Indonésia - Contexto e Governança da Terra

A Indonésia declarou independência do domínio colonial holandês em 1945 e, de 1968 a 1998, esteve sob o controle do regime da Nova Ordem, liderado pelo General Suharto. Um período de Reforma precedeu a sua renúncia, fortalecendo o processo democrático no governo. O país faz parte dos grupos MINT (junto com México, Nigéria e Turquia) e Next Eleven, com potencial para se tornar uma das maiores economias do mundo durante o século 21.

Com 300 grupos étnicos e linguísticos distintos, há um grande desafio de contabilizar as práticas tradicionais abrangentes dentro da lei estatutária. A legislação fundiária é estruturada principalmente pelas Leis Agrárias Básicas de 1960 (para florestas e terras não estatais) e Florestas de 1999 (para áreas florestais estaduais). É um sistema pluralista e frequentemente contestado⁵. A posse consuetudinária da terra é reconhecida na lei estatutária, mas o direito é frequentemente substituído no interesse nacional. Em nenhum lugar isso é mais claro de se ver do que na extensa transformação de florestas para plantações de óleo de palma.

Legislação e regulamentação de terras

A Indonésia tem um sistema fundiário pluralista e complexo, com centenas de regulamentos relativos à terra. No artigo 33 da Constituição de 1945, “a terra, a água e os recursos naturais nela contidos estão sob o poder do Estado e são utilizados para a prosperidade do povo”. A base da legislação fundiária é a Lei Agrária Básica (BAL – sigla em inglês) no. 5 (1960)⁶.  Isso define os tipos básicos de direitos para pessoas físicas com propriedades, assim como o papel do Estado. O BAL reconhece a lei consuetudinária de terras (adat) como representação da lei agrária, embora sem esclarecer quaisquer princípios de indigeneidade, e com a estipulação de que não se pode entrar em conflito com os interesses da nação ou do estado⁷.  Este último ponto tem se mostrado controverso, e a nova Lei de Aquisição de Terras (2012) tem sido criticada por tornar mais fácil para o governo realizar desapropriações⁸. 

O Ministério de Assuntos Agrários e Ordenamento Territorial (ATR – sigla em inglês) se incorporou com a Agência Nacional de Terras (BPN– sigla em inglês) e, em conjunto, administram todas as terras não estatais, como áreas residenciais e agrícolas privadas, e terras estatais não florestais. Isso representa cerca de 30% de todas as terras da Indonésia. Os títulos podem ser emitidos através do BPN, embora as terras adat devem se tornar em direitos formais do estado (veja mais detalhes na próxima seção)⁹.  Na tentativa de acelerar o processo de titulação e melhorar a capacidade administrativa, o Projeto de Administração de Terras (LAP– sigla em inglês), com o apoio do Banco Mundial e da anteriormente chamada AusAID, promoveu um programa de titulação sistemática. Uma fase inicial de 5 anos ocorreu de 1994-1999 em Java, sendo outras fases implementadas nas ilhas externas entre 2000 e 2019¹⁰. O Banco Mundial interrompeu o apoio após 2009 devido ao lento progresso, dado que somente um terço do total de parcelas estimadas nas áreas rurais e áreas urbanas foram formalmente registradas.

As áreas florestais estaduais (kawasan hutan) são regidas pela Lei Florestal no. 41 (1999, substituindo a Lei Florestal Básica nº 5, 1967). Por meio dessa lei, quase 70% de todas as terras foram designadas como terras florestais estaduais (uma implementação de direitos que continua representando um grande conflito hoje para as comunidades baseadas na floresta) e são administradas pelo Ministério do Meio Ambiente e Florestas (MoEF– sigla em inglês). Estas terras estão subdivididas em áreas florestais de conservação, proteção e produção, enquanto a floresta titulada é administrada como terras não estatais pela ATR e BPN¹¹.  Com o decreto 35 de 2013 do MPR, as terras de Adat são reconhecidas como áreas florestais com direitos não estatais, embora o reconhecimento formalizado exija um processo longo, e muitas vezes caro, que inclui o reconhecimento legal da comunidade adat pelo governo regional. Enquanto isso, as concessões são feitas para plantações de madeira, mineração e agronegócio¹².

Após a retirada de Suharto, em 1998, o período de Reforma da Indonésia experimentou uma descentralização do poder em relação aos governos regionais. Dirigida pela Lei nº 22 sobre as Administrações Regionais (1999 - atualizada pela Lei nº 32 em 2004), a administração de terras é realizada pelos escritórios do BPN em nível regional. Isto facilita o envolvimento com os sistemas locais de terras em um país muito diversificado, mas existem restrições orçamentárias neste nível.

