Népal - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Les conséquences du tremblement de terre (Image du Népal après le tremblement de terre du 25 avril 2015), photo par SIM Asie centrale et du Sud-Est (CC BY-NC-SA 2.0)}

Deux événements récents ont attiré l'attention de la communauté internationale. Premièrement, de 1996 à 2006, le conflit interne a impliqué une rébellion du Parti communiste unifié du Népal visant à renverser la monarchie et à établir une République populaire. Cette rébellion maoïste a bénéficié d'un soutien considérable de la part d'une classe de Dalits sans terre (appelés intouchables) qui percevaient un manque de mouvement dans la réforme agraire nationale. La guerre a fait plus de 17 000 morts et entraîné le déplacement de centaines de milliers de personnes, notamment dans les zones rurales. Elle a également été un catalyseur de l'émigration de nombreux jeunes vers les États du Golfe et l'Asie du Sud-Est pour y travailler, créant ainsi une culture de dépendance à l'égard des transferts de fonds. Un accord de paix global a été signé en 2006, et le pays a été organisé en sept provinces sous une structure de gouvernance fédéraliste⁶. Le gouvernement actuel est composé d'une coalition entre le Congrès et les maoïstes, une structure lourde en raison des factions politiques⁷.

Le deuxième événement récent à avoir un impact sur les terres a été deux graves tremblements de terre le 25 avril et le 12 mai 2015. Touchant 14 des 78 districts du pays, ces tremblements de terre ont tué 8 700 personnes, en ont blessé 25 000, ont détruit un demi-million de maisons et ont rendu 265 000 autres maisons temporairement inhabitables⁸. Les réparations des logements ont nécessité 3,27 milliards de dollars, soit environ la moitié du coût total de la reconstruction (6,7 milliards de dollars). L'impact sur les logements informels a été particulièrement catastrophique⁹.

Législation et réglementation foncières

En 2015, le Népal a promulgué une nouvelle constitution qui a remplacé un projet de loi provisoire de 2007. L'article 25 stipule que chacun a le droit d'acquérir, de posséder et de vendre des biens. Lorsque des terres sont acquises par l'État, elles doivent être compensées. Toutefois, les droits de propriété ne peuvent empêcher les réformes foncières de l'État visant à améliorer la productivité, à moderniser l'agriculture, à protéger l'environnement et à gérer le développement urbain. L'article 40 donne le droit à l'État de fournir des terres aux Dalits et aux autres groupes sans terre, y compris les travailleurs asservis. L'article 51 contient des sous-sections sur les politiques de l'État en faveur de la justice et de l'inclusion sociales, y compris un objectif visant à mettre fin à la double propriété des terres au profit des agriculteurs-locataires.

La première loi codifiée du Népal a été le Muluki Ain en 1854¹⁰. Il a été officiellement publié en 1952, y compris toutes les révisions effectuées jusqu'à ce moment-là. La principale législation foncière a été promulguée au cours des années 1960, suivant un système d'enregistrement des actes¹¹. Il s'agit notamment de:

• 1963 Loi sur les terres (arpentage et mesures) - cette loi a mis en place un cadastre national, défini les exigences en matière d'enregistrement des terres et établi un nouveau système de classification (voir section suivante).

• 1963 Loi sur l'agriculture (nouveaux arrangements) - a confirmé l'abolition du landlordisme.

• 1963 Loi sur l'administration foncière - a établi des bureaux d'administration foncière au niveau des districts avec des procédures pour les registres fonciers.

• 1964 Loi sur les terres - cette loi constitue la base de la réforme foncière. Elle a supprimé la collecte de l'impôt foncier par les intermédiaires, fixé un plafond pour les propriétés foncières (dépendant de l'emplacement et du terrain), les terres supplémentaires étant ensuite confisquées pour être distribuées théoriquement aux locataires et aux sans-terres. Dans le même temps, les terres privées (autres que les terres agricoles) ont été nationalisées pour être placées sous la gestion du gouvernement.

