Nepal - Contexto e Governança Fundiária

^{Consequências do terremoto (imagem do Nepal após o terremoto de 25 de abril de 2015), foto da SIM Central and South East Asia (CC BY-NC-SA 2.0)}

Dois eventos recentes atraíram significativa atenção internacional. Primeiro, de 1996 a 2006, o conflito interno envolveu uma rebelião do Partido Comunista Unido do Nepal para derrubar a monarquia e estabelecer uma República Popular. Esta rebelião maoísta ganhou apoio considerável de uma classe Dalit sem terra (os chamados intocáveis) que percebeu a falta de movimento na reforma agrária nacional. A guerra resultou em mais de 17.000 mortes e no deslocamento de centenas de milhares de pessoas, particularmente nas áreas rurais. Foi também um catalisador para a emigração de muitos jovens para trabalhar nos Estados do Golfo e do sudeste asiático, criando assim uma cultura de dependência das remessas. Um Acordo de Paz Global foi assinado em 2006, e o país foi organizado em sete províncias sob uma estrutura federalista de governança⁶. O governo atual compreende uma coalizão Congresso-Maoísta, uma estrutura complexa devido à política fragmentada⁷.

O segundo evento recente a ter impacto sobre a terra foi dois terremotos graves em 25 de abril e 12 de maio de 2015. Com impacto em 14 dos 78 distritos do país. Estes terremotos mataram 8.700 pessoas, feriram 25.000, destruíram meio milhão de casas e deixaram outras 265.000 casas temporariamente inabitáveis⁸. Os consertos de casas exigiram US $3,27 bilhões, ou cerca da metade do custo total da reconstrução no valor de US $6,7 bilhões. Particularmente catastrófico foi o impacto sobre as moradias informais⁹.

Legislação e regulamentação de terras

Em 2015, o Nepal promulgou uma nova constituição que substituiu uma lei provisória a partir de 2007. O artigo 25 estabelece que todos e todas têm o direito de adquirir, possuir e vender propriedades. Quando a terra é adquirida pelo Estado, ela deve ser compensada. Entretanto, os direitos sobre a propriedade não podem inibir as reformas agrárias do Estado para melhorar a produtividade, modernizar a agricultura, proteger o meio ambiente e administrar o desenvolvimento urbano. O artigo 40 dá ao Estado o direito de fornecer terra aos Dalits e outros grupos sem terra, incluindo as e os trabalhadores em regime de servidão por dívidas. O artigo 51 contém subseções sobre políticas estatais de justiça e inclusão social, incluindo o objetivo de acabar com a dupla propriedade de terra para beneficiar as e os agricultores-locatários.

A primeira lei codificada do Nepal foi Muluki Ain, em 1854¹⁰. Ela foi formalmente publicada em 1952, incluindo todas as revisões realizadas até aquele momento. A legislação fundamental da terra foi promulgada durante os anos 60, seguindo um sistema de registro de escrituras¹¹. Estas incluem:

• 1963 Lei de Terra (Levantamentos e Medidas) - esta lei estabeleceu um cadastro nacional, estabeleceu requisitos para o registro de terras e estabeleceu um novo sistema de classificação (ver seção seguinte).
• Lei de Agricultura (Novos Arranjos) de 1963 - confirmou a abolição do latifúndio.
• Lei de 1963 de Administração de Terras - estabeleceu escritórios de administração de terras em nível distrital com procedimentos para registro de terras.
• 1964 Lei de Terras - isto forneceu a base para a reforma agrária. Ela aboliu a cobrança do imposto fundiário por intermediários, estabeleceu um teto para a posse da terra (dependendo do local e do terreno), com terras extras então confiscadas para distribuição teórica aos inquilinos e aos sem-terra. Ao mesmo tempo, as terras privadas (que não fossem terras agrícolas) foram nacionalizadas para serem colocadas sob a administração do governo.

