Mali - Contexto e Governança Fundiária

^{Foto: Agricultura Comunitária em Gao, Mali, 2017, foto das Nações Unidas. Atribuição-Não-Comercial-NoDerivs 2.0 Genérico (CC BY-NC-ND 2.0)}

Só a pecuária contribui com 15% para o PIB do país². A maioria da população vive da agricultura e pastagens alimentadas pela chuva, da migração sazonal e de uma série de atividades, como o comércio. O setor de mineração gera receitas tributárias significativas, mas é conhecido pela corrupção, e seus impactos sociais e ambientais negativos.

Em 1992, o governo adotou uma nova constituição e implementou políticas que visavam a liberalização econômica e a descentralização política. O crescimento econômico permaneceu forte apesar dos recentes golpes de Estado (em 2012, 2020 e 2021) que desestabilizaram ainda mais o país e suas relações com seus vizinhos e parceiros europeus. Enquanto a propriedade privada da terra é reconhecida, a maioria dos títulos de terras são encontrados apenas em áreas urbanas. Os direitos de posse e usufruto tradicionais são dominantes nas áreas rurais. Desde a adoção da Lei de Terras Agrícolas em 2017, as pessoas podem requerer um título de terra, pela primeira vez, usando como base para sua reivindicação a evidência dos direitos consuetudinários. 

O desmatamento é um grande problema e os conflitos relacionados ao acesso à terra e à água são comuns em todo o país. Isto inclui disputas entre agricultores(as) sedentários e pecuaristas transumantes sobre culturas danificadas, e acesso à água e pastagens, conflitos intergeracionais, acesso desigual das mulheres à terra, e mau planejamento do uso da terra urbana.

Legislação e regulamentação de terras

A Constituição de 1992 reconhece o direito de propriedade e fornece proteção legal de propriedade para todas e todos os cidadãos. Os principais instrumentos jurídicos incluem a Lei da Carta Pastoral (2001), a Lei de Orientação Agrícola (2006), o Código dos Coletivos Territoriais (2017), o Código da Propriedade e da Terra do Estado (Código da Terra, emendado em 2016) e a Lei da Terra Agrícola (2017). O Código de Terras fornece uma estrutura legal para a transferência e expropriação de terras e introduz o potencial para o estabelecimento de registros de terras em nível municipal³. A Lei de Orientação Agrícola visa melhorar o setor agrícola com ênfase na agricultura familiar e no empoderamento das mulheres e dos jovens⁴.

O Ministério de Propriedade Estatal e Assuntos Fundiários implementa políticas nacionais relevantes, incluindo o Código Fundiário, e administra a propriedade estatal. Além disso, ele dirige a Diretoria Nacional de Propriedade Estatal e a Diretoria Nacional do Cadastro (ou Registro de Terras), que administra o Livro de Terras. Além disso, o Ministério da Agricultura, Ministério do Meio Ambiente, Saneamento e Desenvolvimento Sustentável, o Ministério do Planejamento e População, o Ministério da Pecuária e Pesca, bem como o Ministério da Administração Territorial e Descentralização têm responsabilidades e poderes decisórios específicos relacionados à terra. Nem sempre é claro como tais responsabilidades dispersas são exercidas de forma eficaz.

Durante o processo de descentralização, a autoridade tem sido cada vez mais entregue aos níveis comunal, cerclico e regional do governo, em termos de planejamento espacial, gerenciamento e desenvolvimento de infra-estrutura. Em teoria, em nível local, as comissões de terra da aldeia podem fornecer apoio na formalização da posse e na resolução de disputas de terra. As comunas também devem ser responsáveis pela administração da posse de terras agrícolas e pelo registro das transações de terras. Entretanto, o Estado ainda não transferiu totalmente a administração de terras para essas novas autoridades, seja em termos das responsabilidades e poderes necessários, seja com os recursos - tanto financeiros como humanos - para que possam ser realizados de forma eficaz⁵. Não apenas as capacidades das comunas são limitadas, mas a descentralização também levou à sobreposição de autoridade institucional e vazios de poder⁶. O próprio governo descreve sua administração de terras como fraca e ineficazmente organizada⁷.