La réforme par le biais de la loi foncière de 1964 n'a été que partiellement mise en œuvre, mais de nombreux propriétaires ont laissé leurs terres en friche ou les ont louées dans le cadre d'accords informels pour éviter qu'elles ne soient identifiées pour les programmes de redistribution aux ménages sans terre¹². En 1995, la Commission de haut niveau pour la réforme agraire (HLLRC) a été formée pour relancer les tentatives de réforme. Les nouvelles propositions comprenaient des plafonds fonciers plus stricts et des politiques de redistribution. Les droits de location pour ceux qui cultivent la terre pendant au moins trois ans sont devenus héréditaires. Après la fin de la guerre civile, de nouvelles tentatives de réforme ont été encadrées par la politique nationale d'utilisation des terres et les révisions de la loi sur les terres. Le huitième amendement à la loi est entré en vigueur en février 2020, ce qui a fourni un cadre législatif pour mettre en œuvre la politique adoptée en mars 2019¹³.  Les points forts de la politique sont les suivants:

• Répartition égale des terres entre propriétaires et locataires.

• Mise à disposition ponctuelle de parcelles aux ménages sans terre, avec préférence pour le site d'occupation informel actuel.

• Octroi d'une parcelle aux détenteurs de droits d'occupation informels résidant sur des terres publiques depuis plus de 10 ans.

Pour faciliter ce processus, un modèle de domaine de tenure sociale (STDM) a été adopté, qui est favorable aux pauvres, sensible au genre, participatif et utilise un système d'information foncière abordable. En 2021, le gouvernement a mis en place la Commission de résolution des problèmes des squatters sans terre, qui opère dans les 77 districts du pays¹⁴. La Commission recueillera des informations sur les squatters et les groupes de sans-terre.

Classification des régimes fonciers

À la suite d’une réforme démocratique partielle en 1951, le système foncier a été remanié, laissant les trois formes suivantes¹⁵:

• Terres domaniales​

• Raikar - terres cédées pour un usage privé et sur lesquelles l'État perçoit des taxes.

• Guthi - terres accordées à des institutions caritatives, religieuses ou philanthropiques.

Ce système a été formalisé dans la loi de 1963 sur l'arpentage et la mesure des terres, et les terres ont été incorporées dans un cadastre national. Raikar a absorbé beaucoup de terres provenant de types de tenure discontinus. Les propriétaires ont le droit d'utiliser, de louer, d'hypothéquer, de transférer et de construire sur leurs terres. En 2019, les plans du gouvernement visant à nationaliser et à réglementer les sites religieux par le biais du projet de loi Guthi ont suscité des protestations massives, ce qui a entraîné le retrait du projet de loi¹⁶.

Le recensement national de la population de 2011 a indiqué que 32 % des ménages pratiquent le métayage, et que 5 % dépendent entièrement de terres agricoles louées¹⁷. Le métayage est la forme la plus courante de location, avec deux formes principales¹⁸. Adhiya Les locataires fournissent la main-d'œuvre tandis que les propriétaires fournissent la terre et certains intrants, mais souvent avec un partage inéquitable des bénéfices. Dans le système Thekka, les locataires versent une part fixe de la production au propriétaire foncier.

L'inégalité foncière est liée à un système social hautement stratifié où la caste des Dalits (dits intouchables) est souvent sans terre. 569 400 familles sont classées comme sans terre (le recensement national de 2011 a comptabilisé 5,4 millions de ménages au total), sans document officiel pour la terre qu'elles occupent, ou sans terre du tout¹⁹. De nombreuses personnes déplacées sont rentrées chez elles après le conflit interne de 1996-2006 pour constater que leurs terres avaient été confisquées ou revendiquées par d'autres pendant leur absence²⁰.

Le ministère de l'agriculture, de la gestion foncière et des coopératives (MoALMC) est le chef de file de l'administration foncière au Népal. En avril 2021, le gouvernement a lancé le système d'information foncière du Népal (NELIS) par le biais de la plateforme en ligne "MeroKitta" (Ma terre)²¹. Cela permet aux bureaux d'arpentage et aux bureaux des revenus fonciers d'exploiter des services numériques et de stocker des documents en ligne. Malgré le système fédéral, le processus décisionnel est fortement centralisé et l'administration foncière reste minée par la corruption²².