Classificações de posse de terra

A Lei Agrária Básica estabelece cinco formas básicas de direito de posse¹³ :

• Hak Milik (propriedade privada total, permitindo transferência ou hipoteca)
• Hak Pakai (direitos de uso)
• Hak Guna Usaha (direito de exploração, voltado para a agricultura comercial)
• Hak Guna Bangunan (direito à construção)
• Hak Sewa (direito de locação, onde uma pessoa ou empresa pode construir um prédio no terreno)

Dois direitos de posse sob a lei adat também são reconhecidos¹⁴:

• Hak Membuka Tanah (direito de realizar limpeza de terreno)
• Hak Memungut Hasil Hutan (direito de coletar produtos florestais)

O registro de títulos é um processo caro e demorado e, portanto, os cidadãos dependem de programas patrocinados pelo governo para formalizar sua posse. A falta de terra rural também continua sendo um problema agudo, especialmente na populosa Java e em ilhas remotas¹⁵.  Para as comunidades da floresta, há pouca segurança com todas as áreas florestais pertencentes ao Estado, contrariada apenas por alguns programas de reforma agrária e algumas opções para realizar arrendamentos florestais sociais com direitos de manejo.

Os regimes de posse consuetudinários são altamente diversos em toda a Indonésia e incluem parcelas individualizadas e comunais, diferentes meios de transferência e variação nas práticas locais de herança¹⁶.  Nas áreas rurais, a administração da terra e a resolução de disputas provavelmente ocorrerão de acordo com esses sistemas¹⁷. Embora o BAL reconheça a terra adat consuetudinária, essa terra só pode ser formalmente registrada convertendo-a em Hak milik, Hak pakai, Hak guna usaha ou Hak guna bangunan. Não há opção de obter reconhecimento para terras administradas sob acordos comunais.

As tentativas de reforma agrária foram intensificadas durante o período da Reforma na Indonésia¹⁸. Um programa nacional foi liderado pelo Decreto MPR nº IX de 2001 sobre a Reforma Agrária e Gestão de Recursos Naturais, apelando à harmonização das leis relativas à terra e aos recursos naturais, visando a equidade, os direitos humanos e o desenvolvimento sustentável¹⁹.  Em 2016, sob o presidente Jokowi, o programa de reforma do TORA foi instaurado. Além de buscar uma aceleração na titulação, o programa visa redistribuir 4,1 milhões de hectares de áreas florestais estaduais e 0,4 milhões de hectares de terras ociosas aos agricultores(as) com direitos de uso²⁰. O programa está intimamente alinhado com noções de silvicultura social, aceitando que a designação de terras como floresta tem sido uma causa significativa de conflito.

Tendências de uso do solo

O 56% da população da Indonésia reside em áreas urbanas, liderada por Jacarta, a maior cidade e de crescimento mais rápido no sudeste asiático, com mais de 10 milhões de habitantes²¹.  Há uma grande inconsistência na distribuição da população, com grande escassez de terras em Java, Bali e partes de Sumatra, e abundância de terras disponíveis em outras áreas²².  No passado, grandes programas de migração foram iniciados para realocar agricultores(as) sem terra ou populações que vivem em pobreza para áreas menos densamente povoadas (Kalimantan, Sulawesi, Papua Ocidental)²³. Em 2017, 33,2% de todas as terras foram classificadas como agrícolas. Ilhas maiores (Java, Bali, Sumatra) favoreceram o cultivo de arroz ao longo de milênios. As ilhas menos povoadas permanecem densamente arborizadas, com comunidades florestais e costeiras praticando agricultura itinerante, caça, coleta e pesca.

A Indonésia possui a terceira maior área de floresta tropical do mundo, depois do Brasil e da República Democrática do Congo²⁴. Mesmo assim, embora as áreas florestais estaduais respondam por quase 70% da área total da terra, calcular a cobertura florestal real é um projeto de poucos retornos. A FAOSTAT coloca a cobertura florestal em 44,5% da área total em 2017, e ainda assim inclui florestas plantadas, como plantações de óleo de palma. Se prevê que estas áreas cobrem quase 7% do total de terras em 2020²⁵. A taxa de desmatamento tem causado grande preocupação, onde limpezas de terrenos ocorreram particularmente em áreas para mineração, extração de madeira e produção de óleo de palma. Em 2003, 2,4 milhões de hectares eram desmatados por ano, sendo a taxa mais alta do mundo. Embora isso tenha melhorado posteriormente, a Indonésia continua sendo um dos maiores emissores de gases de efeito estufa, devido ao desmatamento e também à queima de turfeiras. Isto provoca a diminuição da enorme biodiversidade e impacta as comunidades que dependem das florestas para sua subsistência. Atualmente, quase 15% de todas as terras estão sob o status de conservação protegida²⁶.

