Por Daniel Hayward. Revisores(as): Sabine Schmidt (especialista em conservação da biodiversidade), Narangerel Yansanjav (Conservação Centrada nas Pessoas - PCC), Elizabeth Daley (Projeto Mokoro's Women's Land Tenure Security (WOLTS)), Undarga Sandagsuren (Instituto de Pesquisa de Desenvolvimento da Mongólia e Ásia Interior - DRIMIA) e Sr. Ikhbayar (Agência de Administração e Gestão de Terras, Geodésia e Cartografia da Mongólia)
A Mongólia é um grande país sem litoral, com uma área de 157 milhões de hectares, que faz fronteira com a Rússia ao norte e com a China em todas as outras partes1. Está situado em grandes planaltos com altitude média de 1.580m acima do nível do mar, e mais de 80% do país está acima de 1.000m2. Enquanto grande parte da paisagem na parte sul do país é caracterizada por desertos rochosos, notadamente o deserto de Gobi, e estepes gramíneas semi-áridas com pouca floresta, há também cadeias de montanhas significativas no oeste, centro e norte do país3. As zonas ecológicas incluem zonas de montanha alpina, taiga, estepe florestal, estepe do deserto e deserto. Com pouco mais de 3,2 milhões de pessoas em 2019, a Mongólia é o país menos densamente povoado do mundo. No entanto, há muitos desafios ambientais relacionados à desertificação, ao sobrepastoreo de prados e impactos da mudança climática.
92% dos 357 grupos de pastores formais são liderados por homens. Entretanto, para grupos envolvidos na conservação da natureza, há uma maior probabilidade de líderes de grupos femininos
Ulaanbaatar - O distrito de Ger. Foto de bobglennan. CC BY-NC-ND 2.0
A Mongólia é bem conhecida por seus pastores nômades, e ainda hoje 25% da população depende diretamente da criação de animais4. Além disso, muitos(as) mongóis urbanos continuam dependentes da pecuária para a segurança alimentar e como fonte de renda para outros serviços públicos, tais como mensalidades escolares, hospitais e habitação. O pastoreio mongol sofreu séculos de mudanças no controle político, incluindo a colonização pela Manchúria, e a coletivização sob um estado socialista5. Uma revolução pacífica ocorreu em 1990, levando a um sistema parlamentar multipartidário, e a uma rotação de poder entre o Partido Democrata e o Partido Popular Mongol6.
A Mongólia fez a transição para uma economia de livre mercado com uma dependência de doadores ocidentais, alcançando um status de baixa renda média. Isto foi conseguido em grande parte devido à descoberta de recursos minerais no deserto de Gobi no início dos anos 2000, revelando alguns dos maiores depósitos mundiais de cobre, carvão e urânio7. O boom mineiro resultante colocou um aperto no acesso à terra para as comunidades de pastores(as) e outros(as) agricultores(as)8. A desigualdade de renda é alta, com a pobreza encontrada tanto nas áreas rurais quanto na crescente expansão urbana9. Outros desafios incluem infra-estrutura limitada, rápida urbanização e uma reputação de corrupção estatal intimamente ligada à mineração10.
Legislação e regulamentação de terras
Após o colapso do regime socialista, a Mongólia embarcou numa revisão de seu sistema jurídico. A Constituição foi revisada em 1992, e através do artigo 6(1) permitiu que indivíduos possuíssem terras privadas pela primeira vez em assentamentos urbanos11. Entretanto, a propriedade privada era proibida nos pastos (artigo 6(3))12. As terras pastoris e outros recursos naturais permaneceram como propriedade do Estado ou propriedade comum de fato.
Em 1994, o parlamento aprovou a primeira Lei de Terras, que afirmava o direito de possuir propriedade privada, e estabeleceu mecanismos de resolução de disputas de terras13. Isto foi revisto em 2002, dando mais detalhes sobre os tipos de direitos de terra, e mais apoio com o novo Código Civil, e leis sobre Alocação de Terra a Cidadãos(ãs) Mongóis para Propriedade, e Privatização de Terra14. Uma outra emenda de 2008 confirmou que cada cidadão(ã) mongol poderia possuir um terreno gratuitamente e usar para fins residenciais, não maior que 700m2 na capital de Ulaanbaatar, até 3.500m2 nos centros Aimag (provinciais) e até 5.000m2 nos centros Soum (distritais)15.
