China - Contexto y Gobernanza de la Tierra

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La transición ha supuesto la adaptación de una economía de planificación centralizada para dar cabida a la empresa y el capital privado, con un 60% del PIB que se produce ahora en el sector privado, aunque esté estrechamente vinculado a los agentes estatales. Es un cambio que se refleja en la tenencia formal de la tierra.

Existe un sistema dual, con tierras de propiedad estatal en las zonas urbanas y tierras de propiedad colectiva de los agricultores en las zonas rurales^3,4. Durante el periodo inicial de colectivización en la época de Mao Zedong, había pocos incentivos para maximizar el potencial de producción. Para corregir esta situación, el sistema público ha mercantilizado los derechos de uso de la tierra para dar cabida a la inversión extranjera y del sector privado⁵.

Sin embargo, el desarrollo se ha producido a costa de una creciente desigualdad de la riqueza⁶. Hay disparidad entre las provincias y ciudades costeras, que estaban mejor posicionadas para aprovechar las políticas de apertura de la economía, y otras regiones. También ha aumentado la brecha entre la población urbana y la rural, a lo que ha contribuido el sistema dual de derechos de uso de la tierra⁷.

Sigue siendo un reto equilibrar la seguridad alimentaria y la protección del medio ambiente con el crecimiento urbano e industrial intensivo, lo que resulta aún más complejo debido a un sistema burocrático con intereses contrapuestos entre los niveles horizontales y verticales de gobierno. El 19% de la población mundial debe alimentarse utilizando sólo el 6% de su superficie total. Al 2020, la población de China supera los 1.400 millones de personas.

En diciembre de 2019, la COVID-19 se detectó por primera vez en Wuhan, la capital de la provincia de Hubei. Se aplicaron estrictas políticas de bloqueo, con controles sanitarios puerta a puerta. Mientras China comienza a contener el virus, queda por ver el efecto a largo plazo sobre la libertad de movimiento, los sistemas de producción, la seguridad alimentaria y el bienestar socioeconómico. Esto incluye la capacidad de los mercados de la tierra para sobrellevar un período de depresión económica, cómo podría adaptarse la legislación sobre los derechos de uso para proteger la soberanía alimentaria y estimular la inversión, y el impacto general sobre la desigualdad socioeconómica.

Legislación y regulaciones sobre la tierra

La cuarta Constitución china fue adoptada en 1982, y ha sido revisada cinco veces desde entonces. El artículo 10 establece un sistema dual de propiedad de la tierra, donde:

La tierra en las ciudades es propiedad del Estado. La tierra en las zonas rurales y suburbanas es propiedad de colectivos... El Estado puede, en interés público y de acuerdo con las disposiciones de la ley, expropiar o requisar tierras para su uso y deberá indemnizar por las tierras expropiadas o requisadas. Ninguna organización o individuo podrá apropiarse, comprar, vender o transferir ilegalmente tierras de otra manera. El derecho al uso de la tierra puede ser transferido de acuerdo con la ley. Todas las organizaciones e individuos que utilicen la tierra deben garantizar su uso racional".

Tras la formación de la República Popular en 1949, se abolió la propiedad privada y se controló la producción mediante una economía planificada centralmente. Durante la década de 1950, una amplia reforma agraria condujo al sistema básico dual de tierras urbanas de propiedad estatal y tierras rurales de propiedad colectiva. Sin embargo, con la baja productividad, la era post-Mao introdujo los mercados de tierras a través de los derechos de uso. En las zonas rurales, el Sistema de Responsabilidad Familiar de 1978 permitió a los colectivos contratar el uso de las tierras agrícolas a los hogares individuales, que podían conservar o vender los excedentes^8,9. En 1983, el sistema de comunas rurales fue sustituido por un sistema de municipios y aldeas, que permitía actividades no agrícolas, generándose  una gran demanda de sus correspondientes tierras.