Classificações de posse de terra

O Código da Terra de 2000 reconhece terras privadas, e terras estatais que são inalienáveis e compreendem todas as terras sem título, incluindo as terras costumeiras, embora isso tenha sido alterado como resultado da legislação de 2017 (ver abaixo)⁸. Existem seis tipos de propriedade em Mali. Pessoas ou grupos podem obter a propriedade através da titulação de terras (titre foncier) e do registro de terras privadas ou consuetudinárias no Livro de Terras. Arrendamentos e concessões rurais podem ser atribuídos pelo Estado por até 50 anos. Os direitos de permissão são emitidos pelas autoridades governamentais e permitem o uso residencial ou o cultivo de terras irrigadas. As autoridades costumeiras podem celebrar acordos com indivíduos ou grupos que tenham os mesmos direitos costumeiros com a opção de receber um certificado validado (attestation de transaction foncière)⁹. Além disso, os pecuaristas têm direitos de acesso a pastagens naturais, terras em pousio e terras de cultivo pós-colheita, pelas quais podem ser aplicadas taxas¹⁰.

As leis consuetudinárias do Mali variam. Para governar o acesso e uso da terra no dia-a-dia, os sistemas de terra costumeiro continuam servindo como o principal sistema de administração fundiária. Geralmente, os direitos de usufruto para moradia e agricultura são atribuídos pelos chefes masculinos das famílias dos primeiros colonos na forma de arrendamentos, penhores, empréstimos ou herança. Desde a Lei de Terras Agrícolas de 2017, indivíduos ou grupos podem obter um certificado de terra comum (attestation de detention coutumière) que pode ser registrado no nível da comuna¹¹. As famílias não-indígenas têm tradicionalmente feito um acordo de direitos de usufruto com seus proprietários (conhecidos em francês como "tuteurs", ou "jaatigi" em Malinké).

^{Kani Kambole, Sul de Mali, 2013, foto de Göran Höglund (Kartläsarn). Atribuição-NoDerivs 2.0 Genérico (CC BY-ND 2.0)}

Um terço da população de Mali diz que se sente insegura sobre sua posse¹². As razões são múltiplas e vão desde uma baixa taxa de alfabetização até a falta de conhecimento sobre o registro de terras, e recursos financeiros limitados para se envolver no longo e caro processo de registro de reivindicações de terras. Conflitos - principalmente no que diz respeito a direitos sobrepostos, ou reivindicações contestadas - são normalmente resolvidos através de negociações ou mediação através do conselho da aldeia, ou comissão de terras. Se as partes não chegarem a um acordo, a disputa pode ir para a comuna local e de lá para os tribunais formais¹³. Com relação às questões pastoris, as autoridades locais são responsáveis pela resolução do conflito, garantindo o acesso ao pasto e assegurando o respeito aos corredores de gado, a fim de reduzir o risco de danos às culturas¹⁴.

Questões de direitos fundiários comunitários

O manejo costumeiro da terra é praticado por comunidades agrícolas sedentárias e pastoris em todo o Mali. No entanto, somente após a adoção da Lei de Terras Agrícolas em 2017, os direitos consuetudinários dos(as) usuários(as) podem ser utilizados como base para reivindicar terras. A legislação de 2017 dá um grande passo em frente para os direitos comunitários, já que o direito consuetudinário sem título, de acordo com a lei costumeira, não é mais reconhecido como pertencente ao Estado¹⁵. Ambas as comunidades rurais, incluindo os grupos de pastores, podem agora possuir suas terras tradicionais e exercer direitos sobre as mesmas. Além disso, a lei enfatiza a necessidade de garantir espaços vitais (espace vital), espaços comuns em torno de assentamentos, pastagens e áreas florestais

^{Kani Kambole, Sul de Mali, 2013, foto de Göran Höglund (Kartläsarn). Atribuição-NoDerivs 2.0 Genérico (CC BY-ND 2.0)}

As comunidades pastorais podem receber direitos oficiais de uso da terra e da água desde 2006. Historicamente, estes grupos costumam depender dos agricultores(as) para permitir a passagem para poder seguir suas rotas tradicionais. Em 2001, a Carta Pastoral, complementada por um decreto presidencial sobre transumância em 2010, reconheceu a pastorícia e o direito dos transumantes, nômades e agropastoris de deslocar seu gado (além das fronteiras) e utilizar pastagens e recursos hídricos. Foram estabelecidos corredores de migração¹⁶ e, em nível local, as coletividades territoriais são obrigadas a incluir representantes da pecuária no que diz respeito ao planejamento sazonal do uso da terra e ao manejo da terra pastoral¹⁷. 

