícola, falta de mecanização e irrigação, e conversão de terras para o desenvolvimento urbano³⁰. Isto ameaça a segurança alimentar nacional, com 30% dos alimentos importados da Índia³¹. Em 2020, 42,3% da população residia em áreas municipais³². A capital Thimpu cresceu de 30.000 habitantes em 1993 para 138.736 em 2017, o que representa 19,1% da população nacional³³.

^{Vista da cidade de Thimphu, foto de Gerd Eichmann, Creative Commons Attribution-Share Alike 4.0 Licença internacional (CC BY-SA 4.0).}

A floresta cobre 72% do Butão, e a constituição estabelece uma cobertura mínima de 60% das terras nacionais³⁴. Quase todas as áreas florestais estão sob governança pública, com menos de 1% sendo floresta privada. 51% das florestas públicas são designadas como áreas protegidas. Há cinco parques nacionais, quatro santuários de vida selvagem, uma reserva natural rigorosa e nove corredores biológicos interconectados³⁵. O restante é "floresta de reserva governamental" subdividida em categorias como unidade de manejo florestal, floresta local e floresta comunitária. No entanto, embora haja algum corte ilegal, ainda não houve uma exploração significativa das florestas, com apenas 6% das áreas florestais sob manejo comercial. Em 2018, havia 718 florestas comunitárias, beneficiando um terço da população³⁶.

O Butão possui abundantes recursos hídricos com grande potencial para energia hidrelétrica. Há um forte impacto das chuvas das monções do final de junho até o final de setembro, que contribuem para inundações e deslizamentos de terra³⁷. Há também riscos de terremotos, explosões de lagos glaciais e secas, que podem ser exacerbados pela mudança climática.

Investimentos e aquisições de terras

Grandes projetos de desenvolvimento no Butão têm se concentrado em torno da energia hidrelétrica. Estes têm sido realizados desde os anos 70, incluindo os projetos Chukha e Tala, e com o apoio de financiamento da Índia³⁸.

Eles deram uma contribuição significativa para o crescimento do PIB do país. Outros megaprojetos hidrelétricos deverão entrar em operação em 2022 e 2024/5, esperando tirar proveito de um mercado de exportação de energia. Para estes e outros investimentos, a Constituição estabelece que a terra pode ser adquirida no interesse público e no pagamento de uma compensação justa.

O governo e as empresas estatais dominam o mercado de trabalho nas áreas urbanas. Um setor privado subdesenvolvido requer mais investimentos, e certamente nas áreas urbanas há uma falta de infraestrutura e conectividade. O pequeno mercado interno e as pequenas economias de escala, juntamente com um status de nação sem litoral vulnerável a desastres naturais, afetam a capacidade do Butão de atrair investimentos estrangeiros³⁹. O IDE tem sido inferior a US$ 20 milhões por ano desde 2010, o que representa uma proporção menor do PIB em comparação com outros países do sul da Ásia. Há um relacionamento limitado com a China, apesar de compartilhar uma fronteira. Ao invés disso, há uma dependência do apoio da Índia. O 85% das exportações são para este país através de um acordo comercial liberal, e a moeda butanesa (ngultrum) está atrelada à rupia indiana. Através da constituição, a propriedade estrangeira de terras não é permitida.

Tem havido um progresso lento no registro de propriedades através da Comissão Nacional de Terras, o que de outra forma poderia facilitar a aquisição para projetos de investimento. Há também a necessidade de implementar uma reforma legal para o apoio aos investidores do setor privado.

Direitos da Mulher à Terra

De acordo com a legislação nacional, homens e mulheres compartilham direitos iguais⁴⁰. A igualdade de direitos em matéria de herança para filhos de homens e mulheres é estipulada pela Lei de Herança de 1980. Entretanto, as práticas costumeiras podem determinar a realidade em nível local. Isto pode beneficiar as mulheres, dependendo se elas fazem parte dos sistemas matrilineares (regiões central e ocidental) ou patrilineares (sul e leste) encontrados no Butão⁴¹. No entanto, em geral as mulheres gozam de mais liberdade e igualdade do que muitos outros países em desenvolvimento. Isto se estende à propriedade da terra, que muitas vezes é registrada em nomes de mulheres⁴².