A reforma das Terras de 1964 foi implementada apenas parcialmente, mas muitos proprietários(as) deixaram suas terras ociosas ou alugadas sob acordos informais para evitar que fossem identificadas para programas de redistribuição a famílias sem terra¹². Em 1995, a Comissão de Alto Nível de Reforma Agrária (HLLRC) foi formada para reavivar as tentativas de reforma. Novas propostas incluíram tetos de terra mais rígidos e políticas de redistribuição. Os direitos de arrendamento para aqueles(as) que cultivavam terra por pelo menos 3 anos foram tornados hereditários. Após o fim da Guerra Civil, novas tentativas de reforma foram enquadradas através da Política Nacional de Uso da Terra e revisões da Lei de Terras. A oitava emenda à Lei entrou em vigor em fevereiro de 2020, que forneceu uma estrutura legislativa para implementar a política adotada em março de 2019¹³. Os destaques da política incluíram:

• Distribuição igualitária de terras entre proprietários(as) e inquilinos.
• Fornecimento único de terreno para residências sem terra, com preferência para apresentar local informal de ocupação.
• Fornecimento de loteamento a inquilinos informais residentes em terras do governo por mais de 10 anos.

Para auxiliar neste processo, foi adotado um Modelo de Domínio de Posse Social (STDM - sigla em inglês) que é a favor dos pobres, sensível ao gênero, participativo e que utiliza um sistema de informação fundiária acessível. Em 2021, o governo criou a Comissão de Resolução de Problemas dos posseiros(as) Sem Terra, que opera em todos os 77 distritos do país¹⁴. A Comissão coletará detalhes sobre posseiros(as) e grupos de posseiros(as) sem terra.

Classificações de posse de terra

Após uma reforma democrática parcial em 1951, o sistema de posse da terra foi revisado, deixando as três seguintes formas¹⁵:

• Terra do Estado
• Raikar - terrenos cedidos para uso privado dos quais o Estado recebe impostos
• Guthi - terra concedida a instituições caritativas, religiosas ou filantrópicas

Este sistema foi formalizado na Lei de Levantamento e Medição de Terras de 1963, e a terra foi incorporada a um cadastro nacional. A Raikar absorveu muitas terras resultantes de posse descontinuada. Os proprietários(as) aqui têm o direito de usar, arrendar, hipotecar, transferir e construir sobre suas terras. Em 2019, os planos do governo de nacionalizar e regular os sítios religiosos através do Projeto de Lei Guthi foram recebidos com protestos em massa, resultando na retirada do projeto de lei^16.

O Censo Nacional da População de 2011 declarou que 32% das famílias praticam a agricultura de aluguel, sendo que 5% dependem totalmente de terras agrícolas alugadas¹⁷. O cultivo compartilhado é a forma mais comum de arrendamento com duas formas principais¹⁸. Adhiya envolve inquilinos que fornecem mão-de-obra enquanto os proprietários(as) fornecem terra e alguns insumos, mas muitas vezes com uma divisão injusta dos benefícios. Thekka vê inquilinos pagando uma parte fixa da produção ao proprietário(a) da terra.

A desigualdade fundiária está ligada a um sistema social altamente estratificado, onde a casta Dalit (os chamados intocáveis) são freqüentemente sem terra. Foram classificadas 569.400 famílias como sem-terra (o censo nacional de 2011 contabilizou 5,4 milhões de famílias no total), sem documentação formal para a terra que ocupam, ou sem terra¹⁹. Muitas pessoas deslocadas retornaram para casa após o conflito interno de 1996-2006 para encontrar suas terras confiscadas ou reclamadas por outros(as) durante sua ausência²⁰.

O Ministério da Agricultura, Gestão da Terra e Cooperativas (MoALMC) assume a liderança na administração de terras no Nepal. Em abril de 2021, o governo lançou o Sistema de Informação Territorial do Nepal (NELIS) através da plataforma online 'MeroKitta' (Minha Terra)²¹. Isto permite que os escritórios de pesquisa e receita fundiária operem serviços digitais e armazenem registros online. Apesar do sistema federal, a tomada de decisões é altamente centralizada, e a administração de terras continua cheia de corrupção²².