Uma vez introduzidas as novas leis, houve uma disputa para adquirir a propriedade privada de terras em locais favoráveis, particularmente em Ulaanbaatar. Houve uma falta de transparência no sistema que levou a uma manipulação da alocação. Em junho de 2014, apenas 13% dos cidadãos(ãs) haviam reivindicado a propriedade de uma parcela gratuita, e o registro é conhecido por ser lento e incômodo16. O número de leis (das quais há muitas outras não especificadas aqui) e emendas levou a inconsistências legais, confusões e incertezas17.
Em 1994, a Lei de Áreas Especialmente Protegidas foi aprovada para preservar áreas de terra com sua flora e fauna18. Isto se vincula à Lei de Florestas (1995), que rege a classificação, o inventário e a proteção das mesmas19. TA lei florestal também permite seu manejo por entidades privadas, e arrendamentos sobre o uso de recursos.
Classificações de posse de terra
A legislação fundiária durante a transição da Mongólia para longe do socialismo concentrou-se em três tipos de propriedade, posse e uso20.Em geral, quase todas as terras pertencem ao Estado, com menos de 5% disponibilizadas para propriedade privada. As concessões para a posse da terra são permitidas por um período de 15-60 anos com uma opção de renovação por mais 40 anos. As licenças de uso da terra são concedidas por um período máximo de cinco anos, com opção de uma única prorrogação. Um status especial é dado à terra de pastagem, reconhecida como "terra de posse comum" e disponível para a gestão coletiva21. O status reconhece um legado de pastoreio através da co-gestão de terras com base em sistemas de parentesco22. O uso de pastagens como um recurso comum sobreviveu a múltiplas estruturas de poder na Mongólia, embora tenha surgido um conflito na mudança para uma economia de livre mercado, particularmente por causa do crescimento da mineração. Como resultado, surgiram alguns programas de desenvolvimento comunitário e de gestão participativa da terra, reconhecendo os sistemas habituais do governo e dos doadores(as)23.
A política fundiária é desenvolvida sob o Ministério da Construção e Desenvolvimento Urbano, enquanto a Agência de Administração e Gestão Fundiária, Geodésia e Cartografia (ALAMGaC) é responsável pela gestão fundiária e pela implementação da legislação24. Esta agência é responsável por um cadastro eletrônico nacional centralizado25. No entanto, os programas baseados na terra tornaram-se dependentes do apoio financeiro de doadores internacionais como o FMI. Por um lado, isto colocou a Mongólia em um caminho de reforma do mercado, mas, por outro lado, os doadores expressaram preocupação com o desenvolvimento da segurança da posse26.
Tendências de uso do solo
Cerca de 72% da Mongólia são pastagens, sendo a maior área de pastagem comum do mundo27. Grande parte da terra é árida e semi-árida, com cadeias montanhosas encontradas nas partes norte e oeste do país28. Há um pequeno mas importante recurso florestal sob propriedade do Estado, cobrindo 9% de toda a terra, que é classificada como estritamente protegida, protegida e utilizada como florestas29. A grande maioria da agricultura envolve gado em vez de agricultura, com milhões de cavalos, bovinos, ovinos, caprinos, suínos e camelos30. No entanto, a Mongólia está mudando de uma sociedade rural para uma sociedade urbana. De uma população total de pouco mais de 3 milhões de pessoas, há cerca de 1,8 milhões de habitantes em Ulaanbaatar, com uma grande redistribuição da população desde os anos 9031. Infelizmente, a cidade não acompanhou esta mudança, sofrendo com o planejamento ultrapassado, a falta de desenvolvimento infra-estrutural e a dispersão32.