Em termos econômicos, há aqui algumas qualificações. Em primeiro lugar, o mercado de terras é pequeno e as mulheres são menos propensas que os homens a usar suas terras para ter acesso a financiamento para outras empresas. Em segundo lugar, a tomada de decisões relativas à terra pode permanecer com os membros masculinos da família, independentemente de onde se encontre o registro. Em 17 de julho de 1980, o governo do Butão assinou a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW), ratificando-a em 31 de agosto de 1981.

As mulheres estão sub-representadas tanto no ensino secundário (completado por 6% das mulheres em comparação com 14% dos homens) quanto na força de trabalho (58% das mulheres empregadas em comparação com 83% dos homens)⁴³. Há limitações nas escolhas de carreira para as mulheres, que estão confinadas a setores menos remunerados, como a agricultura ou atividades domésticas. No censo econômico de 2018-19, os ganhos das mulheres são 75% do nível dos homens⁴⁴. Com os homens mais propensos a migrar para áreas urbanas em busca de trabalho remunerado, o setor agrícola emprega mais mulheres do que homens.

Nas eleições nacionais de 2018, duas candidatas foram nomeadas para o Conselho Nacional e sete para a Assembléia Nacional⁴⁵. Apesar de uma melhoria, a representação parlamentar para as mulheres continua fraca, com 8,3%. A participação às vezes é melhor em outros níveis de autoridade. Por exemplo, a maioria dos cargos do comitê florestal comunitário é ocupada por mulheres (em 2010, 58%)⁴⁶. Em 2004, a Comissão Nacional para Mulheres e Crianças(NCWC - sigla em inglês) foi criada sob o Ministério da Saúde, com autonomia organizacional a partir de 2008⁴⁷. Entre as ONGs nacionais mais importantes que se ocupam de questões de gênero incluem-se Respeito, Educação, Nutrição e Empoderamento da Mulher (RENEW - sigla em inglês); Associação de Mulheres Empreendedoras do Butão (BAOWE - sigla em inglês); ae Rede do Butão para Empoderamento da Mulher (BNEW - sigle em inglês).

Inovações na governança de terras

A FAO não conduziu nenhuma atividade relacionada ao VGGT no Butão.

Timeline - milestones in land governance

1972 - Conceptualização do índice de Felicidade Nacional Bruta (GNH)

Talvez a exportação mais famosa do Butão, a GNH, opera em torno dos quatro pilares fundamentais do desenvolvimento socioeconômico sustentável, da conservação ambiental, da preservação e promoção da cultura e da boa governança.

1995 - Promulgação da Lei de Proteção da Floresta e da Natureza

Esta é a principal legislação que rege as florestas nos dias de hoje, complementada através das Normas de Conservação das Florestas e da Natureza em 2006 e depois em 2017.

2007 - Lei de Promulgação da Terra

A lei define tipos de terras, estabelece um limite máximo para a propriedade privada por família e estipula a gestão de terras.

2008 - Transição para uma democracia parlamentar eleita.

No mesmo ano, uma nova constituição é promulgada, confirmando o movimento de afastamento do governo real.

2009-2019 - Crescimento do PIB a 7,5% ao ano

Isto coloca o Butão como uma das cinco economias que mais crescem no mundo, com a geração de energia hidrelétrica tendo uma grande influência na produção econômica.

2018 - 718 florestas comunitárias

Isto beneficia um terço da população.

2019 - A agricultura emprega 56% da população

A agricultura de subsistência domina o setor, contribuindo com apenas 16% do PIB.

2021 - A floresta cobre 72% do Butão, com mais da metade desta área recebendo status de proteção

Existem cinco parques nacionais, quatro santuários de vida selvagem, uma estrita reserva natural, e nove corredores biológicos interconectados.

