Nepal - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Secuelas del terremoto (Imagen de Nepal tras el terremoto del 25 de abril de 2015), foto de SIM Asia Central y Sudoriental (CC BY-NC-SA 2.0)}

Dos acontecimientos recientes han atraído una gran atención internacional. En primer lugar, entre 1996 y 2006, el conflicto interno supuso una rebelión del Partido Comunista Unido de Nepal para derrocar a la monarquía y establecer una República Popular. Esta rebelión maoísta obtuvo un apoyo considerable de una clase dalit sin tierra (los llamados intocables) que percibía la falta de movimiento en la reforma agraria nacional. La guerra causó más de 17.000 muertos y el desplazamiento de cientos de miles de personas, sobre todo en las zonas rurales. También fue un catalizador de la emigración de muchos jóvenes para trabajar en los Estados del Golfo y el sudeste asiático, creando así una cultura de dependencia de las remesas. En 2006 se firmó un Acuerdo General de Paz, y el país se organizó en siete provincias bajo una estructura federalista de gobierno⁶. El gobierno actual está formado por una coalición Congreso-Maoísta, una estructura engorrosa debido a la política de facciones⁷.

El segundo acontecimiento reciente que afectó la tierra fueron dos graves terremotos el 25 de abril y el 12 de mayo de 2015. Estos seísmos, que afectaron a 14 de los 78 distritos del país, causaron 8.700 muertos y 25.000 heridos, destruyeron medio millón de viviendas y dejaron otras 265.000 temporalmente inhabitables⁸. La reparación de las viviendas requirió 3.270 millones de dólares, aproximadamente la mitad del coste total de la reconstrucción, que ascendió a 6.700 millones de dólares. Especialmente catastrófico fue el impacto en las viviendas informales⁹.

Legislación y regulaciones sobre la tierra

En 2015 Nepal promulgó una nueva Constitución que sustituyó a un proyecto provisional de 2007. El artículo 25 establece que toda persona tiene derecho a adquirir, poseer y vender propiedades. Cuando el Estado adquiere tierras, debe indemnizar a los propietarios. Sin embargo, los derechos de propiedad no pueden inhibir las reformas agrarias estatales para mejorar la productividad, modernizar la agricultura, proteger el medioambiente y gestionar el desarrollo urbano. El artículo 40 otorga derechos al Estado para proporcionar tierras a los dalits y otros grupos sin tierra, incluidos los trabajadores en régimen de servidumbre. El artículo 51 contiene subsecciones sobre políticas estatales de justicia e inclusión social, incluido el objetivo de acabar con la doble propiedad de la tierra para beneficiar a los agricultores arrendatarios.

La primera ley codificada de Nepal fue el Muluki Ain en 1854¹⁰. Se publicó formalmente en 1952, incluyendo todas las revisiones hasta ese momento. En la década de 1960 se promulgaron leyes fundamentales sobre la tierra, siguiendo un sistema de registro de escriturasm¹¹. Entre ellas figuran:

• Ley de Tierras (Agrimensura y Mediciones) de 1963: creó un catastro nacional, fijó los requisitos para el registro de tierras y estableció un nuevo sistema de clasificación (véase el apartado siguiente).

• 1963 Ley de Agricultura (Nuevos Acuerdos): confirma la abolición del latifundismo.

• Ley de Administración de Tierras de 1963 - estableció oficinas de administración de tierras a nivel de distrito con procedimientos para los registros de tierras.

• Ley de Tierras de 1964: sentó las bases de la reforma agraria. Abolía la recaudación del impuesto sobre la tierra por intermediarios, fijaba un límite máximo de tierras (en función de la ubicación y el terreno) y confiscaba las tierras sobrantes para distribuirlas teóricamente entre los arrendatarios y los sin tierra. Al mismo tiempo, se nacionalizaron las tierras privadas (que no fueran tierras de labranza) para ponerlas bajo gestión gubernamental.