Tendências de uso do solo

A expansão das terras agrícolas no Nepal tem sido mínima, de 24,85% da área total de terra em 1961 para 28,75% em 2018²³. No entanto, em 2019 o setor ainda empregava 64,4% da população ativa, contribuindo com 24,2% do PIB²⁴. Há uma notável subutilização da terra, com uma pesquisa do Ministério do Desenvolvimento Agrícola em 2013-14 sugerindo que dos 4,1 milhões de hectares de terra arável, 1,03 milhões de hectares permanecem não cultivados²⁵. Há muitos motivos para a subutilização da terra, incluindo a imposição de política econômica por instituições financeiras internacionais, a dependência da emigração e das remessas, evitar que a terra seja integrada em mecanismos de reforma redistributiva e estratégias diversificadas de subsistência em trabalho não agrícola. 

_{Base dos Himalaias no Nepal, foto do National Snow and Ice Data Center (NSIDC)(CC BY 2.0)}

As florestas viram um ligeiro aumento recente de 39,7% da área total de terra em 1990, para 41,6% em 2018 (agora totalizando cerca de 6,1 milhões de hectares)²⁶. A Lei de Nacionalização de Florestas Privadas de 1957 e a Lei de Nacionalização de Terras de Pastagem (Terra de Pasto) de 1974 colocaram as florestas sob gestão estatal para controlar o seu uso e degradação²⁷. A Lei Florestal de 1993, juntamente com o Regulamento Florestal de 1995, estabelece as categorias de florestas comunitárias, arrendadas, administradas pelo governo, religiosas, protegidas e de propriedade privada²⁸. As florestas comunitárias têm prioridade sobre os outros tipos. Através do surgimento dos Grupos de Usuários(as) de Florestas Comunitárias (CFUGs - sigla em inglês), tais florestas existem desde a década de 1970, ganhando impulso após a década de 1990²⁹. A partir de maio de 2020, existem 22.266 CFUGs no Nepal administrando 2,24 milhões de hectares de recursos florestais, beneficiando 2,91 milhões de lares. Os arranjos para os CFUGs são indefinidos, passando por uma revisão a cada 5-10 anos³⁰.

O Nepal está passando por uma rápida urbanização, mesmo que a população nacional permaneça predominantemente rural. Em 2020, a população urbana se situava em 20,6% e está previsto que passe de 30% por volta de 2040³¹. Kathmandu é a maior área urbana, com uma população aproximada de 1,5 milhões de pessoas. Muitos assentamentos informais surgiram em áreas urbanas e peri-urbanas, criando insegurança na posse da terra para seus ocupantes³². Isto não é ajudado pelo fato de que os terrenos residenciais urbanos privados são limitados e o registro de terrenos informais é um processo custoso e demorado³³.

O Nepal é suscetível a desastres naturais, mais claramente testemunhados nos catastróficos terremotos de 2015. O país também sofre com deslizamentos de terra e enchentes durante a estação das monções. A degradação do solo é ainda mais influenciada pelo crescimento populacional, pela estrutura pobre do solo e pelo terreno íngreme e inclinado³⁴. Há um enfoque político na degradação do solo com planos de três e cinco anos, embora estes ainda não tenham aliviado significativamente a questão.

Investimentos e aquisições de terras

A terra está sendo cada vez mais mercantilizada e comercializada no Nepal, o que está impactando a segurança da posse para muitos e muitas. Em 1992, uma série de políticas industriais foi introduzida para estimular os investimentos nacionais e estrangeiros³⁵. Estas colocaram um interesse significativo no crescimento através do desenvolvimento urbano. Em 2000, uma emenda à Lei de Terras de 1964 objetivava conter a fragmentação da terra e encorajar a consolidação³⁶.  Ao mesmo tempo, foi criada uma Comissão e um Conselho de Uso da Terra. A constituição de 2015 se alinha com a Lei de Aquisição de Terra de 1977 ao permitir a aquisição de terras estatais no interesse público, desde que seja compensada. Com relação aos investimentos internacionais, os estrangeiros não podem possuir ou alugar terras no Nepal. Em vez disso, a aquisição é possível através de uma empresa registrada dentro do país³⁷.

