Por Daniel Hayward, revisión de pares realizada por Grace Wong, Stockholm University
Malasia comprende dos masas de tierra principales. La Malasia peninsular (u occidental) limita con Singapur (a través de puentes terrestres) y Tailandia, mientras que la Malasia oriental, en la parte norte de la isla de Borneo, limita con Brunei e Indonesia. La Federación de Malasia se formó en 1948 y se independizó de la soberanía británica en 1957. Malasia se constituyó como una nueva Federación en 1963, incorporando los estados de Singapur (temporalmente hasta 1965), Sarawak y Sabah. Desde entonces, el país ha pasado de una base agrícola a otra con un fuerte sector manufacturero y de servicios. Es una de las economías más abiertas del mundo, y actualmente tiene un estatus de renta media-alta según la categorización del Banco Mundial[1]. A pesar del crecimiento a largo plazo y de la estabilidad económica, hay signos de estancamiento de la renta media en Malasia, y un alto nivel de desigualdad de ingresos en la población. En 2018, la coalición Pakatan Harapan (Alianza de la Esperanza) puso fin a 61 años de gobierno ininterrumpido de la coalición Barisan Nasional (liderada por la Organización Nacional de Malacios Unidos)[2]. Sin embargo, las maquinaciones políticas provocaron el colapso de este gobierno en marzo de 2020, y la vuelta al poder del Barisan Nasional.
Malasia se ha beneficiado de sistemas informáticos altamente desarrollados para el registro y la administración de la tierra, donde las transferencias pueden realizarse en un día.
Mar de Sarawak. Dominio público - descargado de Flikr
La gobernanza de la tierra en Malasia es muy pluralista. En primer lugar, dentro de una estructura política federal, hay once estados y dos territorios federales en Malasia Peninsular. Otros dos estados (Sarawak y Sabah) y un territorio federal se encuentran en el norte de Borneo. El gobierno federal funciona con una monarquía constitucional y un sistema de gobierno parlamentario de Westminster, mientras que nueve estados son monarquías hereditarias por derecho propio. La legislación y la reglamentación de la tierra se llevan a cabo tanto a nivel federal como estatal, y Sarawak y Sabah cuentan con sus propios sistemas jurídicos. La etnia y la religión influyen también en la gobernanza de la tierra, sobre todo en la prevalencia del Islam (más del 60% de la población es musulmana) y en las prácticas consuetudinarias de la tierra. La población se divide en dos categorías: los bumiputera (malacios y otros grupos autóctonos) y los no bumiputera (chinos e indios llegados en la época colonial)3. Sin embargo, hay numerosas minorías, con 67 grupos que representan el 14% de la población total4.En la actualidad, la población total se acerca a los 33 millones de personas.
Legislación y regulaciones sobre la tierra
La Constitución Federal de Malasia entró en vigor en 1957[5]. El artículo 13 ofrece derechos básicos y protección sobre la propiedad privada. La Constitución prescribe una estructura gubernamental de dos niveles: federal y estatal. El artículo 74 y el Noveno Anexo[6] determinan que la autoridad sobre la legislación de la tierra, el sistema catastral y la administración se aplica a nivel estatal. Sin embargo, el gobierno federal tiene la facultad de elaborar leyes y políticas para lograr la uniformidad (artículo 76), excluyendo a Sarawak y Sabah. La principal ley unificadora para Malasia peninsular es el Código Nacional de Tierras (Ley 56 de 1965). Los estados de Borneo tienen marcos jurídicos separados, a saber, el Código de la Tierra de Sarawak (capítulo 81) y la Ordenanza de Tierras de Sabah (capítulo 68). Las tres leyes aplican un sistema Torrens de registro de tierras, introduciendo el concepto de imprescriptibilidad de la tierra en el que se da prioridad legal al propietario del título[7].
