Chine - Contexte & Gouvernance Foncière

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La transition a vu l'adaptation d'une économie planifiée centralement pour permettre l'entreprise et le capital privés, avec 60% du PIB désormais produit dans le secteur privé, bien qu'étroitement lié aux acteurs étatiques. Cette évolution se reflète dans le régime foncier officiel.

Il existe un système dual avec des terres appartenant à l'État dans les zones urbaines et des terres appartenant à des collectifs d'agriculteurs dans les zones rurales.^3, 4 Au cours de la période initiale de collectivisation, à l'époque de Mao Zedong, il y avait peu d'incitation à maximiser le potentiel de production. Pour remédier à cette situation, le système public a marchandisé les droits d'utilisation des terres afin d'accueillir les investissements étrangers et du secteur privé.⁵

Pourtant, le développement s'est fait au prix d'une inégalité croissante des richesses.⁶Il existe une disparité entre les provinces et les villes côtières, qui étaient les mieux placées pour tirer parti des politiques d'ouverture de l'économie, et les autres régions. Un fossé s'est également creusé entre les populations urbaines et rurales, le double système de droits d'utilisation des terres étant l'un des facteurs qui y contribuent.⁷

Il reste à trouver un équilibre entre la sécurité alimentaire et la protection de l'environnement, d'une part, et la croissance urbaine et industrielle intensive, d'autre part, ce qui est rendu d'autant plus complexe par un système bureaucratique aux intérêts contradictoires entre les niveaux horizontaux et verticaux de gouvernance. 19 % de la population mondiale doit être nourrie en utilisant seulement 6 % de sa superficie totale. En 2020, la population de la Chine sera de plus de 1,4 milliard d'habitants.

En décembre 2019, le COVID-19 a été détecté pour la première fois à Wuhan, la capitale de la province du Hubei. Des politiques strictes de confinement, avec des contrôles sanitaires de porte à porte, ont été appliquées. Alors que la Chine commence à contenir le virus, l'effet à long terme sur la liberté de mouvement, les systèmes de production, la sécurité alimentaire et le bien-être socio-économique reste à voir. Il s'agit notamment de la capacité des marchés fonciers à surmonter une période de dépression économique, de la manière dont la législation sur les droits d'utilisation pourrait être adaptée pour protéger la souveraineté alimentaire et stimuler les investissements, et de l'impact global sur les inégalités socio-économiques.

Législation et réglementation foncières

La quatrième Constitution chinoise a été adoptée en 1982 et a été révisée cinq fois depuis. L'article 10 prévoit un double système de propriété foncière, dans lequel:

Les terres dans les villes sont la propriété de l'État. L'État peut, dans l'intérêt public et conformément aux dispositions de la loi, exproprier ou réquisitionner des terres pour son usage et verser une indemnité pour les terres expropriées ou réquisitionnées ». Aucune organisation ou personne ne peut s'approprier, acheter, vendre ou transférer illégalement des terres d'une autre manière. Le droit à l'utilisation de la terre peut être transféré conformément à la loi. Toutes les organisations et tous les individus utilisant des terres doivent veiller à leur utilisation rationnelle. 

Après la formation de la République populaire en 1949, la propriété privée a été abolie et la production contrôlée par une économie planifiée. Au cours des années 1950, une vaste réforme foncière a conduit au double système de base de terres urbaines appartenant à l'État et de terres rurales appartenant à la collectivité. Toutefois, la productivité étant faible, l'ère post-Mao a introduit des marchés fonciers par le biais de droits d'utilisation. Dans les zones rurales, le système de responsabilité des ménages de 1978 a permis aux collectivités de confier l'utilisation des terres agricoles à des ménages individuels, qui pouvaient conserver ou vendre tout excédent de production.^8, 9 En 1983, le système des communes rurales a été remplacé par un système de canton et de villages, permettant des activités non agricoles et entraînant une forte demande pour les terres correspondantes.