Entretanto, o conflito armado no norte e no centro de Mali tem impedido o movimento pastoral desde 2012, assim como os empreendimentos agropecuários de grande escala no Delta do Níger. Além disso, violentos conflitos entre sedentários(as) e pastores(as) têm surgido cada vez mais no centro de Mali, onde cada vez mais agricultores(as) possuem gado, gerando uma competição crescente por pastos limitados e água¹⁸. Isto é agravado pelos efeitos da mudança climática, a crescente escassez de água e as secas¹⁹. O que quer que a lei diga, o acesso à água e ao pastoreio tem que ser negociado no terreno. A facilidade com que isso pode ser feito depende do contexto local e de como as relações entre pastores(as) e agricultores(as) têm evoluído nos últimos anos. 

Tendências de uso do solo

Em 2019, 43% da população, incluindo os migrantes sazonais, viviam em áreas urbanas²⁰. A agricultura proporciona uma subsistência parcial para 80% da população ativa e o tamanho médio das fazendas é de 4,87 hectares²¹. Entretanto, muitas famílias rurais também têm relações próximas na cidade e muitos agricultores(as) passam vários meses a cada ano em busca de trabalho e renda nas áreas urbanas. Os sistemas ecológicos do país são divididos em cinco partes: o Deserto do Saara que ocupa mais da metade da cobertura terrestre do Mali, seguido pelo Sahel semi-árido, as zonas úmidas do Delta do Níger, a zona sul do Sudão e as florestas úmidas. Apenas um terço da área total da terra é terra agrícola, grande parte da qual é usada como prados e pastagens permanentes. Apenas 15% desta área é usada como terra arável cultivada por pequenos agricultores(as), em grande parte em rotação de pousios. Além do arroz cultivado em áreas irrigadas, o painço, o sorgo e o milho são os cereais de terra firme mais comuns²². A produção pecuária - ovinos, caprinos, bovinos, camelos, galinhas - baseada em padrões sazonais e anuais de movimentação é praticada nas áreas secas e úmidas. Além disso, as pessoas vivem da pesca ao longo dos vales dos rios e no vasto Delta interior do Níger.
 

^{Bacia do Tanezrouft, deserto do Saara, 2021, foto da Agência Espacial Européia. Atribuição-CompartilhaIgual 2.0 Genérica (CC BY-SA 2.0)}

Devido à sua localização geográfica, as florestas cobrem apenas cerca de 4% do território de Mali, a maioria no sul. Entre 2001 e 2020, Mali experimentou uma diminuição de 15% na cobertura arbórea. Os motores do desmatamento são principalmente a extração de recursos insustentáveis para lenha e o desmatamento de carvão vegetal para fins agrícolas, e o impacto da mudança climática²³. Os rios Senegal e Níger, e o interior do Delta do Níger são as principais fontes de água doce do país. Há também reservas de águas subterrâneas exploradas por meio de poços.

O leste e oeste de Mali são ricos em recursos minerais, notadamente ouro, sal grosso, areia e pedras semi-preciosas. Além disso, Mali possui vastos depósitos de bauxita, manganês e urânio, mas inexplorados. O setor mineral contribui com 6,5% para o PIB.

Aquisições de terras

A aquisição compulsória de propriedade privada pelo governo no interesse público e em troca de uma compensação justa e prévia está consagrada na Constituição²⁴. O interesse público é definido como obras públicas, preservação florestal ou desenvolvimento de infra-estrutura. O Código da Terra fornece orientações sobre os procedimentos de expropriação e compensação do Estado, que nem sempre podem ser seguidos na prática.