La reforma agraria de 1964 sólo se llevó a cabo parcialmente, pero muchos terratenientes han dejado sus tierras ociosas o las han arrendado en virtud de acuerdos informales para evitar que se destinen a programas de redistribución entre los hogares sin tierra¹². En 1995 se constituyó la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Agraria (HLLRC por sus siglas en inglés) con el fin de reactivar los intentos de reforma. Las nuevas propuestas incluían límites de tierras más estrictos y políticas de redistribución. Los derechos de tenencia para quienes cultivaran la tierra durante al menos 3 años se hicieron hereditarios. Tras el final de la Guerra Civil, se realizaron nuevos intentos de reforma a través de la Política Nacional de Uso de la Tierra y las revisiones de la Ley de Tierras. La octava enmienda a la Ley entró en vigor en febrero de 2020, lo que proporcionó un marco legislativo para aplicar la política adoptada en marzo de 2019¹³. Entre los aspectos más destacados de la política se incluyen:

• Reparto equitativo de la tierra entre propietarios y arrendatarios.

• Suministro único de parcelas a hogares sin tierra, con preferencia al actual lugar informal de ocupación.

• Provisión de parcelas a los titulares de tenencias informales que residen en tierras del Estado desde hace más de 10 años.

Para ayudar en este proceso, se ha adoptado un Modelo Social de Dominio de la Tenencia (STDM por sus siglas en inglés) que favorece a los pobres, tiene en cuenta las cuestiones de género, es participativo y utiliza un sistema de información sobre la tierra asequible. En 2021, el gobierno creó la Comisión de Resolución de Problemas de los Ocupantes Sin Tierra, que opera en los 77 distritos del país¹⁴. La Comisión recopilará datos sobre ocupantes ilegales y grupos sin tierra.

Clasificación de la tenencia de la tierra

Tras la reforma democrática parcial de 1951, el sistema de tenencia de la tierra se revisó dejando las tres formas siguientes:¹⁵

• Tierras estatales

• Raikar – tierras cedidas para uso privado del que el Estado recibe impuestos

• Guthi – tierras concedidas a instituciones benéficas, religiosas o filantrópicas

Este sistema se formalizó en la Ley de Agrimensura y Medición de Tierras de 1963, y las tierras se incorporaron a un catastro nacional. Raikar absorbió muchas tierras de tipos de tenencia discontinuos. Aquí los propietarios tienen derecho a usar, arrendar, hipotecar, transferir y construir sobre sus tierras. En 2019, los planes del Gobierno para nacionalizar y regular los lugares religiosos a través del proyecto de ley Guthi fueron recibidos con protestas masivas, lo que dio lugar a la retirada del proyecto de ley¹⁶.

Según el Censo Nacional de Población de 2011, el 32% de los hogares practican la agricultura en régimen de arrendamiento, y el 5% dependen totalmente de tierras agrícolas alquiladas¹⁷. La aparcería es la forma más común de arrendamiento, con dos modalidades principales¹⁸. Adhiya implica que los arrendatarios aportan mano de obra mientras que los propietarios proporcionan la tierra y algunos insumos, pero a menudo con un reparto desigual de los beneficios. En Thekka, los arrendatarios pagan una parte fija de la producción al terrateniente..

La desigualdad en el acceso a la tierra está vinculada a un sistema social muy estratificado en el que la casta dalit (los llamados intocables) suele carecer de tierras. 569.400 familias están clasificadas como sin tierra (el censo nacional de 2011 contabilizó 5.4 millones de hogares en total), sin documentación formal de la tierra que ocupan o sin tierra en absoluto¹⁹. Muchos desplazados regresaron a sus hogares tras el conflicto interno de 1996-2006 y se encontraron con que sus tierras habían sido confiscadas o reclamadas por otros durante su ausencia²⁰.

El Ministerio de Agricultura, Gestión de Tierras y Cooperativas (MoALMC por sus siglas en inglés) lidera la administración de tierras en Nepal. En abril de 2021, el Gobierno puso en marcha el Sistema de Información de Tierras de Nepal (NELIS por sus siglas en inglés) a través de la plataforma en línea "MeroKitta" (Mi Tierra)²¹. Esto permite a las oficinas de agrimensura e ingresos territoriales operar servicios digitales y almacenar registros en línea. A pesar del sistema federal, la toma de decisiones está muy centralizada y la administración de tierras sigue estando plagada de corrupción²².