Dans les zones urbaines, la loi de 1986 sur l'aménagement du territoire a permis le transfert des droits d'utilisation des terrains urbains à des fins commerciales, qu'ils soient alloués à des utilisateurs appartenant à l'État ou sans but lucratif ou accordés à des opérateurs commerciaux.^10, 11 Cette commercialisation des droits d'utilisation a été reconnue dans une révision de la Constitution en 1988, le secteur privé se voyant désormais accorder un rôle plus important dans la restructuration économique. Le Bureau d'administration des terres de l'État a été créé pour enregistrer et réglementer les transactions et les conversions de terres. En 1998, la loi sur l'aménagement du territoire a été modifiée afin de protéger les terres agricoles contre la conversion en terrains à bâtir et de contrer la menace qui pèse sur la sécurité alimentaire.¹² Les gouvernements à tous les niveaux sont chargés de contribuer aux plans annuels d'utilisation des terres, et tout développement doit être conforme à ces plans.

Système de tenure foncière

La propriété foncière est détenue par l'État ou les collectivités rurales. Par conséquent, les ménages ou les individus ne peuvent obtenir des droits d'utilisation que dans le cadre d'un contrat de location.¹³Il est possible de posséder une propriété résidentielle en pleine propriété mais pas le terrain sur lequel elle se trouve. Les droits d'utilisation maximaux pour les logements urbains, y compris le terrain sur lequel ils se trouvent, sont de 70 ans, les utilisations industrielles de 50 ans, les services sociaux (par exemple, l'éducation, la culture et la santé) de 50 ans, et les utilisations commerciales, touristiques et récréatives de 40 ans.¹⁴ Cependant, la loi de 2007 sur les droits de propriété stipule que les droits résidentiels urbains seront automatiquement renouvelés à leur expiration, bien qu'il y ait peu de détails sur la manière dont cette stipulation peut être mise en œuvre.

La Chine dispose d'un vaste système de classification des terres comprenant douze catégories (dont les terres cultivées, les forêts et les terres résidentielles) et 57 sous-catégories.¹⁵ La révision de la Constitution en 1988 a légitimé la commercialisation des droits d'utilisation des terres, de sorte que dans les zones urbaines, les terres domaniales peuvent être soit allouées à des utilisateurs appartenant à l'État ou à des utilisateurs sans but lucratif moyennant une petite redevance, soit accordées à des utilisateurs commerciaux. Les coûts de ces derniers sont liés au marché, et les droits d'utilisation peuvent être utilisés comme garantie, loués ou vendus. Les terres allouées ne peuvent pas être transférées (à l'exception de leur ré-acquisition par l'État), mais peuvent être concédées pour une utilisation commerciale en donnant une compensation (différence de frais) à l'État.

Dans les campagnes, la loi sur les contrats fonciers dans les zones rurales (2002) confirme que les droits d'usage des agriculteurs sont de 30 ans et peuvent être prolongés.¹⁶Les comités collectifs ruraux peuvent allouer des terres pour des constructions liées au bien-être public, aux entreprises des cantons et des villages ou au logement. Toutefois, toute allocation doit être conforme aux plans annuels d'utilisation des terres et obtenir l'approbation du Bureau d'administration des terres de l'État. Pour protéger davantage les terres agricoles, la loi de 1988 sur l'aménagement du territoire a été modifiée de sorte que chaque province doit allouer et conserver 80 % des terres arables.¹⁷ Depuis 2006, il existe une politique de "ligne rouge" de l'État visant à maintenir 120 millions d'hectares de terres agricoles. ^18, 19

Les tendances en matière d'utilisation des terres

Les différents ensembles de données nous racontent des histoires différentes sur l'utilisation des terres en Chine, et il est utile de les présenter à des fins de comparaison. Représentant une superficie totale de 9,6 millions de km² ²⁰, l'annuaire statistique chinois de 2019, qui définit les terres par le biais de sa classification nationale, identifie 69,1 % de terres destinées à l'agriculture et 4,2 % à la construction, le reste représentant vraisemblablement des terres inutilisées.²¹ Bien que les terrains urbains soient inclus dans la catégorie de la construction, l'utilisation réelle peut ne pas suivre strictement cette catégorisation. Selon les chiffres de l'utilisation des terres de FAOSTAT pour 2017, les terres agricoles représentent 56,1 % de la superficie totale du pays, la couverture forestière 22,1 % et les autres terres, y compris les zones de construction et les complexes industriels, 21,8 %.²² En outre, selon les données du département des affaires économiques et sociales des Nations unies, 61,4 % de la population vivra dans les zones urbaines du pays d'ici 2020, contre 19,4 % en 1980.^{23, 24}  Ce déplacement de la population vers les zones urbaines s'est accéléré après 1984, lorsque la réglementation sur les migrations internes a été assouplie et que les populations rurales ont pu chercher un emploi dans le secteur non agricole.²⁵ La commercialisation des droits d'utilisation a libéré d'importants capitaux pour promouvoir l'urbanisation rapide qui en a résulté.²⁶