Apesar das novas disposições para promover o investimento, o Nepal carece de uma economia dinâmica. Existe uma forte indústria turística, mas, de outra forma, os investidores(as) ficam prejudicados pela infraestrutura precária, pelo fraco acesso ao financiamento, pela burocracia excessiva e pela falta de mão-de-obra qualificada. Este último ponto ainda é prejudicado por um circuito migratório reforçado, onde trabalhadores(as) qualificados deixam o país em busca de um emprego melhor remunerado. Há falta de investimento nos setores industrial e de serviços, e o Nepal tem uma das indústrias de exportação menos dinâmicas do mundo³⁸. Existem apenas modestos depósitos conhecidos de minerais no Nepal, que geralmente não são explorados devido a um setor de mineração subdesenvolvido.

Os mercados fundiários são mais ativos nas áreas urbanas, onde os preços subiram após o fim do conflito interno de 1996-2006³⁹. Há também um mercado ativo de arrendamento de terras, principalmente através de acordos de partilha de terrenos. A maioria das disputas no sistema judicial nepalês é baseada na terra, chegando em meados dos anos 2010 a mais de 60% das causas apresentadas⁴⁰. As incidências são registros de terra não confiáveis, deslocamento durante a Guerra Civil, aumento da competição por recursos naturais e reclamações de herança dentro das famílias. Há também muitos casos de empreiteiros que se apoderam de terras e se aproveitam da insegurança fundiária da população pobre⁴¹.

Direitos da Mulher à Terra

O artigo 18 da Constituição estabelece que não pode haver discriminação com base no gênero. O artigo 38 reconhece direitos à segurança das mulheres contra a violência física e psicológica, direitos à participação política e direitos nos assuntos familiares entre os cônjuges. Entretanto, a nova Constituição é discriminatória em matéria de herança⁴².  Uma criança nascida de um homem nepalês torna-se uma cidadã do país, enquanto uma criança nascida de uma mulher nepalesa e de um homem não nepalês não o faz, mesmo que nascida no país. Mulheres casadas só herdam de seus pais em casos excepcionais. Isto acontece devido ao preconceito de gênero no Código Civil do Nepal (1975), onde a herança geralmente segue linhas patriarcais de parentesco⁴³. 

A Pesquisa Demográfica e de Saúde do Nepal de 2016 indica que 11% das mulheres possuem terra (em comparação com 21% dos homens) enquanto 8% das mulheres possuem uma casa (19% dos homens)⁴⁴. As mulheres não são auxiliadas por um sistema administrativo trabalhoso e de custos elevados para registrar terras em seu nome. Entretanto, desde 2007, o governo tem oferecido isenção de impostos às mulheres que o desejem, fixada em 25% de redução de impostos na Lei Financeira de 2015-16 (35% se a mulher for solteira, e 100% a todas as requerentes sem terra)⁴⁵.  A Lei também estabelece uma taxa reduzida se o registro de propriedade conjunta de terras for feito.

Existem diferenças nos direitos das mulheres através das tradições costumeiras de vários grupos étnicos. Por exemplo, as práticas da família Sherpa são mais favoráveis às mulheres em questões de herança do que as leis estatutárias⁴⁶. Devido à emigração dos homens, muitas populações rurais são dominadas por mulheres, crianças e idosos. As famílias chefiadas por mulheres aumentaram de 12,4% em 1996 para 28,2% em 2011⁴⁷. No entanto, as mulheres mantêm direitos deficientes sobre a terra que cultivam. Isto apesar dos números de 2019 mostrarem que 74,1% das mulheres envolvidas na agricultura, em comparação com 52,1% dos homens⁴⁸.  Na floresta comunitária, a Revisão Técnica Conjunta de Silvicultura Comunitária (estabelecida em 2001) determinou que todas as famílias deveriam ter pelo menos um membro do CFUG masculino e um membro do CFUG feminino⁴⁹. Em 2015, a participação das mulheres nos CFUGs havia atingido 31%, o que está abaixo da cota alvo de 50%.