Tendances dans l'utilisation des terres

L'expansion des terres agricoles au Népal a été minime, passant de 24,85 % de la superficie totale des terres en 1961 à 28,75 % en 2018²³. Pourtant, en 2019, le secteur employait encore 64,4 % de la population active, contribuant à 24,2 % du PIB²⁴. Il y a une sous-utilisation notable des terres, une enquête du ministère du développement agricole en 2013-14 suggérant que sur 4,1 millions d'hectares de terres arables, 1,03 million d'hectares restent non cultivés²⁵. De nombreux facteurs expliquent la sous-utilisation des terres, notamment l'imposition d'une politique économique par les institutions financières internationales, l'émigration et la dépendance à l'égard des transferts de fonds, l'absence d'intégration des terres dans les mécanismes de réforme redistributive et la diversification des stratégies de subsistance vers des emplois non agricoles. 

_{Foothills de l'Himalaya au Népal, photo du National Snow et Ice Data Center (NSIDC)​ (CC BY 2.0)}

Les terres forestières ont connu une légère augmentation récente, passant de 39,7 % de la superficie totale des terres en 1990 à 41,6 % en 2018 (totalisant désormais environ 6,1 millions d'hectares)²⁶. La loi de 1957 sur la nationalisation des forêts privées et la loi de 1974 sur la nationalisation des terres de pâturage (Range Land) ont placé les forêts sous la gestion de l'État afin de contrôler la surutilisation et la dégradation²⁷.  La loi forestière de 1993, ainsi que les règlements forestiers de 1995, définissent les catégories de forêts communautaires, de concessions, de forêts gérées par le gouvernement, de forêts religieuses, de forêts protégées et de forêts privées²⁸.Les forêts communautaires sont prioritaires par rapport aux autres types. Grâce à l'émergence des groupes d'utilisateurs de la foresterie communautaire (CFUG), de telles forêts existent depuis les années 1970 et ont pris de l'ampleur après les années 1990²⁹. En mai 2020, le Népal comptait 22 266 CFUG gérant 2,24 millions d'hectares de ressources forestières, au profit de 2,91 millions de ménages. Les dispositions relatives aux CFUG sont indéfinies et font l'objet d'une révision tous les 5 à 10 ans³⁰.

Le Népal connaît une urbanisation rapide, même si la population nationale reste majoritairement rurale. En 2020, la population urbaine représentait 20,6 % et devrait dépasser les 30 % vers 2040³¹. Katmandou est la plus grande zone urbaine, avec une population approchant les 1,5 million d'habitants. De nombreuses implantations informelles ont vu le jour dans les zones urbaines et périurbaines, favorisant l'insécurité foncière de leurs occupants³². Cette situation n'est pas facilitée par le fait que les terrains résidentiels urbains privés sont limités et que l'enregistrement des terrains informels est un processus long et coûteux³³.

Le Népal est sensible aux catastrophes naturelles, comme en témoignent les tremblements de terre catastrophiques de 2015. Le pays souffre également de glissements de terrain et d'inondations pendant la mousson. La dégradation des sols est en outre influencée par la croissance démographique, la mauvaise structure des sols et les terrains en pente raide³⁴. La dégradation des sols fait l'objet d'une attention politique dans le cadre de plans triennaux et quinquennaux, mais ceux-ci n'ont pas encore permis d'atténuer sensiblement le problème.

Investissements et acquisitions de terres

La terre est de plus en plus banalisée et commercialisée au Népal, ce qui a un impact sur la sécurité d'occupation pour beaucoup. En 1992, une série de politiques industrielles ont été mises en place pour stimuler les investissements nationaux et étrangers³⁵. Ceux-ci ont accordé un intérêt considérable à la croissance par le développement urbain. En 2000, un amendement à la loi foncière de 1964 visait à freiner la fragmentation des terres et à encourager le regroupement³⁶. Dans le même temps, une commission et un conseil d'utilisation des terres ont été mis en place. La constitution de 2015 s'aligne sur la loi sur l'acquisition des terres de 1977 en autorisant l'acquisition de terres par l'État dans l'intérêt public, à condition qu'elles soient compensées. Concernant les investissements internationaux, les étrangers ne peuvent pas posséder ou louer des terres au Népal. En revanche, l'acquisition est possible par le biais d'une entreprise enregistrée dans le pays³⁷.

