Indonesia - Contexto y Gobernanza de la Tierra

Indonesia declaró su independencia del dominio colonial holandés en 1945, y de 1968 a 1998 estuvo bajo el control del régimen del Nuevo Orden, dirigido por el general Suharto. Tras su dimisión, se produjo un periodo de reforma que reforzó el proceso democrático en el gobierno. El país forma parte de los grupos MINT (junto con México, Nigeria y Turquía) y Next Eleven, con potencial para convertirse en una de las mayores economías del mundo durante el siglo XXI.

Con 300 grupos étnicos y lingüísticos distintos, es un gran reto tener en cuenta la gran variedad de prácticas consuetudinarias dentro del derecho estatutario. La legislación sobre la tierra se enmarca principalmente en las leyes Agrarias Básicas de 1960 (para las tierras forestales no estatales y las no estatales) y les Forestales de 1999 (para las tierras forestales estatales). Se trata de un sistema pluralista y a menudo controvertido⁵.  La tenencia consuetudinaria de la tierra está reconocida en el derecho estatutario, pero a menudo se sustituye el derecho en aras del interés nacional. En ningún lugar se ve esto más claramente que en la amplia conversión de bosques para plantaciones de palma aceitera.

Legislación y regulaciones sobre la tierra

Indonesia tiene un complejo sistema agrario pluralista, con cientos de reglamentos relativos a la tierra. En el artículo 33 de la Constitución de 1945 se señala que "la tierra, el agua y los recursos naturales que contienen están bajo los poderes del Estado y se utilizan para la prosperidad del pueblo". El fundamento de la legislación sobre la tierra es la Ley Básica Agraria (LBA) nº. 5 (1960)⁶.  En ella se definen los tipos básicos de derechos de los particulares, con un límite máximo para la propiedad de la tierra, y el papel del Estado. La LAB reconoce el derecho consuetudinario de la tierra (adat) como representante del derecho agrario de la tierra, aunque sin aclarar ningún principio de indigenismo, y con la estipulación de que no puede entrar en conflicto con los intereses de la nación o del Estado⁷.  Este último punto ha resultado polémico, y la nueva Ley de Adquisición de Tierras (2012) ha sido criticada por facilitar al gobierno la expropiación de tierras⁸. 

El Ministerio de Asuntos Agrarios y Ordenación del Territorio (ATR) se ha fusionado con la Agencia Nacional de Tierras (BPN), y juntos administran todas las tierras no estatales, es decir, las zonas residenciales de propiedad privada y las tierras agrícolas, así como las tierras estatales no forestales. Esto supone alrededor del 30% de toda la tierra de Indonesia. Los títulos pueden expedirse a través de la BPN, aunque las tierras adat deben convertirse al derecho estatal formal (ver más detalles en el siguiente apartado)⁹.  En un intento de acelerar el proceso y mejorar la capacidad administrativa, el Proyecto de Administración de Tierras (PAT), con el apoyo del Banco Mundial y la antes llamada AusAID, puso en marcha un programa de titulación sistemática. Una fase inicial de cinco años tuvo lugar entre 1994 y 1999 en Java, con otras fases en las islas exteriores entre 2000 y 2019¹⁰.  El Banco Mundial interrumpió el apoyo después de 2009 debido a la lentitud de los progresos, y a la fecha sólo se ha registrado formalmente un tercio del total de las parcelas estimadas en las zonas rurales y urbanas.

Las tierras forestales estatales (kawasan hutan) se rigen por la Ley Forestal nº 41 (1999, que sustituye a la Ley Forestal Básica nº 5 de 1967). A través de esta ley, casi el 70% de toda la tierra se designa como tierra forestal estatal (una aplicación de derechos que sigue siendo un gran conflicto hoy en día para las comunidades basadas en los bosques) y es administrada por el Ministerio de Medio Ambiente y Bosques (MMB). Se subdivide en zonas forestales de conservación, protección y producción, mientras que los bosques titulados son administrados como tierras no estatales por ATR y BPN¹¹.  Con el decreto 35 del MPR de 2013, las tierras adat se reconocen como zonas forestales con derechos no estatales, aunque el reconocimiento formal requiere un proceso largo y a menudo costoso que incluye el reconocimiento legal de la comunidad adat por parte del gobierno regional. Mientras tanto, se otorgan concesiones para madereras, mineras y plantaciones agroindustriales¹².