O Estado pode conceder concessões rurais para terras costumeiras não registradas. A responsabilidade pela atribuição de concessões rurais cabe aos (sub)prefeitos, governadores (até 5 ha), ou aos Ministros de Terras e Administração Territorial (até 100 ha), dependendo do tamanho²⁵. Se a terra era utilizada anteriormente pelos usuários(as) habituais, os concessionários(as) devem pagar uma indenização após uma investigação pública identificando os atuais titulares dos direitos. O pagamento da indenização pode ser negociado entre as partes ou determinado pelo tribunal. Na prática, porém, a maioria dos usuários(as) habituais não estão cientes de seu direito à indenização²⁶. Além disso, o governo tem pressionado os titulares dos direitos consuetudinários em alguns casos²⁷. Existe uma grande lacuna no conhecimento, poder e acesso à informação, o que significa que o governo pode exercer um controle considerável sobre a terra e os recursos hídricos. 

Investimentos fundiários

A Land Matrix lista oito negócios de terras no setor agrícola desde 2010 - dos quais metade foram abandonados - cobrindo ao todo 156.000 ha²⁸. A FAO estima que até 2015 cerca de 650.000 ha foram alocados a investidores estrangeiros da China, Líbia e África do Sul próximos ao Rio Níger e no Delta do Níger interno²⁹. A China também desempenha um papel importante no desenvolvimento da irrigação e na construção de barragens. Embora a lei estabeleça que os projetos de desenvolvimento devem considerar as necessidades pastoris, estas são frequentemente negligenciadas. Da mesma forma, o Estado pode revogar terras previamente transferidas de comunidades tradicionais a qualquer momento e, na prática, muitas vezes sem nenhuma compensação. A atribuição de 20.000 hectares à empresa de açúcar chinesa N'Sukala, na região de Ségou, é um caso em questão³⁰.

Direitos da mulher à terra

As mulheres enfrentam grandes restrições no acesso e na segurança da terra, apesar de políticas e leis bastante equitativas. A Constituição, o Código de Terras e a Lei de Orientação Agrícola apóiam fortemente os direitos das mulheres à terra e aos respectivos benefícios. Além disso, a Lei de Terras Agrícolas exige que o Estado ou as autoridades consuetudinárias destinem pelo menos 15% das terras em áreas sujeitas a desenvolvimento e melhoria às mulheres e associações de jovens. Mas ainda existe uma grande lacuna entre as disposições da lei e o que acontece na prática.

As normas patriarcais consuetudinárias e os sistemas de herança continuam impedindo o acesso e a segurança das mulheres, especialmente nas áreas rurais. Segundo a lei consuetudinária, tanto as mulheres indígenas quanto as não indígenas não possuem direitos à terra, embora sejam produtoras de alimentos essenciais para suas famílias. A terra é entendida como sendo controlada e transferida por homens que são legalmente o chefe da família³¹. As mulheres geralmente fazem parte da força de trabalho doméstica que cultiva um campo comum, a partir do qual o celeiro coletivo é preenchido.

Estima-se que apenas 20% das mulheres agricultoras têm acesso direto a lotes individuais de terra, que podem cultivar em seu tempo livre limitado³². Muitas mulheres não têm o conhecimento ou consciência de seus direitos e os processos judiciais são caros e lentos. Em vez de seguir um processo formal, as mulheres procuram acesso a um pequeno lote de terra através de seus pais, maridos e filhos.

Segundo as leis consuetudinárias e muçulmanas, a terra é mantida por linhagens familiares como propriedade coletiva, e o cônjuge ou cônjuges sobreviventes herdam um quarto da propriedade, incluindo os direitos de usufruto³³. Se uma mulher decide se casar novamente com outra família, ela deve devolver a terra que cultivava à família de seu ex-marido. Em grupos animistas, a viúva deve se casar com um irmão mais novo ou parente masculino próximo e assim permanecer dentro da família maior. Apesar do novo Código Pessoal e Familiar, ainda é costume que as filhas só herdem terras na ausência de irmãos.

Questões de terra em zona urbana

O planejamento urbano e a insegurança na posse são grandes desafios. Menos de um terço das residências urbanas detém direitos formais à terra e 56% vivem em favelas com pouca ou nenhum acesso a serviços básicos³⁴. O Ministério da Habitação, Assuntos Fundiários e Urbanismo está começando a abordar estas questões, mas há sobreposições na jurisdição com prefeitos e governos municipais. Um planejamento e governança eficazes do uso da terra nas cidades provavelmente atrairia investimentos no desenvolvimento de moradias e infraestrutura e ajudariam a acomodar migrantes de áreas rurais para urbanas. Há um mercado muito vivo e ativo para áreas peri-urbanas e muitas pessoas politicamente proeminentes têm investimentos em larga escala em propriedades urbanas e imóveis³⁵. Bamako tem sido até hoje o foco principal desses investimentos, mas outras cidades também se tornaram presas de atividades especulativas.