Malgré les nouvelles dispositions visant à promouvoir les investissements, le Népal ne dispose pas d'une économie dynamique. L'industrie touristique est forte, mais les investisseurs sont découragés par les mauvaises infrastructures, le manque d'accès au financement, la bureaucratie excessive et le manque de main-d'œuvre qualifiée. Ce dernier point n'est pas aidé par une boucle de migration qui se renforce, les travailleurs qualifiés quittant le pays pour des emplois mieux rémunérés. Les investissements dans les secteurs de l'industrie et des services sont insuffisants, et le Népal possède l'une des industries d'exportation les moins dynamiques du monde³⁸. Le Népal ne compte que de modestes gisements de minéraux connus, qui sont généralement inexploités en raison d'un secteur minier peu développé.

Les marchés fonciers sont plus actifs dans les zones urbaines, où les prix ont augmenté après la fin du conflit interne de 1996-2006³⁹. Il existe également un marché actif de location de terres, principalement par le biais d'accords de métayage. La majorité des litiges dans le système judiciaire népalais sont d'ordre foncier, atteignant au milieu des années 2010 plus de 60 % des affaires portées devant les tribunaux⁴⁰. Les influences sont le manque de fiabilité des registres fonciers, les déplacements de population pendant la guerre civile, la concurrence croissante pour les ressources naturelles et les revendications d'héritage au sein des familles. Il existe également de nombreux cas de promoteurs qui s'emparent de terres et profitent de l'insécurité foncière des pauvres⁴¹.

Droits fonciers des femmes

L'article 18 de la Constitution stipule qu'il ne peut y avoir de discrimination fondée sur le sexe. L'article 38 reconnaît le droit à la sécurité des femmes contre la violence physique et psychologique, le droit à la participation politique et le droit aux affaires familiales entre époux. Cependant, la nouvelle constitution est discriminatoire en matière d'héritage⁴². Un enfant né d'un homme népalais devient citoyen du pays, tandis qu'un enfant né d'une femme népalaise et d'un homme non népalais ne le devient pas, même s'il est né dans le pays. Les femmes mariées n'héritent de leurs parents que dans des cas exceptionnels. Cette situation est conforme aux préjugés sexistes du code civil népalais (1975), où l'héritage suit généralement les lignes patrilinéaires de la parenté⁴³. 

L'enquête démographique et sanitaire du Népal de 2016 indique que 11 % des femmes possèdent des terres (contre 21 % des hommes) tandis que 8 % des femmes possèdent une maison (19 % des hommes)⁴⁴.  Les femmes ne sont pas aidées par la lourdeur du système administratif et les coûts élevés pour enregistrer les terres à leur nom. Cependant, depuis 2007, le gouvernement offre une exonération fiscale aux femmes qui le souhaitent, fixée à une réduction d'impôt de 25 % dans la loi financière 2015-16 (35 % si la femme est célibataire, et 100 % à tous les demandeurs sans terre)⁴⁵. La loi prévoit également une réduction des frais en cas d'enregistrement de la copropriété d'un terrain.

Il existe des différences dans les droits des femmes à travers les traditions coutumières des divers groupes ethniques. Par exemple, les pratiques familiales Sherpa sont plus favorables aux femmes en matière d'héritage que la loi⁴⁶. En raison de l'exode des hommes, de nombreuses populations rurales sont dominées par les femmes, les enfants et les personnes âgées. Les ménages dirigés par des femmes sont passés de 12,4 % en 1996 à 28,2 % en 2011⁴⁷. Pourtant, les femmes conservent de faibles droits sur les terres qu'elles exploitent. Et ce, malgré les chiffres de 2019 qui montrent que 74,1% des femmes sont impliquées dans l'agriculture, contre 52,1% des hommes⁴⁸. Dans le domaine de la foresterie communautaire, la révision technique conjointe de la foresterie communautaire (établie en 2001) a statué que tous les ménages devaient avoir au moins un homme et une femme membres du CFUG⁴⁹. En 2015, la participation des femmes aux CFUG a atteint 31%, ce qui est inférieur au quota cible de 50%.