Tras la dimisión de Suharto en 1998, el periodo de Reforma de Indonesia fue testigo de una descentralización del poder hacia los gobiernos regionales. Dirigida por la Ley nº 22 de Administraciones Regionales (1999 - actualizada por la Ley nº 32 en 2004), la administración de la tierra es llevada a cabo por las oficinas de BPN a nivel regional. Esto facilita el compromiso con los sistemas locales de tierras en un país muy diverso, pero hay restricciones presupuestarias en este nivel.

Clasificación de la tenencia de la tierra

La Ley Básica Agraria establece cinco formas básicas de derecho de tenencia¹³ :

• Hak Milik (propiedad privada plena que permite la transferencia o la hipoteca)
• Hak Pakai (derecho de uso)
• Hak Guna Usaha (derecho de explotación, que se orienta a la agricultura comercial)
• Hak Guna Bangunan (derecho de construcción)
• Hak Sewa (derecho de arrendamiento, por el que una persona o empresa puede construir un edificio en el terreno)

También se reconocen dos derechos de tenencia según la ley adat¹⁴ :

• Hak Membuka Tanah (derecho a despejar la tierra)
• Hak Memungut Hasil Hutan (derecho a recoger productos forestales)

El registro de los títulos es un proceso costoso y largo, por lo que los ciudadanos dependen de los programas patrocinados por el gobierno para formalizar su tenencia. La falta de tierras en las zonas rurales también sigue siendo un problema grave, sobre todo en la populosa Java y en las islas remotas¹⁵.  Para las comunidades forestales, la seguridad es escasa, ya que todas las tierras forestales pertenecen al Estado, lo que se ve contrarrestado únicamente por algunos programas de reforma agraria y unas pocas opciones para entrar en arrendamientos forestales sociales con derechos de gestión. 

Los regímenes de tenencia consuetudinaria son muy diversos en toda Indonesia, e incluyen parcelas individualizadas y comunales, diferentes medios de transferencia y variaciones en las prácticas locales de herencia¹⁶.  En las zonas rurales, es probable que la administración de la tierra y la resolución de disputas en las zonas rurales tengan lugar bajo estos sistemas¹⁷.  Aunque el BAL reconoce la tierra adat consuetudinaria, ésta sólo puede registrarse formalmente convirtiéndola en Hak milik, Hak pakai, Hak guna usaha o Hak guna bangunan. No existe ninguna opción para obtener el reconocimiento de las tierras gestionadas en régimen comunal.

Los intentos de reforma agraria se han dinamizado durante el periodo de la Reforma en Indonesia¹⁸.  Un programa nacional fue liderado por el Decreto MPR No. IX de 2001 sobre la Reforma Agraria y la Gestión de los Recursos Naturales, que pedía una armonización de las leyes relativas a la tierra y los recursos naturales, con el objetivo de la equidad, los derechos humanos y el desarrollo sostenible¹⁹.  En 2016, bajo el mandato del presidente Jokowi, se puso en marcha el programa de reforma del TORA. Además de buscar una aceleración de la titulación, el programa pretende redistribuir 4,1 millones de hectáreas de tierras forestales estatales y 0,4 millones de hectáreas de tierras ociosas a los agricultores con derechos de uso²⁰.  Está estrechamente alineado con las nociones de silvicultura social, aceptando que la designación de la tierra como bosque ha sido una causa importante de conflicto. 

Tendencias en el uso de la tierra

El 56% de la población de Indonesia reside en zonas urbanas, encabezadas por Yakarta, la ciudad más grande y de más rápido crecimiento del sudeste asiático, con más de 10 millones de habitantes²¹.  La distribución de la población es muy desigual, con una gran escasez de tierras en Java, Bali y partes de Sumatra, y una abundancia de tierras disponibles en otras zonas²².  En el pasado, se iniciaron importantes programas de migración para trasladar a los agricultores sin tierra o con poca tierra a zonas menos densamente pobladas (Kalimantan, Sulawesi, Papúa Occidental)²³.  En 2017, el 33,2% de toda la tierra estaba clasificada como agrícola. Las islas más grandes (Java, Bali, Sumatra) han favorecido el cultivo del arroz durante milenios. Las islas menos pobladas siguen siendo densamente boscosas, y las comunidades forestales y costeras practican la agricultura de barbecho, la caza y la recolección, y la pesca.