Tendencias del uso de la tierra

La expansión de las tierras agrícolas en Nepal ha sido mínima, pasando del 24.85% de la superficie total en 1961 al 28.75% en 2018²³. Aun así, en 2019 el sector seguía empleando al 64.4% de la población activa, contribuyendo con el 24.2% del PIB²⁴. Hay una notable infrautilización de la tierra, con una encuesta del Ministerio de Desarrollo Agrícola en 2013-14 que sugiere que de 4.1 millones de hectáreas de tierra cultivable, 1.03 millones de hectáreas permanecen sin cultivar²⁵. La infrautilización de la tierra obedece a muchos factores, como la imposición de la política económica por parte de las instituciones financieras internacionales, la emigración y la dependencia de las remesas, la prevención de la integración de la tierra en los mecanismos de reforma redistributiva y la diversificación de las estrategias de subsistencia en actividades no agrícolas. 

_{Estribaciones del Himalaya en Nepal, foto del National Snow and Ice Data Center (NSIDC) (CC BY 2.0)}

La superficie forestal ha experimentado un ligero aumento reciente, pasando del 39.7% de la superficie total en 1990 al 41.6% en 2018 (con un total actual de unos 6.1 millones de hectáreas)²⁶. La Ley de Nacionalización de los Bosques Privados de 1957 y la Ley de Nacionalización de los Pastizales de 1974 pusieron los bosques bajo gestión estatal para controlar su sobreexplotación y degradación²⁷. La Ley Forestal de 1993, junto con el Reglamento Forestal de 1995, establece las categorías de bosques comunitarios, arrendados, gestionados por el gobierno, religiosos, protegidos y de propiedad privada²⁸. Los bosques comunitarios tienen prioridad sobre los demás tipos. Gracias a la aparición de los Grupos de Usuarios Forestales Comunitarios (CFUGs por sus siglas en inglés), estos bosques existen desde la década de 1970, cobrando impulso a partir de la década de 1990²⁹. En mayo de 2020, había 22.266 CFUG en Nepal que gestionaban 2.24 millones de hectáreas de recursos forestales y beneficiaban a 2.91 millones de hogares. Las disposiciones relativas a los CFUG son indefinidas y se revisan cada 5-10 años³⁰.

Nepal está experimentando una rápida urbanización, aunque la población nacional siga siendo predominantemente rural. En 2020, la población urbana era del 20.6% y se prevé que supere el 30% en torno a 2040³¹. Katmandú es la mayor zona urbana, con una población cercana al millón y medio de habitantes. En las zonas urbanas y periurbanas han surgido muchos asentamientos informales, lo que genera inseguridad en la tenencia de la tierra para sus ocupantes³². A ello no contribuye el hecho de que la tierra residencial urbana privada es limitada y el registro de los terrenos informales es un proceso costoso y lento³³.

Nepal es susceptible de sufrir catástrofes naturales, cuyo ejemplo más claro fueron los catastróficos terremotos de 2015. El país también sufre corrimientos de tierra e inundaciones durante la estación monzónica. La degradación del suelo se ve influida además por el crecimiento de la población, la mala estructura del suelo y las pendientes pronunciadas del terreno³⁴. Las políticas se centran en la degradación del suelo con planes trienales y quinquenales, aunque todavía no han conseguido aliviar el problema de forma significativa.

Inversiones y adquisiciones de tierras

En Nepal, la tierra se mercantiliza y comercializa cada vez más, lo que repercute en la seguridad de la tenencia para muchos. En 1992 se adoptaron una serie de políticas industriales para estimular la inversión nacional y extranjera³⁵. Estas políticas pusieron un gran interés en el crecimiento a través del desarrollo urbano. En 2000, una enmienda a la Ley de Tierras de 1964 pretendía frenar la fragmentación de la tierra y fomentar la consolidación³⁶.  Al mismo tiempo, se crearon una Comisión y un Consejo de Uso de la Tierra. La Constitución de 2015 se alinea con la Ley de Adquisición de Tierras de 1977 al permitir la adquisición de tierras por el Estado en aras del interés público, siempre que se compense. En cuanto a las inversiones internacionales, los extranjeros no pueden poseer ni alquilar tierras en Nepal. En cambio, la adquisición es posible a través de una empresa registrada en el país³⁷.