Para saber mais

Sugestões do autor para leitura posterior

Em comparação com seu vizinho mais próximo, Nepal, o Butão é pouco pesquisado, faltando uma análise extensiva de seu sistema fundiário. Dos trabalhos disponíveis, o autor sugere a visão interessante de Pain e Pema sobre a posse da terra através dos sistemas tradicionais e legais anteriores à Lei de Terra de 2007⁴⁸. Seu trabalho dedica especial atenção à posição das mulheres nesses sistemas. Para uma visão posterior de como a Lei de Terras de 2007 afeta os direitos de pastagem, recomenda-se ao leitor que olhe para Tenzing et al. 2017⁴⁹. Com relação ao meio ambiente no Butão, há importantes relatórios sobre áreas protegidas (Lham et al. 2018) [50] e manejo florestal (Sears et al. 2017)⁵¹. Finalmente, para uma visão dos desafios de desenvolvimento, incluindo como lidar com a falta de investimento do setor privado e a mudança climática, por favor, consulte o seguinte relatório do Banco Mundial⁵².

***Referências

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[2] FAO. (2011). Country profile – Bhutan (FAO Aquastat Reports). Food and Agriculture Organization of the United Nations. https://landportal.org/library/resources/country-profile-%E2%80%93-bhutan

[3] Ibid.

[4] Bertelsmann Stiftung. (2020). BTI 2020 Country Report Bhutan. Bertelsmann Stiftung. https://landportal.org/library/resources/bti-2020-country-report-bhutan

[5] World Bank Group. (2020). Bhutan Systematic Country Diagnostic: Taking Bhutan’s Development Success to the Next Level. World Bank. https://landportal.org/library/resources/bhutan-systematic-country-diagnostic

[6] World Bank. (2019). Bhutan Forest Note: Pathways for Sustainable Forest Management and Socio-equitable Economic Development. World Bank. https://landportal.org/library/resources/bhutan-forest-note

[7] World Bank Group. (2020). Bhutan Systematic Country Diagnostic: Taking Bhutan’s Development Success to the Next Level. World Bank. https://landportal.org/library/resources/bhutan-systematic-country-diagnostic

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[20] Bhutan National Statistics Bureau, & World Bank. (2014). Bhutan Poverty Assessment 2014. World Bank. https://landportal.org/library/resources/oaiopenknowledgeworldbankorg1098620353/bhutan-poverty-assessment-2014

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[22] Bhutan National Statistics Bureau, & World Bank. (2014). Bhutan Poverty Assessment 2014. World Bank. https://landportal.org/library/resources/oaiopenknowledgeworldbankorg1098620353/bhutan-poverty-assessment-2014

[23] Ibid.

[24] Tenzing, K., Millar, J., & Black, R. (2017, July 8). Conflict and mediation in high altitude rangeland property rights in Bhutan. International Association for the Study of the Commons Biennial Conference 2017, Utrecht. https://landportal.org/library/resources/conflict-and-mediation-high-altitude-rangeland-property-rights-bhutan

[25] Aryal, P. (2021, July 15). Bhutan’s well-kept secret: The Lhotshampa Exodus and the plight of the 100,000. Strife. https://www.strifeblog.org/2021/07/15/bhutans-well-kept-secret-the-lhotshampa-exodus-and-the-plight-of-the-100000/

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[28] Gyeltshen, T., Tshering, N., Tsering, K., & Dorji, S. (2010). Implication of Legislative Reform under The Land Act of Bhutan, 2007: A case study on Nationalization of Tsamdro & Sokshing and its associated socioeconomic and environmental consequences. Watershed Management Division, Department of Forests and Park Services, Ministry of Agriculture and Forests. https://landportal.org/library/resources/implication-legislative-reform-under-land-act-bhutan-2007-case-study

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[33] Bertelsmann Stiftung. (2020). BTI 2020 Country Report Bhutan. Bertelsmann Stiftung. https://landportal.org/library/resources/bti-2020-country-report-bhutan

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