China - Contexto e Governança Fundiária

^{Domínio público - baixado do Flikr}

Na sua transição houve uma adaptação de uma economia de planejamento centralizado que posteriormente permitiu a iniciativa privada e o capital, com 60% do PIB agora produzido no sector privado, embora isto esteja intimamente vinculado a atores estatais. A mudança se reflete na posse formal da terra.

Existe um sistema duplo com terras estatais nas áreas urbanas e terras coletivas de agricultores(as) nas áreas rurais^{3, 4}. Durante um período inicial de coletivização no tempo de Mao Zedong, havia pouco incentivo para maximizar o potencial de produção. Para corrigir esta situação, o sistema público mercantilizou os direitos de uso da terra para acomodar o investimento estrangeiro e do setor privado⁵.

No entanto, o desenvolvimento veio à custa de uma crescente desigualdade na distribuição da riqueza⁶. Há disparidade entre as províncias e cidades costeiras, que no passado estavam melhor posicionadas para o aproveitamento das políticas de abertura económica, e entre outras regiões. Também houve um aumento na disparidade entre as populações urbanas e rurais, com o sistema de direitos de uso da terra dual atuando como um fator contribuinte⁷.

Legislação e regulamentação de terras

A quarta Constituição chinesa foi adotada em 1982 e foi revisada cinco vezes desde então. O artigo 10 estabelece um sistema duplo de propriedade da terra, que determina que:

Os terrenos nas cidades são propriedade do Estado. As terras das zonas rurais e suburbanas são propriedade colectiva… O Estado pode, no interesse público e nos termos da lei, desapropriar ou requisitar terras para a sua utilização e deve indemnizar as terras desapropriadas ou requisitadas. Nenhuma organização ou indivíduo pode se apropriar, comprar, vender ou transferir terras ilegalmente de outras maneiras. O direito de uso da terra pode ser transferido nos termos da lei. Todas as organizações e indivíduos que usam a terra devem garantir seu uso racional.

Após a formação da República Popular em 1949, a propriedade privada foi abolida e a produção foi controlada por meio de um planejamento econômico centralizado. Durante a década de 1950, uma extensa reforma agrária contribuiu para incorporar um sistema dual básico de terras, que compreendia aquelas urbanas estatais e as terras rurais de propriedade coletiva. No entanto, com a baixa produtividade, a era pós-Mao introduziu os mercados de terras por meio de direitos de uso. Nas áreas rurais, o Sistema de Responsabilidade Familiar de 1978 permitiu que coletivos contratassem o uso da terra agrícola para famílias individuais, que tinham a capacidade de manter ou vender qualquer excedente de produção^{8, 9}. Em 1983, o sistema de comuna rural foi substituído por um sistema de município e vila, permitindo atividades não agrícolas e resultando em uma alta demanda por suas terras.

Em áreas urbanas, a Lei de Gestão de Terras de 1986 permitiu a transferência de direitos de uso de terras urbanas para uso comercial, tanto alocados a usuários(as) estatais ou sem fins lucrativos, quanto concedidos a operadores(as) comerciais^{10, 11}. Essa comercialização de direitos de uso foi reconhecida em uma revisão da Constituição em 1988, com o setor privado recebendo um papel maior na reestruturação econômica a partir de então. O Departamento de Administração de Terras do Estado foi estabelecido para registrar e regular as transações e conversões de terras. Em 1998, a Lei de Gestão de Terras foi alterada para proteger as terras agrícolas em oposição a serem transformadas em terras para construção, e assim combater a ameaça à segurança alimentar¹². Os governos em todos os níveis são responsáveis por contribuir para os planos anuais de utilização da terra, e qualquer desenvolvimento deve estar em conformidade com estes planos.

Classificações de posse de terra

A propriedade da terra é do estado ou de coletivos rurais. Como resultado, as famílias ou indivíduos só podem obter direitos de uso sob um contrato de arrendamento¹³. É possível ser proprietário absoluto de um imóvel residencial, mas não do terreno onde se localiza. Os direitos de uso máximo para habitação urbana, incluindo seu terreno, é de 70 anos, para fins industriais de 50 anos, serviços sociais (por exemplo, educação, cultura e saúde) de 50 anos e para fins comerciais, turísticos e recreativos é de 40 anos¹⁴. No entanto, a Lei de Direitos de Propriedade de 2007 estabelece que os direitos residenciais urbanos serão renovados automaticamente quando expirarem, embora haja poucos detalhes sobre como essa estipulação pode ser implementada.