Inovações na governança de terras

O governo de Mali endossou as Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VVGT - sigla em inglês) em 2012. Em 2017/18, a FAO empreendeu um projeto de capacitação, e promoveu o VGGT em parceria com organizações nacionais da sociedade civil. O projeto também teve como objetivo incentivar várias partes interessadas a participar da reforma da posse e das plataformas nacionais de múltiplos atores³⁶. Independentemente do endosso do governo ao VGGT, permanece uma grande lacuna entre a política e a legislação relativa à terra e sua aplicação prática em vilarejos, comunas, distritos e em nível regional.

Linha do tempo - marcos na governança da terra

1992 - Constituição
A nova constituição procura promover a liberalização econômica e a descentralização política.

2003 - Lei da Carta Pastoral 
Originalmente adotada em 2001 e complementada por um decreto presidencial sobre transumância em 2010, a lei reconhece o pastoreio e o direito das e dos transumantes, nômades e agro-pastoris de deslocar seu gado (além das fronteiras) e utilizar recursos naturais.

2006 - Lei de Orientação Agrícola
A Lei de Orientação Agrícola tem o objetivo de melhorar o setor agrícola com ênfase na agricultura familiar, na mulher e no empoderamento da juventude.

2016 - Código da Propriedade Estatal e da Terra
Adotado em 2000, o Código Fundiário fornece uma estrutura legal abrangente para a gestão e administração de terras. 

2017 - Código de Colectivos Territoriais
Como parte da estratégia de descentralização, ela fornece orientação sobre a transferência de autoridade sobre planejamento espacial, gerenciamento e desenvolvimento de infra-estrutura para os níveis comunitário, municipal e regional.

2017 - Lei de terras agrícolas
Desde a Lei de Terras Agrícolas, pessoas físicas ou grupos podem obter um certificado de terra comum (atestado de coutumière de detenção).

Para saber mais

Sugestões da autora para leituras adicionais

Este estudo da UNOWAS fornece uma visão sobre as causas e os motores dos conflitos relacionados ao pastoreio na África Ocidental e no Sahel e identifica estratégias de prevenção que objetivam promover a paz e a estabilidade.

O artigo de Benjaminsen et al. esclarece a questão muitas vezes subexplorada da apropriação de terras nas áreas peri-urbanas de Mali. 

Referências

[1] World Bank. 2019. World Development Indicators. URL: https://datacatalog.worldbank.org/dataset/world-development-indicators

[2] UNOWAS. 2018. Pastoralism and Security in West Africa and the Sahel: Towards Peaceful Coexistence. URL: https://landportal.org/library/resources/land-use-conflicts-inner-niger-delta-mali-does-climate-change-play-role

[3] GOM. 2000. State Property and Land Code. Last amended in 2016, Art. 49.

[4] GOM. 2006. Agricultural Orientation Law. Art. 3 + 83.

[5] GOM. 2017. Code on Territorial Collectives. and International Institute for Environment and Development. 2009. Décentralization et Limites Foncièrs au Mali. URL: https://landportal.org/library/resources/9781843697282/d%C3%A9centralization-et-limites-fonci%C3%A8rs-au-mali

[6] Benjaminsen et al. 2010. Land use conflicts in the Inner Niger Delta of Mali: does climate change play a role? PRIO report, Oslo. URL: https://landportal.org/library/resources/land-use-conflicts-inner-niger-delta-mali-does-climate-change-play-role

[7] GOM. 2014. Agricultural Land Policy of Mali.

[8] GOM. 2017. State Property and Land Code. Last amended in 2016, Art. 27.

[9] GOM. 2017. State Property and Land Code. Last amended in 2016.

[10] GOM. 2001. Law No. 01-004 On the Pastoral Charter in the Republic of Mali (Portant Charte Pastorale en Republique du Mali). As amended 2003.