El artículo 91 de la Constitución establece un Consejo Nacional de la Tierra con un representante de cada estado y diez representantes nombrados por el gobierno federal. El consejo se reúne una vez al año y se encarga de formular la política, el uso y la legislación nacional sobre la tierra. Sarawak y Sabah tienen representación en el consejo, pero no están obligados a tomar decisiones si deciden no votar. La planificación urbana y rural, la rehabilitación de tierras mineras, la vivienda y el riego son gestionados conjuntamente por la federación y el estado. Una consecuencia del sistema es que la dualidad entre los sistemas federal y estatal puede provocar lagunas de información o costes adicionales en la administración de la tierra[8].
Clasificación de la tenencia de la tierra
Existen diferentes clasificaciones de la tierra en función del estado y su correspondiente ley[9]. En Malasia peninsular, el Código Nacional de Tierras (CNT) tiene dos categorías: a) por encima de la línea de costa (subdividida en ciudad, pueblo, campo); b) en la costa y el fondo del mar. Hay categorías de uso de la tierra: agricultura, construcción e industria. La Ordenanza de Tierras de Sarawak utiliza las categorías de la tierra de zona mixta, zona nativa, tierra nativa consuetudinaria, zona reservada por el gobierno y zona interior[10]. La Ordenanza de Tierras de Sabah identifica las "tierras de la ciudad" y las "tierras del campo", y el Estado posee aquí el derecho alodial sobre todas las tierras, y sólo se permite la propiedad de la superficie.
En general, se reconocen cuatro tipos de tenencia de la tierra: propiedad absoluta, arrendamiento, la consuetudinaria y la agrícola. Existen dos tipos de parcelas de dominio absoluto, las que son propiedad de un promotor y las que son propiedad de un particular o una empresa, que pueden subdividirse en las que tienen o no tienen título[11]. Es posible expedir títulos calificados antes de un levantamiento catastral formal y luego un título definitivo, a raíz de una modificación de 1990 del CNT. El artículo 67a del CNT permite a los particulares ocupar terrenos del Estado por un periodo no superior a 99 años, aunque dicho arrendamiento es prorrogable. Los arrendamientos para usos públicos no pueden durar más de 21 años[12]. El CNT determina que las tierras estatales son todas las que no están enajenadas, minadas o reservadas, o son tierras forestales registradas.
Malasia se ha beneficiado de sistemas informáticos altamente desarrollados para el registro y la administración de la tierra, donde las transferencias pueden realizarse en un día. En Malasia Peninsular, se estima que había 7,3 millones de parcelas en 2016, de las cuales el 98% han sido encuestadas y registradas. El Departamento Federal de Topografía y Cartografía (JUPEM) lleva a cabo la topografía catastral utilizando eKadastar, mientras que a nivel estatal, la oficina de tierras utiliza eTannah para la gestión y administración general de las tierras[13]. LASIS es el sistema de información de Sarawak para el catastro y la administración de tierras, mientras que Sabah utiliza LaDess como sistema de presentación de tierras y SALIS como sistema de información[14].
Derechos consuetudinarios sobre la tierra
En Malasia peninsular, sólo el 0,7% de la población está clasificada como indígena, pero esta cifra se eleva al 60% en Sabah y al 70% en Sarawak[15]. En teoría, los derechos de estos grupos deberían estar protegidos tanto por la Constitución (artículo 8) como por el hecho de que Malasia es signataria de la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas[16]. Los grupos indígenas de Malasia peninsular se denominan colectivamente Orang Asli, con tres subcategorías: Senoi, Proto-Malay y Negrito[17]. La Ley de Pueblos Aborígenes (1954) infiere derechos sobre la tierra como arrendatarios a voluntad (pupilos del Estado), permitiendo la reserva de tierras nativas[18]. La Constitución (artículo 161) permite la reserva o enajenación de tierras a nivel estatal para los nativos de Sabah y Sarawak. El Código de Tierras de Sarawak prevé la existencia de Zonas de Tierras Nativas (con títulos) y Tierras Nativas Consuetudinarias (sin títulos pero sujetas a derechos de tenencia consuetudinarios)[19]. Estas últimas se encuentran más comúnmente como tierras estatales con licencia. Una revisión de 2018 del Código de Tierras de Sarawak permite la titularidad perpetua de las tierras comunales nativas con un máximo de 1.000 hectáreas por título. Ha habido muchas quejas sobre este límite máximo, señalando reclamaciones anteriores de más de 10.000 hectáreas[20]. Mientras tanto, en la Ordenanza de Tierras de Sabah, las tierras consuetudinarias son imprescriptibles sin necesidad de un título documentado. Dichas tierras pueden declararse como Reserva Nativa, y también es posible recibir Títulos Nativos, una mezcla enmarañada de opciones derivadas de las normas coloniales[21].