En las zonas urbanas, la Ley de Gestión de Tierras de 1986 permitió la transferencia de los derechos de uso del suelo urbano para su utilización comercial, bien asignados a usuarios estatales o sin ánimo de lucro, bien concedidos a operadores comerciales^10,11.  Esta comercialización de los derechos de uso fue reconocida en una revisión de la Constitución en 1988, otorgando a partir de entonces un mayor papel al sector privado en la reestructuración económica. Se creó la Oficina Estatal de Administración de Tierras para registrar y regular las transacciones y conversiones de tierras. En 1998 se modificó la Ley de Gestión de Tierras para proteger las tierras de labranza de la conversión en terrenos de construcción y contrarrestar la amenaza a la seguridad alimentaria^12.  Los gobiernos de todos los niveles son responsables de contribuir a los planes anuales de utilización de la tierra, y cualquier desarrollo debe ajustarse a estos planes.

Clasificación de la tenencia de la tierra

La propiedad de la tierra está en manos del Estado o de colectivos rurales. En consecuencia, los hogares o los individuos sólo pueden obtener derechos de uso en virtud de un contrato de arrendamiento^13.  Es posible poseer una vivienda en propiedad, pero no el terreno en el que se encuentra. Los derechos de uso máximo para las viviendas urbanas, incluido su terreno, son de 70 años, los fines industriales de 50 años, los servicios de bienestar (por ejemplo, educación, cultura y salud) de 50 años, y los fines comerciales, turísticos y recreativos de 40 años¹⁴.  Sin embargo, la Ley de Derechos de Propiedad de 2007 establece que los derechos residenciales urbanos se renovarán automáticamente cuando expiren, aunque hay pocos detalles sobre cómo se puede aplicar esta estipulación.

China cuenta con un amplio sistema de clasificación del suelo, con doce categorías (entre las que se encuentran las tierras de cultivo, las forestales y las residenciales), y 57 subcategorías¹⁵.  La revisión de la Constitución de 1988 legitimó la comercialización de los derechos de uso de la tierra, de modo que en las zonas urbanas los terrenos estatales pueden asignarse a usuarios estatales o sin ánimo de lucro a cambio de una pequeña cuota, o concederse a usuarios comerciales. Los costes de estos últimos están relacionados con el mercado, y los derechos de uso pueden utilizarse como garantía, arrendarse o venderse. Las tierras asignadas no pueden ser transferidas (aparte de la readquisición por parte del Estado), pero pueden ser concedidas para uso comercial dando una compensación (diferencia de tasas) al Estado.

En el campo, la Ley de Contrato de Tierras en las Zonas Rurales (2002) confirma que los derechos de uso de los agricultores son de 30 años y son prorrogables¹⁶.  Los comités colectivos rurales pueden asignar tierras para la construcción relacionada con el bienestar público, las empresas del municipio y de la aldea, o la vivienda. Sin embargo, cualquier asignación debe ajustarse a los planes anuales de uso de la tierra y solicitar la aprobación de la Oficina Estatal de Administración de Tierras. Para proteger aún más las tierras agrícolas, se modificó la Ley de Gestión de Tierras de 1988, según la cual cada provincia debe asignar y conservar el 80% de las tierras cultivables¹⁷.  Desde 2006, existe una política estatal de "línea roja" para mantener 120 millones de hectáreas de tierras de cultivo^18,19.

Tendencias en el uso de la tierra

Los diferentes conjuntos de datos nos cuentan distintas historias sobre el uso de la tierra en China, y es útil exponerlas para compararlas. Con una superficie total de 9,6 millones de km2²⁰, el Anuario Estadístico de China de 2019, que define la tierra a través de su clasificación doméstica, identifica el 69,1% designado para uso agrícola y el 4,2% para la construcción, el resto presumiblemente representa la tierra no utilizada²¹. Aunque el suelo urbano se incluye dentro de la categoría de construcción, el uso real puede no seguir estrictamente esta categorización. Según las cifras de uso del suelo de FAOSTAT para 2017, las tierras agrícolas ocupan el 56,1% de la superficie total del país, la cubierta forestal el 22,1% y otras tierras, incluidas las zonas de construcción y los complejos industriales, el 21,8%²².  Además, según datos del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU, en 2020 el 61,4% de la población vivirá en zonas urbanas del país, frente al 19,4% de 1980^23,24.  Este desplazamiento de la población hacia las zonas urbanas se aceleró después de 1984, cuando se relajaron las normas de migración interna y la población rural pudo buscar empleo en trabajos no agrícolas²⁵.  La comercialización de los derechos de uso ha liberado grandes cantidades de capital para promover la rápida urbanización resultante²⁶.