Investimentos e aquisições de terras

Durante a corrida pelas terras da última década, milhões de hectares na Indonésia foram adquiridos para plantações de óleo de palma (especialmente para a Malásia e Cingapura), mas também para concessões de mineração (China), madeira, papel e produção de celulose²⁷.  O “Plano Diretor de Aceleração e Expansão do Desenvolvimento Econômico da Indonésia 2011-2025”, promoveu esses investimentos no interesse público pelos quais o governo pode desapropriar terras privadas e alocar terras públicas. Embora as empresas estrangeiras não possam deter direitos à terra, elas podem entrar em um empreendimento conjunto com um parceiro indonésio para arrendar terras²⁸.

Sumatra e Kalimantan são as principais áreas onde as florestas do estado foram transformadas em dendezeiros, com a Papua Ocidental como uma nova fronteira²⁹. As grandes corporações dominam a paisagem, à custa de diminuir as plantações de pequenos proprietários, aumentar a falta de terras rurais e a insegurança alimentar para milhões de famílias. Isso apesar de uma "moratória florestal" que entrou em vigor em 2011, foi renovada até 2021 e recentemente tornada permanente. Orientados pela Lei de Mineração de 1967, 1,2 milhão de hectares foram alocados de 2004 a 2009 envolvendo multinacionais como a Rio Tinto e a Freeport McMoRan. Outros 2,2 milhões de hectares foram concebidos para alocação no período 2010-20³⁰.

Em 2017, de acordo com o Consórcio para a Renovação Agrária, houve 659 conflitos de terra registrados na Indonésia envolvendo 520.491 hectares de terra. A maioria abrangeu plantações e projetos de infraestrutura do governo e representou um aumento de 50% em relação a 2016³¹.  Muitas disputas de terras são entre agricultores(as) e o Ministério de Florestas ou empresas agrícolas. A Lei de Aquisições de Terras de 2012 para Desenvolvimento no Interesse Público (“Lei de Aquisição de Terras”) exige um período limitado de negociação com os proprietários³².  As compensações são, por reputação, baixas e arbitrárias, e não são exigidas se os direitos à terra não puderem ser efetivados³³.  Um judiciário pluralista, e muitas vezes parcial, não consegue ajudar nestas situações devido a jurisdições sobrepostas entre o Tribunal Civil, o Tribunal Administrativo e o Tribunal Religioso Islâmico³⁴.Títulos formais ou arrendamentos têm mais probabilidade de ter precedência sobre o reconhecimento de terras adat. Os governos regionais mediam as disputas sobre os direitos consuetudinários da terra. Eles também emitem licenças e indenizações, e conduzem o planejamento do uso do solo e a redistribuição³⁵. Existe uma forte rede de OSCs que atende a questões de terras e recursos naturais, podendo ajudar com assistência jurídica aos requerentes.

Nas áreas urbanas, a rápida expansão não foi acompanhada por investimentos suficientes em serviços de habitação e bem-estar social. A venda básica de um terreno não requer aprovação do governo. No entanto, um projeto de desenvolvimento privado exige que o terreno seja primeiro vendido ao estado, que então emite direitos de uso para o desenvolvedor³⁶. Para terras agrícolas, o BAL (artigo 10) estabelece que a terra deve ser cultivada pelo proprietário(a). No entanto, este regulamento é esquecido em favor de aluguéis informais, e o imposto sobre a terra agrícola é cobrado do usuário(a) e não do proprietário(a).

Direitos da Mulher à Terra

De acordo com a lei estatutária, homens e mulheres têm a mesma situação jurídica no Código Civil (1847)³⁷. A Indonésia também assinou e ratificou convenções internacionais relacionadas ao gênero, incluindo a CEDAW (Convenção sobre a eliminação de todas as formas de discriminação contra as mulheres – sigla em inglês) e a CEDAW-OP. Mesmo assim, em 1998, 30% dos títulos de terra estavam em nome de mulheres, 65% para homens e menos de 5% eram títulos em conjunto³⁸. Os homens costumam assumir o papel de chefes de família, portanto, os direitos de propriedade ficam sob sua jurisdição. No entanto, as práticas variam em todo o país. Por exemplo, em Java as mulheres podem possuir terras, mas em outras áreas, os costumes proíbem tal propriedade³⁹.  