A paisagem da Mongólia é frágil. A ascensão da mineração tem causado muita erosão. Além disso, a terra para pastores(as) diminuiu, e os pastos disponíveis estão sobrecarregados, levando à degradação e desertificação33. O afastamento da coletivização não ajudou, levando a um afluxo de novos pastores(as) e à interrupção dos regimes de uso da terra existentes34. Por exemplo, o pastoreio tornou-se mais fixo em torno de assentamentos comunitários ou centros administrativos em vez de seguir métodos semi-nômades do passado35.
Mais de 30% da biomassa de pastagem perdida tem ocorrido nos últimos 40 anos36. Isto é ainda mais agravado pela suscetibilidade da paisagem às mudanças climáticas, influenciando a desertificação, escassez de água e condições extremas de inverno (dzuds)37. Nos últimos anos, tem havido grandes esforços para unificar os métodos de avaliação da saúde da serra e introduzir a gestão da serra baseada na resiliência. O programa de longo prazo "Ouro Verde e Saúde Animal", sob o apoio da SDC (Cooperação Suíça para o Desenvolvimento) e ministérios relevantes do governo, tem sido fundamental neste esforço, desenvolvendo recomendações de gestão espacialmente explícitas baseadas em Descrições de Sítios Ecológicos (ESDs)38. A partir dos dados de 2016, 58% dos locais de monitoramento foram julgados como portadores de alguma forma de degradação.
Um notável 21% das terras mongóis (32,9 milhões de hectares) está agora sob proteção nacional, com a meta de atingir uma área de 30%39. Mais recentemente o Parlamento aprovou 22 novas áreas cobrindo 3,4 milhões de ha em maio de 201940, e 10 áreas cobrindo 1,3 milhões de ha em maio de 2020. O uso tradicional da terra por pastores(as) nômades é permitido em parques nacionais (oficialmente Parques Nacionais de Conservação), exceto em zonas especiais. O pastoreio também é permitido em reservas naturais e monumentos naturais, mas não em Áreas Estritamente Protegidas41. Um projeto de emenda à Lei de Áreas Protegidas de 2018 permite a grupos comunitários locais o uso sustentável da terra e direitos de conservação dentro de áreas protegidas, exceto em Áreas Estritamente Protegidas. A partir de abril de 2021, esta disposição ainda não foi adotada.
Há também um número crescente de estratégias de co-gestão colocadas em prática42. As Áreas Protegidas Locais (LPAs) são comumente administradas em conjunto entre as autoridades locais e as comunidades. Apesar de não estarem especificadas na lei atual, as comunidades locais ajudam a gerenciar algumas pequenas áreas protegidas (como no Parque Nacional de Kherlen Toonot). A Lei de Áreas Protegidas permite o co-gerenciamento de ONGs, como no Parque Nacional Hustai Nuruu, onde a estratégia de gerenciamento da ONG envolve pastores(as) nômades locais.
Poço de carvão aberto na mina UHG, foto porBankwatch, CC BY-NC-SA 2.0 license
Investimentos e aquisições de terras
O governo mongol, em princípio, tem a capacidade de se apropriar de terras privadas e pagar indenizações. Contudo, na realidade, o Estado mantém a propriedade da grande maioria das terras do país43. A terra do Estado pode ser arrendada tanto por empresas nacionais quanto estrangeiras, embora a propriedade estrangeira da terra não seja permitida no país44.Governada pela Lei Mineral de 2006, a grande maioria dos arrendamentos envolve mineração, que contribuiu em 90% para as exportações em 201545.De fato, a mineração foi responsável por 71% do Investimento Direto Estrangeiro entre 2012 e 2015. Em 2020, havia 2.641 licenças ativas para explorar ou extrair 57 tipos de minerais na Mongólia46. Essas licenças cobrem 6,25 milhões de hectares ou 4% da área total da terra.