Indonesia es el tercer país del mundo con mayor superficie de selva tropical, después de Brasil y la República Democrática del Congo²⁴. Aun así, aunque los bosques estatales representan casi el 70% de la superficie total, el cálculo de la cubierta forestal real es un proyecto de rendimientos decrecientes. FAOSTAT sitúa la cobertura forestal en el 44,5% de la superficie total en 2017, sin embargo, esto incluye los bosques plantados, como las plantaciones de palma aceitera. Se prevé que estas cubran casi el 7% de la superficie total en 2020²⁵.  La tasa de deforestación ha causado una enorme preocupación, ya que se han realizado desmontes, en particular para la minería, la tala y la producción de palma aceitera. En 2003, se talaron 2,4 millones de hectáreas al año, la tasa más alta del mundo. Aunque esta situación ha mejorado posteriormente, Indonesia sigue siendo uno de los mayores emisores de gases de efecto invernadero, debido a la deforestación y también a la quema de turberas. Esto disminuye la rica biodiversidad y repercute en las comunidades que dependen de los bosques para su subsistencia. En la actualidad, casi el 15% de toda la tierra está bajo estatus de conservación protegida²⁶.

Inversiones y adquisiciones de tierras

Durante la fiebre de tierras de la última década, se han adquirido millones de hectáreas en Indonesia para plantaciones de palma aceitera (especialmente para Malasia y Singapur), pero también para concesiones mineras (China), producción de madera, papel y pulpa²⁷.  El "Plan Maestro de Aceleración y Expansión del Desarrollo Económico de Indonesia 2011-2025", promueve este tipo de inversiones de interés público por el que el gobierno puede expropiar tierras privadas y asignar tierras públicas. Si bien las empresas extranjeras no pueden ser titulares de derechos sobre la tierra, pueden crear una empresa conjunta con un socio indonesio para arrendar tierras²⁸.

Sumatra y Kalimantan son las principales zonas en las que las tierras forestales estatales se convierten en tierras para la palma aceitera, con Papúa Occidental como nueva frontera²⁹.  Las grandes empresas dominan el paisaje, a costa de la disminución de las plantaciones de los pequeños propietarios, el aumento de la falta de tierras en las zonas rurales y la inseguridad alimentaria de millones de familias. Todo ello a pesar de una "moratoria forestal" desde 2011, que ha sido renovada hasta 2021, y recientemente convertida en permanente. Guiados por la Ley de Minería de 1967, entre 2004 y 2009 se asignaron 1,2 millones de hectáreas con la participación de multinacionales como Río Tinto y Freeport McMoRan. Está prevista la asignación de otros 2,2 millones de hectáreas en el periodo 2010-20³⁰.

En 2017, según el Consorcio para la Renovación Agraria, se registraron 659 conflictos de tierras en Indonesia que abarcaron 520.491 hectáreas. En su mayoría estaban relacionados con plantaciones y proyectos de infraestructuras gubernamentales, y representan un aumento del 50% respecto a 2016³¹.  Muchos conflictos por la tierra se producen entre los agricultores y el Ministerio de Silvicultura o las empresas de plantaciones. La Ley de Adquisición de Tierras para el Desarrollo en Interés Público de 2012 ("Ley de Adquisición de Tierras") exige un periodo limitado de negociación con los propietarios³².  Las compensaciones son, por reputación, bajas y arbitrarias, y no se exigen si no se pueden generar derechos sobre la tierra³³.  Un poder judicial pluralista y a menudo parcial no ayuda en este caso, con jurisdicciones que se sobreponen entre el Tribunal Civil, el Tribunal Administrativo y el Tribunal Religioso Islámico³⁴.