A pesar de las protecciones legales, los grupos indígenas son vulnerables a la adquisición de sus tierras por parte del Estado para la extracción de recursos, la conversión en plantaciones, los proyectos de infraestructura y el establecimiento de áreas protegidas. Desde la época de la independencia, los gobernantes malasios han pedido que se enajene el 50% de las tierras de Malasia peninsular como reserva para los pueblos malasios, conectando con la Ley de Reservas Malasias de 1913. Esta cifra nunca se ha alcanzado, aunque los cálculos de 2017 indican un aumento al 33,3%[22]. En 2011 y 2012, la Comisión de Derechos Humanos de Malasia (SUHAKAM) promovió una investigación nacional sobre los derechos consuetudinarios a la tierra, y sobre cómo hacer del desarrollo un proceso más inclusivo[23]. La comisión informó de la necesidad de un mayor reconocimiento y seguridad de la tenencia consuetudinaria de la tierra por parte de los indígenas, así como de mejores mecanismos para que puedan beneficiarse de los proyectos de desarrollo en lugar de salir perdiendo[24]. Sin embargo, a pesar de algunos casos legales históricos que fallaron en contra de proyectos concedidos por el Estado en tierras indígenas[25], las recomendaciones de la investigación no han sido aplicadas por el gobierno de Malasia.
Tendencias en el uso de la tierra
Malasia tiene una superficie total de 329.847 km2, de los cuales 328.657 km2 son de territorio terrestre y 1.190 km2 de territorio acuático[26]. El país es conocido como uno de los más urbanizados del sudeste asiático, con más del 77% de la población viviendo en zonas urbanas[27]. Se calcula que 8 millones de personas residen en la zona de Kuala Lumpur. Hay una disparidad en la distribución de la población, ya que más del 80% reside en la Malasia peninsular[28], a pesar de que sólo constituye alrededor del 40% de la superficie total del país.
Según los indicadores de uso del suelo de FAOSTAT, en 2017 el 26,2% de la tierra de Malasia era agrícola, una cifra que ha aumentado lentamente en los últimos 50 años[29]. El 67,6% de la tierra total es bosque, de los cuales solo el 22,7% es bosque primario, el 8,9% está plantado, mientras que el resto se regenera naturalmente. Sin embargo, en las cifras de 2018 de FAOSTAT, las plantaciones de palma aceitera alcanzan el 15,9% de la superficie total del país, y el caucho el 3,4%. Estos dos cultivos representan el principal medio de producción agrícola en Malasia, superando significativamente al arroz con cáscara. En el caso de la palma aceitera, se observa un notable aumento de 433 km2 en 1961 a 52.355 km2 en 2018. Esto refleja una transición a los cultivos industriales desde la década de 1960 que ha favorecido el uso y el control de la tierra a gran escala sobre la producción de los pequeños agricultores. El enfoque de la agricultura ha contribuido a un aumento de las importaciones de alimentos, lo que plantea cuestiones sobre la seguridad alimentaria[30]. El 19,1% de la tierra terrestre está bajo estatus de protección, incluyendo reservas forestales, parques nacionales y santuarios de vida silvestre[31].
Inversiones y adquisiciones de tierras
Malasia tiene un clima favorable para que los inversores extranjeros adquieran tierras y viviendas[32]. A diferencia de la mayor parte del sudeste asiático, es posible comprar y poseer terrenos y sus edificios, aunque existen algunas limitaciones para proteger las viviendas asequibles y las condiciones favorables para los miembros del grupo Bumiputera. En virtud de la Ley de Adquisición de Tierras de 1960, las autoridades estatales pueden adquirir tierras para fines públicos, desarrollo económico beneficioso para el pueblo malasio y para fines mineros, agrícolas, comerciales, industriales o recreativos[33]. Los gobiernos estatales también pueden reservar tierras estatales, conceder arrendamientos y permitir la extracción en, por encima o por debajo de la tierra.