O aumento da mineração levou a pressões sobre a disponibilidade de terras para pastores(as), tendo muitos deles e delas mudado para trabalhos assalariados para esta indústria47. No entanto, há problemas para avaliar qualquer compensação em uma área onde não existem direitos de posse formais. Uma fraca capacidade institucional pouco tem feito para proteger os pastores(as) e outros atores locais diante do boom da mineração48. O desenvolvimento das áreas de mineração ao redor do Deserto de Gobi criou ainda mais escassez de água para outros utilizadores(as) da paisagem árida. Há uma concentração de áreas licenciadas reunidas em torno da capital de Ulaanbaatar, influenciando o desenvolvimento urbano49. Em áreas urbanas, particularmente em Ulaanbaatar, muitas terras foram adquiridas por oligarcas, adquirindo lotes maiores do que a alocação máxima legal de 700m250. De fato, a administração de terras e a mineração são conhecidas como dois dos setores mais corruptos do país51.
Direitos da Mulher à Terra
A lei estatutária na Mongólia teoricamente apóia a igualdade de gênero sobre herança, uso da terra e propriedade de gado e outros bens52. A Constituição de 1992 garante a igualdade de direitos para homens e mulheres. Entretanto, há uma falta de clareza em torno da terra nos casos de divórcio e herança, sem nenhuma menção de gênero na Lei de Terras de 2002, passando a terra usualmente pela linha de herança masculina. Em 2000, o Fundo da Mulher Mongol (MONES) foi criado para apoiar as mulheres na sociedade civil e promover o avanço dos direitos humanos das mulheres. O Comitê Nacional de Igualdade de Gênero (NCGE - sigla em inglês) foi criado em 2005, seguido pela Lei de Promoção da Igualdade de Gênero em 2009. Entretanto, um relatório de 2008 através da Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW - sigla em inglês) criticou as iniciativas de gênero por falta de poder e visibilidade para ter um impacto significativo53. Isto apesar da própria CEDAW ter sido ratificada em 1981 durante o regime socialista.
Pelo contrário, devem ser feitas perguntas sobre o processo de promoção da igualdade de gênero na Mongólia. Mesmo que a estrutura legal seja neutra em termos de gênero, ela foi implementada em favor dos homens54. Por exemplo, embora a titulação conjunta seja exigida por lei para a privatização de terras, na realidade os títulos são frequentemente colocados em nome do chefe de família masculino (46% das propriedades rurais)55) . Esta situação é facilitada por formulários oficiais que só têm espaço para um nome56. Há também um problema com a diminuição das taxas de casamento registrado, de modo que as mulheres têm pouco ou nenhum direito sobre a terra que compartilham.
As questões de gênero são muito complexas na Mongólia. A educação (secundária e terciária) de meninas e mulheres é maior do que a de meninos e homens. Nos últimos anos, muitos jovens pastores se encontram em dificuldades no campo57. No entanto, a violência doméstica continua sendo um problema sério, a participação das mulheres no mercado de trabalho é baixa, o nível de pobreza é alto e há uma alta taxa de divórcio em geral58. O 92% dos 357 grupos formais de pastores são liderados por homens. No entanto, para grupos envolvidos na conservação da natureza, existe uma maior probabilidade dos líderes de grupos serem mulheres. Após 23% das cadeiras parlamentares serem ocupadas por mulheres no final do período socialista (1990), este número caiu nas últimas eleições (4,2% em 2008, 14,5% em 2012, e 17,1% em 2016)59. Em 2016, a quota de mulheres nos partidos políticos diminuiu de 30% para 20%60.
Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)
Na ascensão de uma economia de livre mercado e rápida urbanização, a FAO tem feito um esforço conjunto para criar uma plataforma multilateral para combater a posse insegura da terra, a pobreza persistente e a desigualdade emergente através da implementação do VGGT. As diretrizes já foram traduzidas para o mongol e um guia especial para melhorar a governança de terras pastoris coloca grande ênfase no país61.
Oficinas Nacionais regulares têm sido realizadas desde 2014 envolvendo, entre outros, o Ministério da Alimentação, Agricultura e Indústrias de pequeno porte (MOFALI), Ministério da Conservação Centrada na Mongólia (PCC), e desde 2019 a Coalizão Internacional da Terra (ILC). Tem havido um foco especial na posse segura de terras de pastagem.