Es más probable que los títulos formales o los arrendamientos tengan prioridad sobre el reconocimiento de las tierras adat. Los gobiernos regionales median en las disputas sobre los derechos territoriales consuetudinarios. También expiden permisos e indemnizaciones, y llevan a cabo la planificación y redistribución del uso de la tierra³⁵.  Existe una sólida red de OSC que se ocupan de las cuestiones relacionadas con la tierra y los recursos naturales, y que pueden prestar asistencia jurídica a los reclamantes.

En las zonas urbanas, la rápida expansión no ha ido acompañada de una inversión suficiente en vivienda y servicios sociales. Una venta básica de tierras no requiere la aprobación del gobierno. Sin embargo, un proyecto de desarrollo privado requiere que el terreno se venda primero al Estado, que luego emite los derechos de uso al promotor³⁶.  En el caso de tierras agrícolas, el BAL (artículo 10) establece que la tierra debe ser cultivada por el propietario. Sin embargo, esta norma se pasa por alto en favor de los alquileres informales, y el impuesto sobre las tierras agrícolas se cobra al usuario y no al propietario

Derechos de las mujeres a la tierra

En el derecho estatutario, los hombres y las mujeres tienen la misma capacidad jurídica en virtud del Código Civil (1847)³⁷.  Indonesia también ha firmado y ratificado convenios internacionales relacionados con el género, como la CEDAW y la CEDAW-OP. Sin embargo, en 1998, el 30% de los títulos de propiedad de la tierra estaban a nombre de las mujeres, el 65% a nombre de hombres, y menos del 5% tenían títulos conjuntos³⁸.  Los hombres suelen asumir el papel de cabeza de familia, por lo que los derechos de propiedad son de su competencia. Sin embargo, las prácticas difieren en todo el país. Por ejemplo, en Java las mujeres pueden poseer tierras, pero en otras zonas la costumbre prohíbe dicha propiedad³⁹.  

La Ley de Matrimonio de 1974 establece que los bienes adquiridos tras el matrimonio son propiedad conjunta del marido y la mujer, aunque los derechos de la mujer sobre los bienes conyugales pueden no estar registrados. Las regulaciones regionales pueden diferir en determinados sistemas culturales o de creencias religiosas, como en los lugares donde todavía se practica la poligamia⁴⁰.  La herencia se rige por el Código Civil, que exige la igualdad de derechos, o por la ley islámica. En este último caso, se puede legar un tercio de los bienes, y el resto se somete a las normas islámicas de sucesión, que se reparten entre los cónyuges e hijos supervivientes y favorecen a los varones. La costumbre javanesa promueve que los hijos hereden a partes iguales.

El Ministerio de la Mujer, ahora denominado Ministerio de Empoderamiento de la Mujer y Protección de la Infancia se creó en 1978 para promover y mejorar la posición de la mujer en Indonesia. Dependiendo de las costumbres locales, las mujeres pueden desempeñar funciones de liderazgo adat (por ejemplo, pueden ser muy activas en la provincia de Sulawesi), que pueden ocuparse de los conflictos territoriales localizados. También existen organizaciones semi gubernamentales como el Congreso de Mujeres de Indonesia (con 75 miembros organizativos), el Consejo Provincial de Mujeres y el Consejo Distrital de Mujeres.

Directrices voluntarias sobre la tenencia (DVGT)

La FAO se ha asociado con las OSC locales para mejorar el conocimiento y la comprensión de las DVGT, y empezar a aplicar aspectos de la Guía de Aprendizaje. En particular, han tratado de proteger la pesca a pequeña escala en toda Indonesia, adaptando las DVGT a las Directrices voluntarias para asegurar la pesca sostenible a pequeña escala en el contexto de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza⁴¹.  Ha habido otros intentos de mejorar la aportación de las redes de OSC en los procesos políticos nacionales. El 15 de julio de 2019, una delegación de la legislatura y de la agencia de tierras de Indonesia visitó la sede de la FAO para intercambiar sobre los desarrollos legislativos e institucionales relacionados con la tenencia de la tierra, y cómo estos pueden encajar con las normas de práctica establecidas en las DVGT⁴².

Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

 1945 – Independencia
Indonesia declara su independencia del dominio colonial holandés, y ese mismo año promulga una constitución.