A Lei do Casamento de 1974 declara que a propriedade adquirida após o casamento é co-propriedade do marido e da esposa, embora os direitos das mulheres à propriedade conjugal não possam ser registrados. Os regulamentos regionais podem diferir sob os sistemas de crenças culturais ou religiosas específicas, como onde a poligamia ainda é praticada⁴⁰.  A herança é regida pelo Código Civil, que exige direitos iguais, ou pela lei islâmica. No último caso, um terço da propriedade pode ser legalizado, e o restante é colocado sob as regras de sucessão islâmicas, dividido entre cônjuges e filhos sobreviventes e favorecendo os homens. O costume javanês promove partes iguais de herança para as crianças.

O Ministério da Mulher, agora denominado Ministério do Empoderamento da Mulher e Proteção à Criança (MoWECP– sigla em inglês) foi criado em 1978 para promover e melhorar a posição das mulheres na Indonésia. Dependendo do costume local, as mulheres podem assumir papéis de liderança adat (por exemplo, podem ser bastante ativas na província de Sulawesi), que podem lidar com disputas de terras localizadas. Existem também organizações semi-governamentais como o Congresso das Mulheres da Indonésia (com 75 membros organizacionais), o Conselho Provincial da Mulher e o Conselho Distrital da Mulher.

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

A FAO se associou a OSCs locais para aumentar o conhecimento e a compreensão do VGGT e começar a implementar aspectos do Guia de Aprendizagem. Em particular, eles procuraram proteger a pesca em pequena escala na Indonésia, adaptando o VGGT em Diretrizes Voluntárias para Garantir a Pesca em Pequena Escala Sustentável no Contexto da Segurança Alimentar e Erradicação da Pobreza⁴¹.  Houve outras tentativas de melhorar a contribuição das redes de OSCs nos processos políticos nacionais. Em 15 de julho de 2019, uma delegação da agência legislativa e fundiária da Indonésia visitou a sede da FAO para trocar ideias sobre desenvolvimentos legislativos e institucionais relacionados à posse da terra e como eles podem se adequar aos padrões de prática estabelecidos no VGGT⁴².

Linha do tempo – etapas da governança da terra

 1945 – Independência

A Indonésia declarou independência do domínio colonial holandês, criando uma constituição no mesmo ano.

1960 –Promulgação da Lei Agrária Básica

Esta é a principal legislação fundiária para florestas e terras não estatais, definindo os tipos básicos de direitos para pessoas físicas

1994 – Início do Projeto de Administração de Terras (LAP)

Com o apoio do Banco Mundial e da AusAID, um programa sistemático de titulação foi iniciado em Java, com outras fases nas ilhas externas.

1999 – Lei Florestal

Esta é a principal legislação fundiária para áreas florestais estaduais, incluindo quase 70% de todas as terras na Indonésia.

2003 – Maior taxa global de desmatamento

2,4 milhões de hectares foram desmatados por ano e, embora esse número tenha melhorado, a Indonésia continua sendo um dos maiores emissores globais de gases de efeito estufa.

2016 – Início do Programa de reforma TORA  

Sob a presidência de Jokowi, o programa procura acelerar a titulação, redistribuindo as terras florestais estatais e ociosas aos agricultores(as) sob direitos de uso.

2017 –  Foram reportadas 669 disputas de terra 

Abrangendo 520.491 ha de terra, estes números representam um aumento de 50% em relação a 2016. Muitas disputas são entre agricultores(as) e o Ministério das Florestas ou empresas de agricultura.

Bibliografia recomendada

Sugestão do autor para leituras adicionais

A Indonésia é conhecida por um sistema jurídico pluralista em relação à terra. Daryono mostra como esse pluralismo persistiu, apesar das tentativas do governo nacional de alcançar um sistema unificado de direitos⁴³.  Enquanto isso, Sahide e Giessen observam uma administração fragmentada da terra em relação à governança das florestas tropicais, destacando como essas florestas se enquadram em seis categorias de uso do solo⁴⁴.  Enquanto isso, Sahide e Giessen observam uma administração fragmentada da terra em relação à governança das florestas tropicais, destacando como essas florestas se enquadram em seis categorias de uso do solo⁴⁵.  Widodo investiga o Programa Nacional de Reforma Agrária (NARP) e seu impacto na redistribuição de terras⁴⁶.  Apesar dessas iniciativas, a apropriação de terras persiste e Tania Murray Li explora os impactos das plantações de óleo de palma após essas aquisições⁴⁷.  Também vale a pena conferir seu livro premiado Land’s End, baseado em duas décadas de pesquisa, que aborda o surgimento das relações capitalistas na ilha de Sulawesi⁴⁸.

***Referencias

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