A pesar de las nuevas disposiciones para promover la inversión, Nepal carece de una economía dinámica. Cuenta con una fuerte industria turística, pero por lo demás los inversores se ven desanimados por las deficientes infraestructuras, el escaso acceso a la financiación, la excesiva burocracia y la falta de mano de obra cualificada. A esto último no contribuye el círculo vicioso de la emigración, que hace que los trabajadores cualificados abandonen el país en busca de empleos mejor remunerados. Faltan inversiones en los sectores industrial y de servicios, y Nepal tiene una de las industrias exportadoras menos dinámicas del mundo³⁸. En Nepal sólo se conocen modestos yacimientos de minerales, generalmente sin explotar debido a un sector minero poco desarrollado.

Los mercados de tierras son más activos en las zonas urbanas, donde los precios subieron tras el final del conflicto interno de 1996-2006³⁹. También existe un activo mercado de arrendamiento de tierras, principalmente a través de acuerdos de aparcería. La mayoría de los litigios en el sistema judicial nepalí se basan en la tierra, y a mediados de la década de 2010 alcanzaban más del 60% de los casos presentados⁴⁰. Influyen la falta de fiabilidad de los registros de tierras, los desplazamientos durante la Guerra Civil, la creciente competencia por los recursos naturales y las reclamaciones de herencia dentro de las familias. También hay muchos casos de promotores que acaparan tierras y se aprovechan de la inseguridad de tenencia de los pobres⁴¹.

Derecho de las mujeres a la tierra

El artículo 18 de la Constitución establece que no puede haber discriminación por razones de género. El artículo 38 reconoce a las mujeres el derecho a la seguridad frente a la violencia física y psicológica, el derecho a la participación política y el derecho en los asuntos familiares entre cónyuges. Sin embargo, la nueva Constitución es discriminatoria en materia de herencia⁴².  Un niño nacido de un hombre nepalí se convierte en ciudadano del país, mientras que un niño nacido de una mujer nepalí y un hombre no nepalí no, aunque haya nacido en el país. Las mujeres casadas sólo heredan de sus padres en casos excepcionales. Esto sigue el sesgo de género del Código Civil de Nepal (1975), donde la herencia sigue generalmente las líneas patrilineales de parentesco⁴³. 

La Encuesta Demográfica y de Salud de Nepal de 2016 indica que el 11% de las mujeres son propietarias de tierras (frente al 21% de los hombres), mientras que el 8% de las mujeres son propietarias de una casa (frente al 19% de los hombres)⁴⁴. Las mujeres no se ven favorecidas por un sistema administrativo engorroso y los elevados costes de registrar la tierra a su nombre. Sin embargo, desde 2007, el Gobierno ofrece una exención fiscal a las mujeres que deseen hacerlo, fijada en una reducción fiscal del 25% en la Ley Financiera de 2015-16 (35% si la mujer es soltera, y 100% a todas las solicitantes sin tierra)⁴⁵. La Ley también establece una tasa reducida si se registra la copropiedad de la tierra.

Existen diferencias en los derechos de la mujer a través de las tradiciones consuetudinarias de diversos grupos étnicos. Por ejemplo, las prácticas familiares de los sherpas son más favorables a las mujeres en cuestiones de herencia que el derecho estatutario⁴⁶. Debido a la emigración de los hombres, muchas poblaciones rurales están dominadas por mujeres, niños y ancianos. Los hogares encabezados por mujeres aumentaron del 12.4% en 1996 al 28.2% en 2011⁴⁷. Sin embargo, las mujeres conservan débiles derechos sobre la tierra que cultivan. Esto a pesar de que las cifras de 2019 muestran que el 74.1% de las mujeres participan en la agricultura, frente al 52.1% de los hombres⁴⁸. En la silvicultura comunitaria, la Revisión Técnica Conjunta de la Forestería Comunitaria (establecida en 2001) dictaminó que todos los hogares debían tener al menos un miembro masculino y otro femenino en los CFUG⁴⁹. En 2015, la participación de las mujeres en los CFUG había alcanzado el 31%, por debajo de la cuota objetivo del 50%.