Des tensions subsistent derrière la conservation de terres agricoles vitales pour nourrir une population énorme dans un cadre socialiste central de contrôle public des ressources, et le désir d'exploiter leur conversion en développements générateurs de capital. Afin d'endiguer les développements extensifs, des moratoires ont été imposés à différents moments sur la conversion des terres agricoles, notamment entre 1997 et 1999.²⁷ Une autre pression sur les terres est exercée par une population rurale qui part travailler dans les zones urbaines mais qui conserve ses maisons et ses terres agricoles dans les zones rurales, ce qui a pour effet de "vider" les campagnes.²⁸ Néanmoins, entre 2003 et 2015, plus de 11,5 millions d'hectares de terres agricoles ont été développés à des fins non agricoles.²⁹

^{« Envahisseur humain », photo de Beryl Chan, publiée à l'origine sur FLICKR, CC0 license}

Investissements et acquisitions des terres dans le Chine

La Chine est bien connue comme investisseur dans des opérations foncières à l'extérieur du pays, jusqu'en Afrique et en Amérique du Sud. Pourtant, les tentatives de stimuler l'investissement intérieur ont été tout aussi importantes. À partir des années 1980, sous l'impulsion de la Constitution de 1982 et des révisions ultérieures, la législation foncière a été adaptée pour permettre aux investisseurs nationaux et étrangers d'accéder aux droits d'utilisation des terres.^30, 31

Les droits d'utilisation des terres urbaines peuvent être vendus, transférés et loués sur le marché foncier urbain, tandis que les droits d'utilisation des terres rurales sont plus restreints afin de favoriser l'utilisation agricole, comme le précise la loi sur l'administration des terres.³² Il existe trois principaux domaines de développement autorisés dans les zones rurales : les parcelles résidentielles pour les agriculteurs, les terrains utilisés pour les équipements publics et les terrains utilisés pour les entreprises communales ou collectives. Depuis le début des années 1980, un statut spécial a été conféré à diverses régions afin de stimuler davantage les investissements. L'île de Hainan a été désignée zone économique spéciale (ZES) au niveau provincial, tandis qu'il existe cinq ZES au niveau municipal dans les provinces de Fujian, Guangdong et Xinjiang. Il existe également 14 villes côtières ouvertes et de nombreuses zones à l'intérieur des terres désignées comme zones de libre-échange, zones de développement technologique ou zones de développement industriel.

La législation foncière a entraîné la mise en place de marchés secondaires.³³ Les droits d'usage urbain peuvent être utilisés comme garantie, loués et transférés à d'autres personnes. Grâce au système de responsabilité de production des ménages, les terres agricoles peuvent être cédées à d'autres utilisateurs, une activité à laquelle les ménages agricoles et les agriculteurs eux-mêmes peuvent participer. Des projets d'établissement de titres fonciers ont été menés dans tout le pays depuis 2008.³⁴ En 2019, la politique de « séparation des trois droits » a été promulguée, entraînant une trituration des droits sur les terres agricoles (propriété, droit de contracter des terres, droit de gérer les terres).^35, 36, 37 Les agriculteurs peuvent désormais transférer les droits de gestion des terres dans le but d'améliorer la productivité et de libérer les ménages agraires pour qu'ils participent à des activités économiques diversifiées.