A China tem um extenso sistema de classificação de terras com doze categorias (incluindo terras agrícolas, áreas florestais e terras residenciais) e 57 subcategorias¹⁵. A revisão da Constituição de 1988 legitimou a comercialização dos direitos de uso da terra, de modo que nas áreas urbanas as terras estaduais podem ser alocadas a usuários(as) estatais ou sem fins lucrativos por uma pequena taxa, ou também podem ser concedidas a usuários(as) comerciais. Os custos para esta última opção estão relacionados ao mercado e os direitos de uso podem ser utilizados ​​como garantia, arrendamento ou venda. A terra alocada não pode ser transferida (com exceção da reaquisição pelo Estado), mas podem ser concedidos para uso comercial mediante compensação (com diferença nas taxas) ao Estado.

No campo, a Lei do Contrato de Terra em Áreas Rurais (2002) confirma que os direitos de uso para os agricultores(as) são de 30 anos e podem ser estendidos¹⁶. Os comitês coletivos rurais podem alocar terrenos para construção desde que vinculados ao bem-estar público, empreendimentos municipais e de vilas ou habitação. No entanto, qualquer alocação deve estar em conformidade com os planos anuais de uso da terra e buscar a aprovação do Departamento de Administração de Terras do Estado. Para proteger ainda mais as terras agrícolas, a Lei de Gestão de Terras de 1988 foi emendada onde cada província deve alocar e reter 80% das terras aráveis¹⁷. Desde 2006, existe uma política estadual de ‘linha vermelha’ para manter 120 milhões de hectares de terras agrícolas^{18, 19}.

Tendências de uso do solo

A grande diversidade de base de dados sobre o uso da terra na China é capaz de contar distintas histórias sobre o assunto. Desta maneira, acreditamos que seja útil apresentá-los a fim de realizar uma comparação. Com uma área total de 9,6 milhões de Km2²⁰, o Anuário Estatístico Chinês de 2019, que define as terras por meio de sua classificação nacional, identifica que 69,1%  das terras são destinada para uso agrícola e 4,2% para construção, o restante é representado como terras não utilizadas²¹. Embora as terras urbanas estejam incluídas na categoria de construção, o uso real pode não seguir estritamente esta categoria. De acordo com gráficos sobre o do uso da terra do FAOSTAT para 2017, as terras agrícolas ocupavam 56,1% da área total do país, a cobertura florestal com 22,1% e outras terras, incluindo áreas de construção e complexos industriais, representavam o 21,8%²². Além disso, de acordo com os dados do Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais da ONU, em 2020 o 61,4% da população viverá em áreas urbanas do país, em comparação com um 19,4% em 1980^{23, 24}. Essa mudança populacional para áreas urbanas acelerou após 1984, quando houve um relaxamento nas regulamentações sobre a migração interna e as populações rurais tiveram a opção de procurar emprego em trabalhos não agrícolas²⁵. A comercialização dos direitos de uso liberou grandes quantidades de capital para promover a rápida urbanização resultante²⁶.

As tensões permanecem por trás da retenção de terras agrícolas vitais para alimentar uma enorme população, num quadro socialista central de controle público dos recursos, e um desejo de explorar a sua transformação em desenvolvimentos geradores de capital. Para conter desenvolvimentos extensivos, em diferentes momentos foram colocadas moratórias sobre a transformação de terras agrícolas, mais significativamente de 1997-1999 ²⁷. Uma nova restrição da terra leva uma população rural a se mudar para trabalhar nas áreas urbanas, mas mantendo suas casas e terras agrícolas nas áreas rurais, provocando um "esvaziamento" no campo²⁸. No entanto, entre 2003 e 2015, mais de 11,5 milhões de hectares de terras agrícolas foram desenvolvidos para usos não agrícolas²⁹.

^{"Human invader", photo by Beryl Chan, originally published in FLICKR, CC0 license}

Investimentos e aquisições de terras

A China é conhecida como um investidor em negócios imobiliários fora do país, chegando até a África e América do Sul. Da mesma forma, as tentativas de estimular o investimento doméstico têm sido significativas. A partir da década de 1980, liderada pela Constituição de 1982 e com revisões subsequentes, a legislação fundiária foi adaptada para permitir que investidores nacionais e estrangeiros tivessem acesso aos direitos de uso da terra^{30, 31}. Os direitos de uso da terra urbana podem ser vendidos, transferidos e arrendados no mercado de terras urbanas, enquanto os direitos de uso da terra rural são mais restritos de forma a favorecer o uso agrícola, conforme esclarecido na Lei de Administração de Terras³². Existem três áreas principais de desenvolvimento permitidas nas áreas rurais: lotes residenciais para agricultores(as), terras usadas para instalações públicas e terras usadas por municípios ou empreendimentos coletivos. Desde o início da década de 1980, um status especial foi conferido a várias regiões para estimular ainda mais o investimento. A ilha de Hainan foi designada como Zona Econômica Especial (SEZ – sigla em inglês) em nível provincial, enquanto há cinco SEZs em nível de cidade nas províncias de Fujian, Guangdong e Xinjiang. Existem também 14 cidades costeiras abertas e várias áreas no interior designadas como zonas de livre comércio, zonas de desenvolvimento tecnológico ou zonas de desenvolvimento industrial.