Siguen existiendo tensiones en torno a la retención de tierras agrícolas vitales para alimentar a una enorme población en un marco socialista básico de control público sobre los recursos, y el deseo de explotar su conversión en desarrollos generadores de capital. Para frenar los desarrollos extensivos, en diferentes momentos se han impuesto moratorias a la conversión de tierras agrícolas, particularmente desde 1997-99²⁷. La población rural se desplaza a trabajar a las zonas urbanas, pero mantiene sus hogares y sus tierras agrícolas en las zonas rurales, con lo que se "vacía" el campo²⁸. Sin embargo, entre 2003 y 2015, más de 11,5 millones de hectáreas de tierras agrícolas se destinaron a usos no agrícolas²⁹.

^{"Human invader", photo by Beryl Chan, originally published in FLICKR, CC0 license}

Inversiones y adquisiciones de tierras

China es bien conocida como inversora en transacciones relacionadas a la tierra fuera del país, llegando hasta África y Sudamérica. Pero igual de importantes han sido los intentos de estimular la inversión nacional. A partir de la década de 1980, con la Constitución de 1982 y sus posteriores revisiones, la legislación de la tierra se ha adaptado para permitir a los inversores nacionales y extranjeros el acceso a los derechos de uso de la tierra^30,31. Los derechos de uso de tierra urbana pueden venderse, transferirse y arrendarse en el mercado de tierras urbanas, mientras que los derechos de uso de la tierra rural están más restringidos para favorecer el uso agrícola, como se aclara en la Ley de Administración de Tierras³². Hay tres áreas principales de desarrollo permitidas en las zonas rurales: las parcelas residenciales para los agricultores, los terrenos destinados a instalaciones públicas y los terrenos destinados a empresas municipales o colectivas. Desde principios de la década de 1980, se ha concedido un estatus especial a varias regiones para estimular aún más la inversión. La isla de Hainan ha sido designada Zona Económica Especial (ZEE) a nivel provincial, mientras que hay cinco ZEE a nivel de ciudad en las provincias de Fujian, Guangdong y Xinjiang. También hay 14 Ciudades Costeras Abiertas y numerosas áreas del interior designadas como zonas de libre comercio, zonas de desarrollo tecnológico o zonas de desarrollo industrial.

La legislación de la tierra ha dado lugar a la creación de mercados secundarios³³. Los derechos de uso urbano pueden utilizarse como garantía, alquilarse y transferirse a otros. A través del Sistema de Responsabilidad de Producción de los Hogares, las tierras agrícolas pueden ser contraídas por otros usuarios, actividad en la que pueden participar los hogares agrícolas y los propios agricultores. Desde 2008 se han llevado a cabo proyectos de titulación de tierras en todo el país³⁴. En 2019, se promulgó la política de "separación de tres derechos", lo que llevó a una trifurcación de los derechos sobre las tierras agrícolas (propiedad, derecho a contratar tierras, derecho a gestionarlas)^35,36,37. Los agricultores pueden ahora transferir los derechos de gestión de la tierra en un intento de mejorar la productividad y liberar a los hogares agrarios para que participen en actividades económicas diversificadas.

Las tierras agrícolas pueden ser expropiadas para su uso público, transfiriéndose la propiedad al Estado. Como resultado, muchas comunidades han sido objeto de reubicación obligatoria para dar paso a proyectos gubernamentales a gran escala³⁸. En estos casos se ha denunciado que la población rural recibe una compensación insuficiente, ya que los gobiernos locales tienen el monopolio de las conversiones y transferencias de suelo urbano, y pueden adquirir tierras a bajo precio de los agricultores antes de venderlas a los promotores^39,40.  Como consecuencia, el mercado privado de derechos de uso de la tierra ha provocado un desarrollo incontrolado del mismo y un aumento de la falta de tierras para los campesinos^41,42.  Por ello, se han puesto en marcha varias contramedidas. Entre ellas se encuentran el Reglamento del Consejo de Estado y la Ley de Bienes Raíces Urbanos de 1994, introducidos para regular los mercados inmobiliarios, la moratoria sobre la conversión de tierras de cultivo y la revisión de la Ley de Gestión de Tierras en 1998^43,44. A pesar de estas medidas, sigue existiendo el riesgo de que la consolidación del mercado y el aumento de la falta de tierras contribuyan a aumentar la desigualdad.