_{Cultivo de arroz no Nepal, foto de Gitta Shrestha/IWMI (CC BY-NC 2.0)}

Um terço dos lugares em todos os três níveis de governo foi reservado para mulheres. Após as eleições locais de 2017, houve 41% de cargos eleitos em conselhos locais e comitês de ala ocupados por mulheres. Há também um sistema de cotas para representação por minorias étnicas⁵⁰. 

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

O VGGT está sendo utilizado para apoiar a legislação que pode respaldar os objetivos da Constituição de 2015, onde a FAO está trabalhando em conjunto com a Comissão de Direito do Nepal. As áreas de enfoque incluem o direito à alimentação e propriedade, acesso comunitário aos recursos naturais e a garantia da posse da terra para as comunidades marginalizadas⁵¹.

A FAO também tem trabalhado em questões relacionadas à posse, após os terremotos de 2015 e a nova constituição. O VGGT é utilizado no treinamento de instrutores(as), que em 2015 envolveu 50 representantes de OSCs, e foi consolidado através de oficinas nacionais e regionais subseqüentes. O treinamento adicional vinculou o VGGT ao gênero e à terra (com a assistência da Oxfam no Nepal), e aos direitos de posse de grupos vulneráveis localizados nas zonas de reserva das áreas protegidas.

and the tenure rights of vulnerable groups located in the buffer zones of protected areas.

Linha do tempo - marcos na governança da terra

1951 em diante - revisão do sistema de posse

A revisão resultou em um novo sistema com terras Raikar (privadas), estatais e Guthi (religiosas ou caritativas)

1964 - Promulgação da Lei de Terras

Base para a reforma agrária, com a 8ª emenda realizada em 2020.

1977 - Promulgação da Lei de Aquisição de Terra

Permite a aquisição de terras estatais de interesse público, desde que seja compensada.

1993 - Promulgação da Lei das Florestas

Juntamente com o Regulamento Florestal de 1995, estabelece um sistema de classificação para florestas nacionais e privadas.

1996-2006 - Guerra Civil

Forte presença dos Dalits sem terra nas forças de rebelião maoístas. Deslocamento de centenas de milhares de pessoas durante a guerra.

2015 - Terremotos catastróficos

8.700 pessoas mortas e meio milhão de casas destruídas.

2015 - Nova constituição

Artigos sobre justiça social e inclusão, buscando alcançar maior eqüidade fundiária.

2021 - Lançamento do Sistema de Informação de Terras do Nepal (NELIS)

Atualização do sistema de administração de terras para serviços e registros digitais

Para saber mais

Sugestões do autor para leitura posterior

Há uma escassez de material documentando o sistema de terras no Nepal, tanto em termos gerais como mediante estudos de caso. A seleção seguinte não inclui de forma alguma os principais textos sobre o Nepal, entretanto, provou ser útil para a redação deste perfil.

Sharma et al. traçam uma visão histórica do acesso à terra e as tentativas de reforma para combater as desigualdades tradicionais⁵². Um relatório da Anistia Internacional do Nepal, do Centro de Autoconfiança Comunitária e do Instituto de Justiça e Direitos - Nepal, analisa as medidas de reforma na sétima emenda da Lei de Terras de 1964, aguardando com expectativa uma oitava emenda planejada⁵³.  Para saber mais sobre o impacto dos terremotos de 2015, um relatório da Displacement Solutions avalia o progresso relativo às questões de moradia, terra e propriedade⁵⁴. O impacto do terremoto e do surto de COVID-19 é ainda considerado por Gentle et al., que se focaliza na capacidade dos grupos comunitários de usuários(as) florestais (CFUGs), de responder a desastres naturais e pandemias⁵⁵. Finalmente, um relatório de 2018 da Oxfam considera o impacto dos programas que tratam dos direitos das mulheres à terra, e do progresso rumo à eqüidade de gênero na posse da terra⁵⁶.