A legislação fundiária resultou na criação de mercados secundários³³. Os direitos de uso urbano podem ser usados ​​como garantia, alugados e transferidos para terceiros. Por meio do Sistema de Responsabilidade pela Produção Doméstica, terras agrícolas podem ser terceirizadas para outros usuários(as), uma atividade da qual as famílias agrícolas e os próprios agricultores(as) podem participar. Projetos de titulação de terras têm sido conduzidos em todo o país desde 2008³⁴. Em 2019, a política de "separação de três direitos" foi promulgada, levando a uma trifurcação dos direitos das terras agrícolas (propriedade, direito de contrair terra e direito de administrar a terra)^{35, 36, 37}. Os agricultores(as) agora podem transferir os direitos de manejo da terra em uma tentativa de melhorar a produtividade e liberar as famílias agrárias para participarem de atividades econômicas diversificadas.

As terras agrícolas podem ser desapropriadas para uso público, com a propriedade transferida para o estado. Como resultado, muitas comunidades passaram por uma realocação compulsória para dar lugar a projetos governamentais de grande escala³⁸. Houve reclamações sobre a população rural receber compensações insuficientes em tais casos, uma vez que os governos locais têm monopólio sobre as transformações e transferências de terras urbanas, podendo adquirir terras a preços baixos dos agricultores(as) antes de vendê-las aos incorporadores^{39, 40}. Como resultado, o mercado privado de direitos de uso da terra deu lugar a um desenvolvimento fundiário incontrolável e ao aumento de camponeses(as) sem terra^{41, 42}. Consequentemente, foram tomadas várias providências tais como os Regulamentos do Conselho Estadual e a Lei de Imóveis Urbanos em 1994, trazidos para regular os mercados imobiliários, moratórias sobre a transformação de terras aráveis ​​e uma revisão da Lei de Gestão de Terras em 1998 ^{43, 44}. Apesar dessas medidas, persiste o risco de consolidação do mercado e o aumento dos sem-terra pode contribuir para o aumento da desigualdade.

Há evidências em torno da aquisição e desenvolvimento ilegal de terras coletivas, tornando-se uma fonte grave de descontentamento social ^{45, 46, 47}. As estatísticas oficiais mostram que, entre 1995 e 2002, houve quase um milhão de casos conhecidos de ocupação e transações ilegais de terras, envolvendo 189.000 hectares ⁴⁸. Após a reforma do sistema de distribuição de impostos em 1994, a escassez de receitas a nível do governo local resultou numa dependência da venda de terrenos para aumentar os fundos ^{49, 50}. Prevalece um mercado ilegal de ocupação e reconversão de terras, principalmente nas proximidades de áreas urbanas populares onde a demanda é mais forte. Em 2013, o estado prometeu proteger melhor os direitos de uso da terra, melhorar os pacotes de compensação e aumentar a voz rural nas negociações de terras para construção rural. Existem disposições sobre mecanismos de resolução de disputas na Lei de Gestão de Terras e na Lei de Contratos de Terra em Áreas Rurais, mas em geral os atores políticos locais têm sido capazes de ativar a legislação melhor do que os agricultores(as) afetados. Enquanto isso, o governo tem prestado mais atenção em evitar o surgimento de disputas, colocando mecanismos de aprovação no nível provincial⁵¹.

^{Photo by Larry Quiang, orginally published in Flickr, CC0 license}

Direitos da mulher à terra

A estrutura legal da China consagrou a igualdade de gênero, mais claramente posicionada na Lei sobre a Proteção dos Direitos e Interesses das Mulheres (1992, revisada em 2005 e 2018), também conhecida como Lei da Mulher. Existem várias organizações de mulheres em todo o país, das quais a mais proeminente é a Federação das Mulheres da China. Desde 1995, houve três fases de um Programa de Desenvolvimento das Mulheres Chinesas, promovendo atividades de participação política, trabalho, saúde, educação e igualdade de direitos.