_{Cultivo de arroz en Nepal, foto de Gitta Shrestha/IWMI (CC BY-NC 2.0)​}

Se ha reservado a las mujeres un tercio de los escaños en los tres niveles de gobierno. Tras las elecciones locales de 2017, el 41% de los cargos electos en consejos locales y comités de barrio fueron ocupados por mujeres. También existe un sistema de cuotas para la representación de las minorías étnicas⁵⁰. 

Directrices Voluntarias sobre la Tenencia Responsable (DVGT)

Las DVGT se están utilizando para apoyar la legislación que pueda respaldar los objetivos de la Constitución de 2015, en donde la FAO está trabajando junto con la Comisión Jurídica de Nepal. Las áreas de interés incluyen el derecho a la alimentación y a la propiedad, el acceso comunitario a los recursos naturales y la garantía de la tenencia de la tierra para las comunidades marginadas⁵¹.

La FAO también ha trabajado en cuestiones relacionadas con la tenencia tras los terremotos de 2015 y la nueva Constitución. Las DVGT se utilizan en la formación de formadores, que en 2015 contó con la participación de 50 representantes de OSC y se consolidó mediante talleres nacionales y regionales posteriores. La formación posterior ha vinculado las DVGT al género y la tierra (con la ayuda de Oxfam en Nepal), y a los derechos de tenencia de los grupos vulnerables situados en las zonas de amortiguamiento de las áreas protegidas.

Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

A partir de 1951: reforma del régimen de tenencia de la tierra

La reforma dio lugar a un nuevo sistema con tierras raikar (privadas), estatales y guthi (religiosas o benéficas).

1964 - Promulgación de la Ley del Tierras

Bases para la reforma agraria, con  la 8va enmienda en 2020.

1977 - Promulgación de la Ley de Adquisición de Tierras

Permite la adquisición de tierras por el Estado por interés público, siempre que se compense.

1993 - Promulgación de la Ley Forestal

Junto con el Reglamento Forestal de 1995, establece el sistema de clasificación de los bosques nacionales y privados.

1996-2006 - Guerra Civil

Fuerte presencia de dalits sin tierra en las fuerzas rebeldes maoístas. Desplazamiento de cientos de miles de personas durante la guerra.

2015 - Terremotos catastróficos

8.700 muertos y medio millón de viviendas destruidas.

2015 - Nueva Constitución

Artículos sobre justicia social e inclusión, en busca de una mayor equidad en la tierra.

2021 - Lanzamiento del Sistema de Información Territorial de Nepal (NELIS)

Actualización del sistema de administración de tierras para servicios y registros digitales.

Para saber más

Sugerencias del autor para ampliar la lectura

Hay escasez de material que documente el sistema de tierras en Nepal, tanto en términos generales como a través de estudios de casos. La siguiente selección no incluye en absoluto los principales textos sobre Nepal, pero ha resultado útil para la redacción de este perfil.

Sharma et al. trazan un panorama histórico del acceso a la tierra y los intentos de reforma para contrarrestar las desigualdades tradicionales⁵². Un informe de Amnistía Internacional Nepal, Community Self Reliance Center, y Justice and Rights Institute-Nepal, examina las medidas de reforma en la séptima enmienda a la Ley de Tierras de 1964, con vistas a una octava enmienda prevista⁵³. Para conocer mejor el impacto de los terremotos de 2015, un informe de Displacement Solutions evalúa los avances en materia de vivienda, tierra y propiedad⁵⁴. El impacto del terremoto y el brote de la COVID-19 es examinado más a fondo por Gentle et al., que se centran en la capacidad de los grupos de usuarios forestales comunitarios (CFUG) para responder a los desastres naturales y las pandemias⁵⁵. Por último, un informe de Oxfam de 2018 considera el impacto de los programas que abordan los derechos de las mujeres a la tierra, y el progreso hacia la equidad de género en la tenencia de la tierra⁵⁶.