Hay evidencias de la adquisición y el desarrollo ilegal en tierras colectivas, convirtiéndose en una aguda fuente de descontento social^45,46,47. Las estadísticas oficiales muestran que, entre 1995 y 2002, hubo casi un millón de casos conocidos de ocupación y transacción ilegal de tierras, que afectaron a 189.000 hectáreas⁴⁸. Tras la reforma del sistema de distribución de impuestos en 1994, la escasez de ingresos a nivel de la administración local hizo que se dependiera de la venta de tierras para aumentar los fondos^49,50. Prevalece un mercado informal de ocupación y reconversión de tierras, sobre todo en las inmediaciones de las zonas urbanas populares, donde la demanda es mayor. En 2013, el Estado prometió proteger mejor los derechos de uso de la tierra, mejorar los paquetes de compensación y aumentar la voz rural sobre las negociaciones de los terrenos de construcción rural. Existen disposiciones sobre los mecanismos de resolución de conflictos dentro de la Ley de Gestión de Tierras y la Ley de Contrato de Tierras en Zonas Rurales, pero en general los actores políticos locales han podido activar la legislación mejor que los agricultores afectados. Mientras tanto, el gobierno ha prestado más atención a detener las disputas que surgen en primer lugar, como por ejemplo mediante la colocación de mecanismos de aprobación a nivel provincial⁵¹.

^{Photo by Larry Qian, originally published in FLICKR, CC0 license}

Derechos de las mujeres a la tierra

El marco legal de China ha consagrado la igualdad de género, posicionándose más claramente en la Ley de Protección de los Derechos e Intereses de la Mujer (1992, revisada en 2005 y 2018), también conocida como la Ley de la Mujer. Existen varias organizaciones de mujeres en todo el país, de las cuales la más destacada es la Federación de Mujeres de China. Desde 1995 ha habido tres fases de un Programa para el Desarrollo de la Mujer China que promueve actividades de participación política, laboral, sanitaria, educativa y de igualdad de derechos. 

En términos legales concretos, el artículo 48 de la Constitución de 1982 establece que las mujeres gozan de los mismos derechos que los hombres en todas las esferas de la vida, incluidas la política, la economía, la cultura, la sociedad y la familia. Aunque la Ley de Derechos de Propiedad (2007) no contiene estipulaciones específicas sobre el género, la Ley de Protección de los Derechos e Intereses de la Mujer (1992) declara la igualdad de derechos de mujeres y hombres sobre la propiedad (artículos 28 y 44), las relaciones de propiedad (artículo 29) y las tierras de cultivo y las parcelas residenciales (artículo 30)⁵². La Ley de Sucesión (1985) proclama la igualdad de derechos de género en la herencia (artículo 9), y la Ley de Agricultura (1993) lo confirma en el caso de los derechos de uso de la tierra rural (artículo 13). La Ley sobre el Contrato de Tierras en las Zonas Rurales (2003) establece que la tierra cultivable se contrata al hogar y permanece así independientemente de la muerte de cualquier individuo dentro de ese hogar (artículo 31). Una enmienda de 2018 a esta ley establece que los nombres de las mujeres se registrarán en los certificados de tierras y no sólo el de la cabeza de familia, que suele ser un hombre. China también ha firmado y ratificado los convenios internacionales relacionados con el género, como la CEDAW y la CEDAW-OP.