Les terres agricoles peuvent être expropriées pour un usage public, la propriété étant transférée à l'État. En conséquence, de nombreuses communautés ont subi une relocalisation obligatoire pour faire place à des projets gouvernementaux à grande échelle.³⁸ Des plaintes ont été déposées concernant l'insuffisance des compensations accordées à la population rurale dans de tels cas, étant donné que les gouvernements locaux ont le monopole des conversions et des transferts de terrains urbains et peuvent acquérir des terrains à bas prix auprès des agriculteurs avant de les vendre aux promoteurs.^39, 40 En conséquence, le marché privé des droits d'utilisation des terres a conduit à un développement incontrôlable des terres et à une augmentation du nombre de paysans sans terre.^41, 42 Diverses contre-mesures ont été mises en place en conséquence. Il s'agit notamment des règlements du Conseil d'État et de la loi sur l'immobilier urbain de 1994, introduits pour réglementer les marchés immobiliers, des moratoires sur la conversion des terres arables et de la révision de la loi sur la gestion des terres en 1998.^43, 44 Malgré ces mesures, le risque demeure que la consolidation du marché et l'augmentation du nombre de sans-terre contribuent à accroître les inégalités.

Il existe des preuves de l'acquisition et du développement illégaux de terres collectives, qui deviennent une source importante de mécontentement social.^45, 46, 47 Les statistiques officielles montrent qu'entre 1995 et 2002, il y a eu près d'un million de cas connus d'occupation et de transactions 

foncières illégales, concernant 189 000 hectares.⁴⁸ À la suite de la réforme du système de distribution des impôts en 1994, le manque de recettes au niveau du gouvernement local a entraîné une dépendance à l'égard des ventes de terrains pour augmenter les fonds.^49, 50 Un marché noir de l'occupation et de la conversion des terres prévaut, notamment à proximité des zones urbaines populaires où la demande est la plus forte. En 2013, l'État a promis de mieux protéger les droits d'utilisation des terres, d'améliorer les régimes d'indemnisation et d'accroître la voix des ruraux dans les négociations relatives aux terrains à bâtir en milieu rural. La loi sur la gestion des terres et la loi sur les contrats fonciers dans les zones rurales contiennent des dispositions relatives aux mécanismes de résolution des litiges, mais dans l'ensemble, les acteurs politiques locaux ont été en mesure d'activer la législation mieux que les agriculteurs concernés. Entre-temps, le gouvernement a accordé plus d'attention à la prévention des conflits, notamment en plaçant des mécanismes d'approbation au niveau provincial.⁵¹

^{Photo par Larry Quiang, publiée à l'origine sur Flickr, CC0 license}

Les droits fonciers des femmes

Le cadre juridique de la Chine a consacré l'égalité des sexes, le plus clairement positionné dans la loi sur la protection des droits et des intérêts des femmes (1992, révisée en 2005 et 2018), également connue sous le nom de loi sur les femmes. Il existe plusieurs organisations de femmes dans le pays, dont la plus importante est la Fédération des femmes de Chine. Depuis 1995, il y a eu trois phases d'un programme pour le développement des femmes chinoises promouvant des activités de participation politique, de travail, de santé, d'éducation et d'égalité des droits.

En termes juridiques spécifiques, l'article 48 de la Constitution de 1982 stipule que les femmes jouissent de droits égaux à ceux des hommes dans tous les domaines de la vie, y compris la politique, l'économie, la culture, la société et la famille. Bien que la loi sur les droits de propriété (2007) ne contienne aucune disposition spécifique sur le genre, la loi sur la protection des droits et des intérêts des femmes (1992) déclare l'égalité des droits des femmes et des hommes en matière de propriété (articles 28 et 44), de relations de propriété (article 29), de terres agricoles et de terrains résidentiels (article 30).⁵² La loi sur les successions (1985) proclame l'égalité des droits entre les sexes en matière d'héritage (article 9), et la loi sur l'agriculture (1993) le confirme dans le cas des droits d'utilisation des terres rurales (article 13). La loi sur les contrats fonciers dans les zones rurales 

(2003) stipule que les terres arables sont sous contrat avec le ménage et le restent, quel que soit le décès d'un membre du ménage (article 31). Un amendement de 2018 à cette loi stipule que le nom des femmes sera enregistré sur les certificats fonciers et non plus seulement celui du chef de famille, le plus souvent un homme. La Chine a également signé et ratifié les conventions internationales relatives au genre, notamment la CEDAW et la CEDAW-OP.