Las prácticas de inversión han hecho que los ricos bosques primarios dejen paso a las plantaciones de caucho, aceite de palma y madera, principalmente[34]. También se han establecido represas en las tierras altas de Malasia Peninsular y en el interior de Sarawak, como la represa de Bakun, que desplazó a 10.000 habitantes locales, principalmente de grupos indígenas. Como consecuencia, se han producido importantes conflictos entre los grupos indígenas y las grandes empresas de explotación de tierras. Han surgido varias ONG en todo el país, a menudo en red con organizaciones internacionales, para luchar por los derechos indígenas contra las injusticias territoriales percibidas en los tribunales, mediante protestas, pero también a través de la resistencia local. Existe un poder judicial federal y, a nivel estatal, tribunales Syariah (islámicos) y nativos para tratar las disputas por la tierra[35].
Desde la independencia, Malasia ha intentado combatir la inseguridad de la tenencia y la falta de tierras, sobre todo para los malasios pobres. La AFDT (Autoridad Federal de Desarrollo de Tierras) ha llevado a cabo un plan de reasentamiento enmarcado en la Ley de Áreas de Asentamiento de Grupos de Tierras de 1960[36]. Desde la creación de la AFDT en 1956 hasta 2015, el plan ha afectado al 16% de las tierras de Malasia, combinando las necesidades de reasentamiento con la inversión en tierras y la agroindustria. Ha sido identificado como uno de los programas de reasentamiento de tierras más exitosos del mundo.
Derechos de las mujeres a la tierra
Debido a la pluralidad étnica y jurídica de Malasia, se dan diversas relaciones de género a lo largo del país. Hay grupos étnicos matriarcales en los que la propiedad, incluida la tierra, se transmite a través de los parientes femeninos. Sin embargo, estas prácticas no suelen ser tenidas en cuenta por la ley, que reconoce al pariente masculino más próximo como heredero legal en ausencia de un testamento formalizado, y los hombres pueden negar a las mujeres el derecho de acceso a las tierras comunales[37]. Además de los prejuicios que surgen de los sistemas legales formales, existen sistemas consuetudinarios patriarcales y leyes de la sharia dominadas por los hombres. En ellos, el hombre es la cabeza de familia y mantiene el control sobre la propiedad y su uso [38].
El artículo 8 de la Constitución promueve la igualdad de derechos, incluidos los de género. Malasia también es signataria de la Convención de Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW). Sin embargo, el país aún no ha incorporado la convención al derecho interno, como por ejemplo con la aprobación de una ley nacional sobre la igualdad de género. No ayuda el hecho de que la igualdad de género choque a menudo con sistemas jurídicos que se solapan, como el civil, las leyes islámicas de la Syaria y las normas consuetudinarias. Cada estado tiene su propio sistema islámico de leyes y tribunales. Estos sistemas locales suelen favorecer los derechos de propiedad y de matrimonio a favor de los hombres, por ejemplo, al permitir la poligamia y negar la existencia de la violación conyugal[39]. La Ley de Reforma del Matrimonio y el Divorcio 164 de 1976 (artículo 76) establece la igualdad de derechos sobre los bienes del matrimonio en caso de divorcio (o el producto de la venta de los bienes). Sin embargo, el artículo 3 de la Ley de Mujeres Casadas, nº 450, (1957, revisada en 1990) establece que las mujeres musulmanas casadas estarán sujetas a la ley islámica en materia de propiedad. Esto promueve un reparto desigual de los bienes en función del género, lo que no refleja necesariamente la evolución del papel de la mujer en la época contemporánea[40].
El Ministerio de la Mujer, la Familia y el Desarrollo Comunitario determina las políticas relacionadas con la mujer y la igualdad de género a nivel federal en Malasia. Se creó en 2001 como Ministerio de Asuntos de la Mujer. El nombre actual se adoptó en 2004, e incluye el Departamento de Desarrollo de la Mujer. El Ministerio ha conseguido que el gobierno se comprometa a que las mujeres obtengan una representación del 30% en los puestos de decisión del sector público. También hay cientos de organizaciones de mujeres registradas en Malasia. En 1960 se creó el Consejo Nacional de Organizaciones de Mujeres (CNOM) como base de consulta para sus numerosas afiliadas.