Como resultado del marco legal, los hombres y las mujeres comparten teóricamente los derechos de uso de la tierra proporcionados a los hogares en las zonas rurales. Sin embargo, cuando una mujer se casa suele trasladarse a vivir con su marido, por lo que puede renunciar a las tierras que le fueron asignadas en su pueblo natal, así como a los derechos de herencia de sus padres. Si se divorcia de su marido, la mujer puede verse privada de sus derechos, perdiendo los derechos a la tierra en la aldea conyugal, así como dejando de poseer derechos en la aldea natal. Los hombres siguen ocupando la mayoría de los cargos políticos en China, por lo que, a pesar de la presencia de muchas organizaciones de mujeres, el poder reside en el patriarcado.

Debido a la rápida urbanización e industrialización, muchos hombres han emigrado para trabajar en las ciudades, dejando a menudo a las mujeres y a los ancianos en el campo⁵³.  Aunque no es un patrón exclusivo, esto ha llevado a la feminización de la agricultura, donde las mujeres han asumido un mayor papel como mano de obra y en la gestión de las explotaciones⁵⁴.

Directrices Voluntarias sobre la Tenencia Responsable (DVGT)

Como socio principal de la FAO y lengua institucional clave, las DVGT se tradujeron directamente al chino en su publicación inicial en 2012⁵⁵. También se han traducido las guías de apoyo, incluida la guía técnica para inversores que operan en tierras agrícolas, y cómo salvaguardar los derechos de tenencia de la tierra en el contrato de inversión agrícola. Se han celebrado talleres nacionales para todos los grupos de interesados en China, dando a conocer las directrices voluntarias y estimulando el debate para mejorar la gobernanza. La FAO también ha colaborado con China en lo que respecta a sus inversiones salientes en África.

Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

1949        Formación de la República Popular China
Tras su creación, se abolió la propiedad privada y se controló la producción mediante una economía de planificación centralizada

1978         Promulgación del Sistema de Responsabilidad Familiar 
Permite a las colectividades contratar el uso de la tierra agrícola a los hogares individuales, que podían conservar o vender cualquier excedente de producción

1986         Promulgación de la Ley de Gestión Tierras
Permite la transferencia de los derechos de uso de tierra urbana para su utilización comercial por parte de operadores estatales, sin ánimo de lucro o del sector privado

2018         40 años de crecimiento del PIB a una media del 9,5% anual
Una notable transición desde un país pobre en desarrollo, colocando a China como la segunda economía del mundo

2019         Se promulga la política de "separación de tres derechos".
Los derechos sobre las tierras agrícolas se trifurcan en el derecho a la propiedad, a la contratación de tierras y a la gestión de las mismas, en un intento de mejorar la productividad y liberar a los hogares agrarios para que participen en actividades económicas diversificadas

2020         Población de más de 1.400 millones de personas
El 19% de la población mundial se encuentra en China

2020         El 61,4% de la población vive en zonas urbanas
En comparación con el 19,4% en 1980

¿A dónde ir después?

Sugerencia del autor para ampliar la lectura

Hay una serie de números especiales de revistas que se centran en aspectos de la tierra en China. El volumen 40 de Land Use Policy de 2014 contiene 17 artículos, como en Key issues of land use in China and implications for policy making, de Yansui Liu, Fang Fang y Yuheng Li⁵⁶.  El volumen 74 de 2018 tiene 31 artículos y se centra en el uso de la tierra y la sostenibilidad rural, como en Land titling program and farmland rental market participation in China: Evidence from pilot provinces, de Yahui Wang, Xiubin Li, Wei Li y Minghong Tan⁵⁷.  En la revista Journal of Agrarian Change, el volumen 15, número 3, trata del cambio agrario en la China contemporánea, con el artículo Land Transfer and the Pursuit of Agricultural Modernization in China, de Jingzhong Ye⁵⁸.  Otro artículo de interés que revisa el cambio agrario es Synthesis of agricultural land system change in China over the past 40 years, de Zhanli Sun, Liangzhi You y Daniel Müller⁵⁹.  Para un análisis detallado de la política de "separación de tres derechos" de 2019, recomendamos consultar el documento Reconstruction of China's Farmland Rights System Based on the 'Trifurcation of Land Rights' Reform⁶⁰.