1960 –Promulgación de la Ley Agraria Básica
Se trata de la principal legislación agraria para las tierras forestales y no estatales, que define los tipos básicos de derechos para los particulares.

1994 – Inicio del Proyecto de Administración de Tierras 
Con el apoyo del Banco Mundial y AusAID, se inicia un programa de titulación.

1999 – Ley forestal
Se trata de la principal legislación sobre tierras forestales del Estado, que incluye casi el 70% de todas las tierras de Indonesia.

2003 – La tasa de deforestación más alta del mundo
Se talaban 2,4 millones de hectáreas al año, y aunque esta cifra ha mejorado desde entonces, Indonesia sigue siendo uno de los mayores emisores mundiales de gases de efecto invernadero.

2016 – Se instaura el programa de reforma del TORA 
Bajo la presidencia de Jokowi, el programa busca acelerar la titulación, redistribuyendo las tierras forestales estatales y las tierras ociosas a los agricultores bajo derechos de uso.

2017 –  669 litigios sobre la tierra denunciados
Cubriendo 520.491 ha de tierra, estas cifras representan un aumento del 50% respecto a 2016. Muchos litigios se producen entre los agricultores y el Ministerio de Silvicultura o las empresas de plantación.

¿A dónde ir después? Sugerencia del autor para ampliar la lectura

Indonesia es conocida por su sistema jurídico pluralista en materia de tierras. Daryono muestra cómo este pluralismo ha persistido, a pesar de los intentos del gobierno nacional por lograr un sistema unificado de derechos⁴³.  Por su parte, Sahide y Giessen analizan la fragmentación de la administración de la tierra en relación con la gobernanza de los bosques tropicales, destacando cómo dichos bosques se dividen en seis categorías de uso de la tierra⁴⁴.  Existe un conjunto de trabajos que analizan los intentos de reforma agraria. Resosudarmoa et al. examinan cómo la Política de Economía Justa ha afectado a los medios de vida locales y al cambio climático, centrándose en los programas de silvicultura social⁴⁵.  Widodo examina el Programa Nacional de Reforma Agraria (PNRA) y su impacto en la redistribución de la tierra⁴⁶.  A pesar de estas iniciativas, el acaparamiento de tierras persiste y Tania Murray Li explora los impactos de las plantaciones de palma aceitera tras estas adquisiciones⁴⁷.  También merece la pena consultar su premiado libro Land's End, basado en dos décadas de investigación, que analiza el surgimiento de las relaciones capitalistas en la isla de Sulawesi⁴⁸.

***Referencias

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[2] World Bank. (2020). World Bank Open Data. The World Bank: Working for a World Free of Poverty. https://data.worldbank.org/

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[7] FAO. (2020). Gender and Land Rights Database Country Profiles. Food and Agriculture Organization of the United Nations. http://www.fao.org/gender-landrights-database/country-profiles/en/

[8] Neef, A. (2016). Land Rights Matter! Anchors to Reduce Land Grabbing, Dispossession and Displacement. Brot für die Welt – Evangelischer Entwicklungsdienst Evangelisches Werk für Diakonie und Entwicklung. https://landportal.org/library/resources/mlrf2012/land-rights-matter-anchors-reduce-land-grabbing-dispossession-and

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[37] FAO. (2020). Gender and Land Rights Database Country Profiles. Food and Agriculture Organization of the United Nations. http://www.fao.org/gender-landrights-database/country-profiles/en/

[38] ibid

[39] USAID. (2011). Property Rights and Resource Governance: Indonesia [USAID Country Profile]. USAID. https://landportal.org/library/resources/landwiserecord1310item1338/property-rights-and-resource-governance-country-profile

[40] FAO. (2020). Gender and Land Rights Database Country Profiles. Food and Agriculture Organization of the United Nations. http://www.fao.org/gender-landrights-database/country-profiles/en/

[41] FAO. (2018). Increase the use of the Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure among CSOs and Grassroots Organizations: Indonesia. Food and Agriculture Organisation of the United Nationas. https://landportal.org/library/resources/increase-use-voluntary-guidelines-responsible-governance-tenure-among-csos-and-4

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