Directrices voluntarias sobre la tenencia (DVGT)
Malasia ha acogido consultas regionales durante la fase de concepción de las DVGT. Sin embargo, en la actualidad no hay actividades para promover o activar las directrices.
Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra
Como uno de los planes de reasentamiento de tierras más exitosos del mundo, el plan de la AFDT ha afectado al 16% de las tierras de Malasia, combinando las necesidades de reasentamiento con la inversión en tierras y la agroindustria.
El artículo 13 ofrece derechos básicos y protección sobre la propiedad privada.
A través de esta ley, las autoridades estatales pueden adquirir tierras para fines públicos, desarrollo económico beneficioso para el pueblo malasio y para fines mineros, agrícolas, comerciales, industriales o recreativos
Esto se produce tras la formación de la Federación de Malasia en 1948 y la independencia de la soberanía británica en 1957. La nueva federación incorporó los estados de Singapur (temporalmente hasta 1965), Sarawak y Sabah.
Se trata de la principal ley unificadora de la tierra para Malasia peninsular.
En comparación con los 433 km2 de 1961.
¿A dónde ir después?
Sugerencia del autor para ampliar la lectura
El informe del Banco Mundial Enhancing Public Sector Support ofrece importante información de contexto sobre la tenencia de la tierra y el sistema jurídico que la acompaña dentro del sistema federal de Malasia, centrándose después en la evolución de la administración de la tierra[41]. A continuación, Toh et al. realizan un análisis detallado del sistema de gobernanza en el estado de Sarawak[42]. Barau y Said ofrecen un importante análisis sobre el plan de reasentamiento de tierras de la AFDT y su impacto para las familias sin tierra[43]. En cuanto a los derechos indígenas, el informe The Forest is our Heartbeat, de Amnistía Internacional examina la lucha de los grupos nativos por mantener el acceso y el uso de sus tierras, y los riesgos a los que se enfrentan quienes lo intentan[44]. Un escenario más específico se aborda en el informe The Land We Lost de la ONG Sahabat Alam Malaysia, que analiza las amenazas a los derechos consuetudinarios de los nativos frente a las plantaciones de monocultivos en Sarawak[45]. Para una perspectiva de género sobre los desafíos a los derechos indígenas en Sarawak, se recomienda consultar el capítulo del libro de Yong y Pang[46].
***Referencias
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[3] ibid
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[6] A schedule contains additional information in a constitution that is not contained within its articles /
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[9] Kelm, K. M., Burns, T., Kunicova, J., Mccluskey, W. J., Dzurllkanian, D., Arimuthu, A. P., Loo, C., Pacheco, C. L., & Foong, J. C. Y. (2017). Enhancing public sector performance: Malaysia’s experience with transforming land administration (No. 121243; pp. 1–48). The World Bank. https://landportal.org/library/resources/report-number-121243/enhancing-public-sector-performance
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Sugerencia del autor para ampliar la lectura
LandNet Malawi es miembro de la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra y, según se informa, es una red de al menos 40 organizaciones de la sociedad civil que abogan por políticas, legislación y procesos de toma de decisiones sobre la tierra y los recursos naturales que sean equitativos y favorables a los pobres. Sin embargo, el sitio web de la organización no funcionaba en el momento de elaborar este perfil.
Existe un amplio conjunto de investigaciones académicas sobre todos los aspectos de la gestión de la tierra y los recursos naturales en Malawi. En la sección de referencias se indican las fuentes consultadas para la elaboración de este perfil. El trabajo de Pauline Peters y Blessings Chinsinga proporcionó un valioso análisis de las políticas y prácticas de la tierra en Malawi. Un programa de investigación actual, farms4biodiversity, está modelando escenarios de cambio en el uso de la tierra en los próximos 25 años, a la vez que revisa la dinámica social de la comunidad que repercute en el acceso y uso de la tierra.
***Referencias
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