Em termos jurídicos específicos, o artigo 48 da Constituição de 1982 estabelece que as mulheres gozam de direitos iguais aos dos homens em todas as esferas da vida, incluindo política, economia, cultura, sociedade e família. Embora a Lei dos Direitos de Propriedade (2007) não contenha estipulações específicas sobre gênero, a Lei de Proteção dos Direitos e Interesses das Mulheres (1992) declara direitos iguais para mulheres e homens sobre a propriedade (artigos 28 e 44), relações de propriedade (artigo 29 ), terrenos agrícolas e lotes residenciais (artigo 30)⁵². A Lei das Sucessões (1985) proclama direitos iguais de gênero na herança (artigo 9), e a Lei da Agricultura (1993) confirma isso no caso dos direitos de uso da terra rural (artigo 13). A Lei do Contrato de Terra em Áreas Rurais (2003) afirma que a terra arável é contratada ao agregado familiar e assim permanece independentemente da morte de qualquer indivíduo dentro da família (artigo 31). Uma emenda de 2018 a esta lei afirma que os nomes das mulheres serão registrados nos certificados de propriedade e não apenas o do chefe da família, geralmente chefiadas por homens. A China também assinou e ratificou convenções internacionais relacionadas ao gênero, incluindo a CEDAW (sigla em inglês) e a CEDAW-OP (sigla em inglês.

Devido à rápida urbanização e industrialização, muitos homens migraram para trabalhar nas cidades, frequentemente deixando mulheres e idosos no campo⁵³. Embora não seja um padrão exclusivo, isso levou à feminização da agricultura, onde as mulheres assumiram um papel mais importante como a mão-de-obra e na gestão das fazendas⁵⁴.

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

Como parceiro central da FAO e com idioma institucional chave, o VGGT foi traduzido diretamente para o chinês em sua publicação inicial em 2012⁵⁵. Guias de apoio também foram traduzidos, incluindo o guia técnico para investidores que operam em terras agrícolas e como salvaguardar os direitos de posse de terra nos contratos de investimento agrícola. Foram realizadas oficinas nacionais para todos os grupos interessados no assunto na China, aumentando a conscientização sobre as diretrizes voluntárias e estimulando a discussão para melhorar a governança. A FAO também tem trabalhado com a China em função dos seus investimentos externos na África.

Linha do tempo

1949     Formação da República Popular da China
Após seu estabelecimento, a propriedade privada foi abolida e a produção foi controlada por meio de uma economia de planejamento central

1978     Promulgação do Sistema de Responsabilidade Doméstica 
Permite que coletivos contratem o uso de terras agrícolas para famílias individuais, podendo manter ou vender qualquer excedente de produção

1986     Promulgação da Lei de Gestão de Terras
Permitiu a transferência dos direitos de uso do solo urbano para uso comercial por parte de operadores do setor privado, sem fins lucrativos ou estatais

2018     40 anos de crescimento do PIB, em média 9,5% ao ano 
Uma transição notável de um país pobre em desenvolvimento, para se tornar na segunda maior economia do mundo

2019     Política de ‘separação de três direitos’ promulgada
Os direitos das terras agrícolas são trifurcados no direito de propriedade, contrato e gestão de terras, em uma tentativa de melhorar a produtividade e permitir que as famílias agrárias possam participar de atividades econômicas diversificadas

2020     População com mais de 1,4 bilhão de pessoas
O 19% da população mundial encontra-se na China

2020     61,4% da população vive em zonas urbanas
Isto se compara com 19,4% da população que vivia nestas áreas em 1980

Bibliografia recomendada

Sugestão do autor para leituras adicionais

Há uma série de edições especiais de jornais que enfocam em aspectos sobre a terra na China. O Volume 40 da Política de Uso do Solo de 2014 contém 17 artigos, tais como: Questões fundamentais da utilização da terra na China e implicações para a elaboração de políticas (Key issues of land use in China and implications for policy making) por Yansui Liu, Fang Fang e Yuheng Li⁵⁶. O volume 74 de 2018 tem 31 artigos e enfoca no uso da terra e a sustentabilidade rural, incluindo o trabalho: Programa de titulação de terras e participação no mercado de arrendamento de superfícies agrícolas na China: Evidências de províncias piloto (Land titling program and farmland rental market participation in China: Evidence from pilot provinces) de Yahui Wang, Xiubin Li, Wei Li e Minghong Tan⁵⁷. No Journal of Agrarian Change, volume 15, número 3, se trata o tema da mudança agrária na China contemporânea, com o artigo Land Transfer and the Pursuit of Agricultural Modernization in China, de Jingzhong Ye⁵⁸. Outro artigo de interesse que analisa as mudanças agrícolas é: Síntese da mudança do sistema de terras agrícolas na China ao longo dos últimos 40 anos (Synthesis of agricultural land system change in China over the past 40 years), de Zhanli Sun, Liangzhi You e Daniel Müller⁵⁹. Para uma análise detalhada da política de 'separação de três direitos' de 2019, recomendamos consultar o documento Reconstrução do Sistema de Direitos de Terras Agrícolas da China com base na reforma de ‘Trifurcação dos Direitos à Terra’ (Reconstruction of China’s Farmland Rights System Based on the ‘Trifurcation of Land Rights’ Reform) ⁶⁰.