[11] GOM. 2017. Law No. 2017-001 On Agricultural Land (Portant Sur le Foncier Agricole). URL: https://www.landportal.org/pt/library/resources/lex-faoc165599/loi-n%C2%B02017-001-du-11-avril-2017-portant-sur-le-foncier-agricole

[12] Prindex. 2022. Mali. URL: https://www.prindex.net/data/mali/

[13] Skidmore, Mark et al. 2016. Population Growth, Land Allocation and Conflict in Mali. Area Development and Policy. 1(1): 113-131.

[14] GOM. 2001. Pastoral Charter Law.

[15] Camilla Toulmin. 2017. Q&A: How a new law in Mali is securing villagers' rights to land | International Institute for Environment and Development. IIED. URL: https://landportal.org/news/2017/08/qa-how-new-law-mali-securing-villagers-rights-land

[16] Camilla Toulmin. 2017. Q&A: How a new law in Mali is securing villagers' rights to land | International Institute for Environment and Development. IIED. URL: https://landportal.org/news/2017/08/qa-how-new-law-mali-securing-villagers-rights-land

[17] GOM. 2001. Pastoral Charter Law.

[18] Kidmore, Mark et al. 2016. Population Growth, Land Allocation and Conflict in Mali. Area Development and Policy. 1(1): 113-131; UNOWAS. 2018. Pastoralism and Security in West Africa and the Sahel: Towards Peaceful Coexistence.

[19] Benjaminsen et al. 2010. Land use conflicts in the Inner Niger Delta of Mali: does climate change play a role? Report. PRIO. Oslo.

[20] World Bank. Data Mali. URL: https://data.worldbank.org/indicator/SP.URB.TOTL.IN.ZS?locations=ML

[21] FAO. 2014. Country Stat Database Mali. URL: http://mali.countrystat.org/key-indicators/en/

[22] FAO. 2018. Profil National Genre des Secteurs de l’Agriculture et du Développement Rural: Mali. URL: http://www.fao.org/3/i8706fr/I8706FR.pdf

[23] Global Forest Watch. 2021. Country Stats. Mali. URL: https://gfw.global/3gCRJAP

[24] GOM. 1992. Constitution. Art. 13.

[25] GOM. 2001. Decree No. 01-040/P-RM determining the forms and conditions of allocation of land in the private domain of the State, Art. 7.

[26] Djiré, Moussa. 2006. Improving Tenure Security for the Rural Poor: Mali Country Case Study. Working Paper No. 4. FAO. URL: https://landportal.org/library/resources/improving-tenure-security-rural-poor-mali-country-case-study-working-paper-no-4

[27] Durand-Lasserve, Alain et al. 2015. Land Delivery Systems in West African Cities: The Example of Bamako, Mali. URL: https://landportal.org/library/resources/978-1-4648-0433-5/land-delivery-systems-west-african-cities

[28] Land Matrix. 2022. Mali. URL: https://landmatrix.org/map

[29] FAO. 2015. Aquastat: Country Profile Mali. URL: http://www.fao.org/3/ca0200fr/CA0200FR.pdf

[30] Toulmin, C. (2020) Land, Investment and Migration. 35 years of village life in Mali. Oxford University Press.

[31] GOM. 2011. Law n°2011-087 on the Code of Persons and the Family.

[32] FAO. 2018. Profil National Genre des Secteurs de l’Agriculture et du Développement Rural: Mali.

[33] GOM. 2011. Law n°2011-087 on the Code of Persons and the Family, Art. 797.

[34] Durand-Lasserve, Alain et al. 2015. Land Delivery Systems in West African Cities: The Example of Bamako, Mali.

[35] Bertrand, M. (2021) Bamako: De la ville à l’agglomération. IRD Editions. Benjamin Neimark, Camilla Toulmin & Simon Batterbury (2018) Peri-urban land grabbing? dilemmas of formalising tenure and land acquisitions around the cities of Bamako and Ségou, Mali, Journal of Land Use Science, 13:3, 319-324, URL: https://landportal.org/library/resources/peri-urban-land-grabbing-dilemmas-formalising-tenure-and-land-acquisitions-around

[36] FAO. 2018. Augmenter l’utilisation des Directives volontaires pour la gouvernance responsable des régimes fonciers (DVGF) parmi les organisations de la société civile et de base. Mali. URL: https://landportal.org/node/80732