Em 2015, a FAO conduziu seu programa piloto de aprendizado conjunto sobre a Governança da Terra para Mulheres e Homens para os atores nacionais na Mongólia, facilitado pela PCC, e em 2016, foi realizado um treinamento de capacitadores(as) (ToT), para ajudar a disseminar informações e aumentar a conscientização sobre a segurança da posse de grupos de pastores(as)62. In May 2019, a milestone meeting at parliament house, involving over 850 participants, also addressed an acute concern with the degradation of pastureland, and its potential impact upon 200,000 herder families (70% of the rural population)63.
Dois pastores, Botas Amarelas, Chapéu vermelho, Mongolia, CC BY-NC-ND 2.0 license
Linha do tempo - marcos na governança da terra
1990 – Queda do Estado Socialista
A queda do comunismo levou a um sistema parlamentar multipartidário, com poder rotativo entre o Partido Democrata e o Partido do Povo Mongol
1992 – Revisão da Constituição
Nesta revisão, a propriedade privada da terra foi permitida pela primeira vez
1994 – Promulgação da primeira lei de terras
Afirmação do direito de possuir terras como propriedade privada, e estabelecimento de mecanismos de resolução de disputas fundiárias
1995 – Promulgação da Lei Florestal
Rege a classificação, inventário e proteção das florestas, permitindo sua gestão por entidades privadas, e arrendamentos sobre o uso de recursos.
Início da década de 2000 – Descoberta de depósitos minerais no deserto de Gobi
Com alguns dos maiores depósitos do mundo, o boom mineiro resultante reduziu o acesso à terra para as comunidades de pastores(as) e outros agricultores(as).
2008 – Emenda à Lei de Terras que todos os cidadãos da Mongólia têm direito a um pedaço de terra livre
A parcela não pode ser maior que 700m2 na capital de Ulaanbaatar, até 3500m2 nos centros Aimag (provincial) e até 5000m2 nos centros Soum (distrital) , e pode ser usada para fins residenciais
2018 – Quase 60% da população reside na capital de Ulaanbaatar
1,8 milhões de pessoas vivem na capital, de uma população total de pouco mais de 3 milhões
2020 - 21% da terra está agora sob status de proteção nacional
Isto representa 32,9 milhões de hectares, incluindo áreas de conservação comunitária, com o objetivo de atingir uma meta de 30
Para saber mais
Sugestões do autor para leitura posterior
Para uma visão mais detalhada e recente, em inglês, das várias leis e políticas de governança da terra, recomendamos consultar o relatório de pesquisa WOLTS Gender, Land and Mining in Mongolia de 201864. Este relatório tem uma perspectiva de gênero sobre questões da terra, e posteriormente coloca um foco no impacto da exploração mineira na Mongólia através de dois estudos de caso. Para aqueles(as) que desejem analisar mais de perto os negócios de mineração, o Sistema Informatizado de Cadastro Mineiro da Mongólia (CMCS) oferece informações atualizadas sobre licenças. Essas informações podem ser encontradas em https://cmcs.mram.gov.mn/cmcs.
Há numerosos estudos sobre a posse e os direitos de propriedade das comunidades de pastoreio. Recomendamos o trabalho de Maria Fernández-Giménez, que realizou um importante trabalho de campo durante a transição crítica de um estado socialista para a economia de livre mercado nos anos 90 até o início dos anos 2000. Como exemplo, seu trabalho de 2006 sobre o uso e posse da terra na Mongólia: uma breve história e questões atuais sobre os direitos de pastoreio através de uma consideração mais ampla da governança da terra naquela época65. O guia da FAO Improving governance of pastoral lands contém muitas referências relativas à Mongólia e é também uma referência importante66.
Finalmente, no que diz respeito às questões de conservação, o World Wide Fund for Nature traz muitas histórias sobre a Mongólia. Eles têm um plano estratégico para 2017-21, contendo informações úteis sobre o país67.
Authored on
10 Junho 2021