_{Culture du riz au Népal, photo de Gitta Shrestha/IWMI​ (CC BY-NC 2.0)}

Un tiers des sièges dans les trois niveaux de gouvernement ont été réservés aux femmes. Après les élections locales de 2017, 41% des postes élus dans les conseils locaux et les comités de quartier ont été occupés par des femmes. Il existe également un système de quotas pour la représentation des minorités ethniques⁵⁰. 

Directives volontaires pour une Gouvernance responsable des régimes fonciers (VGGT)

Le VGGT est utilisé pour soutenir la législation qui peut appuyer les objectifs de la constitution de 2015, où la FAO travaille en collaboration avec la Commission juridique du Népal. Les domaines d'intérêt comprennent le droit à l'alimentation et à la propriété, l'accès communautaire aux ressources naturelles et la sécurisation du régime foncier pour les communautés marginalisées⁵¹.

La FAO a également travaillé sur les questions liées à la propriété foncière à la suite des tremblements de terre de 2015 et de la nouvelle constitution. Le VGGT est utilisé dans la formation des formateurs, qui a engagé en 2015 50 représentants d'OSC, et a été consolidé par des ateliers nationaux et régionaux ultérieurs. D'autres formations ont permis de relier le VGGT au genre et à la terre (avec l'aide d'Oxfam au Népal), et aux droits de tenure des groupes vulnérables situés dans les zones tampons des aires protégées.

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1951 à partir de - refonte du système de titularisation

La refonte a abouti à un nouveau système avec des terres Raikar (privées), d'État et Guthi (religieuses ou caritatives)

1964 – Promulgation de la loi sur les terres

Base de la réforme foncière, avec un 8e amendement en 2020.

1977 – Promulgation de la loi sur l'acquisition de terres

Permet l'acquisition de terres publiques dans l'intérêt général, à condition qu'elles soient compensées.

1993 – Promulgation de la loi sur les forêts

Avec le règlement forestier de 1995, il définit le système de classification des forêts nationales et privées.

1996-2006 – Guerre civile

Forte présence de Dalits sans terre dans les forces de rébellion maoïstes. Déplacement de centaines de milliers de personnes pendant la guerre.

2015 – Tremblements de terre catastrophiques

8 700 morts et un demi-million de maisons détruites.

2015 – Nouvelle constitution

Articles sur la justice sociale et l'inclusion, visant à atteindre une plus grande équité territoriale.

2021 – Lancement du système d'information foncière du Népal (NELIS)

Mise à jour du système d'administration des terres pour les services et les dossiers numériques.

Vous souhaitez approfondir le sujet?

Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires 

Il y a une pénurie de matériel documentant le système foncier au Népal, tant en termes généraux que par le biais d'études de cas. La sélection suivante n'inclut en aucun cas les principaux textes sur le Népal, mais s'est néanmoins avérée utile pour la rédaction de ce profil.

Sharma et al. retracent un aperçu  historique de l'accès à la terre, et les tentatives de réforme pour contrer les inégalités traditionnelles⁵². Un rapport d'Amnesty International Népal, du Community Self Reliance Center et du Justice and Rights Institute-Nepal, examine les mesures de réforme prévues par le septième amendement de la loi sur les terres de 1964, dans la perspective d'un huitième amendement⁵³. Pour en savoir plus sur l'impact des tremblements de terre de 2015, un rapport de Solutions pour les déplacements (en anglais Displacement Solutions) évalue les progrès réalisés en matière de logement, de terres et de propriété⁵⁴. L'impact du tremblement de terre et de l'épidémie de COVID-19 est examiné plus en détail par Gentle et al. qui se concentrent sur la capacité des groupes d'utilisateurs de la foresterie communautaire (CFUG) à répondre aux catastrophes naturelles et aux pandémies⁵⁵.  Enfin, un rapport de 2018 d'Oxfam examine l'impact des programmes qui traitent des droits fonciers des femmes, et les progrès vers l'équité entre les sexes en matière de propriété foncière⁵⁶.