En raison du cadre juridique, les hommes et les femmes partagent théoriquement les droits d'utilisation des terres fournis aux ménages dans les zones rurales. Cependant, lorsqu'une femme se marie, elle déménage principalement pour vivre avec son mari et peut donc renoncer à toute terre qui lui était allouée dans son village natal, ainsi qu'aux droits d'héritage sur les terres de ses parents. Si elle divorce de son mari, une femme peut se retrouver privée de ses droits, perdre ses droits sur la terre dans le village conjugal et ne plus avoir de droits dans le village natal. Les hommes détiennent toujours la plupart des postes politiques en Chine et, malgré la présence de nombreuses organisations de femmes, le pouvoir relève du patriarcat.

En raison de l'urbanisation et de l'industrialisation rapides, de nombreux hommes ont migré pour travailler dans les villes, laissant souvent les femmes et les personnes âgées à la campagne.⁵³ Bien qu'il ne s'agisse pas d'un modèle exclusif, cela a conduit à la féminisation de l'agriculture, où les femmes ont joué un rôle plus important en tant que main-d'œuvre et dans la gestion des exploitations.⁵⁴

Directives volontaires sur les régimes fonciers

En tant que partenaire principal de la FAO et langue institutionnelle clé, le VGGT a été traduit directement en chinois lors de sa publication initiale en 2012.⁵⁵ Des guides d'accompagnement ont également été traduits, notamment le guide technique pour les investisseurs opérant sur des terres agricoles, et comment préserver les droits fonciers dans le contrat d'investissement agricole. Des ateliers nationaux ont été organisés pour tous les groupes de parties prenantes en Chine, afin de les sensibiliser aux directives volontaires et de stimuler le débat pour améliorer la gouvernance. La FAO a également collaboré avec la Chine en ce qui concerne ses investissements à l'étranger en Afrique.

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1949 - Formation de la République populaire de Chine
Après sa création, la propriété privée a été abolie et la  production contrôlée par une économie planifiée centralisée

1978 - Promulgation du système de responsabilité des ménages

1986 - Promulgation de la loi sur la gestion des terres
Permettre le transfert des droits d'utilisation des terrains urbains à des fins commerciales par des opérateurs appartenant à l'État, à des organismes sans but lucratif ou au secteur privé

2018 - 40 années de croissance du PIB à un taux moyen de 9,5 % par an 
Une transition remarquable d'un pays pauvre en développement, plaçant la Chine comme la deuxième plus grande économie du monde

2019 - Adoption d'une politique de séparation des trois droits 
Les droits sur les terres agricoles sont divisés en trois catégories : le droit de propriété, le droit de contracter des terres et le droit de gérer les terres, afin d'améliorer la productivité et de permettre aux ménages agricoles de participer à des activités économiques diversifiées

2020 - Une population de plus de 1,4 milliard d'habitants
19 % de la population mondiale se trouve en Chine

2020 - 61,4% de la population vit dans des zones urbaine
Ce chiffre est à comparer avec celui de 19,4% en 1980

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Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

Il existe un certain nombre de numéros de revues spéciales, qui se concentrent sur des aspects de la terre en Chine. Le volume 40 de Land Use Policy de 2014 contient 17 articles, comme dans Key issues of land use in China and implications for policy making de Yansui Liu, Fang Fang et Yuheng Li.⁵⁶ Le volume 74 de 2018 compte 31 articles et porte sur l'utilisation des terres et la durabilité rurale, notamment Land titling program and farmland rental market participation in China: Données probantes provenant de provinces pilotes par Yahui Wang, Xiubin Li, Wei Li et Minghong Tan.⁵⁷ Dans le Journal of Agrarian Change, le volume 15, numéro 3, concerne le changement agraire dans la Chine contemporaine, avec l'article Land Transfer and the Pursuit of Agricultural Modernization in China de Jingzhong Ye.⁵⁸ Un autre article intéressant portant sur les changements agricoles est Synthèse des changements du système de terres agricoles en Chine au cours des 40 dernières années par Zhanli Sun, Liangzhi You et Daniel Müller.⁵⁹ Pour une analyse détaillée de la politique de « séparation des trois droits » de 2019, nous vous recommandons de consulter le document intitulé Reconstruction of China's Farmland Rights System Based on the "Trifurcation of Land Rights" Reform.⁶⁰