Mauritania - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Fotografía de Vix Mora,2008, Reconocimiento-NoComercial 2.0 Genérico (CC BY-NC 2.0)}

Desde el Código de Tierras de 1983, toda la tierra es propiedad del Estado. La tenencia consuetudinaria es muy común en las zonas rurales, pero no está reconocida legalmente. Sin embargo, la legislación mauritana otorga derechos especiales a las tierras de pastoreo y a los oasis. La falta de acceso a la tierra es uno de los principales factores que contribuyen a la pobreza en el país³. Las tierras fértiles son escasas y, por ello, las disputas relacionadas con la tierra son la principal fuente de conflictos, sobre todo entre agricultores y pastores. Además, la tenencia y el registro de la tierra son complicados y el Código de Tierras revisado (1990) ofrece poca seguridad a los pequeños propietarios con derechos de usufructo y a las mujeres. Aunque la ley apoya el reparto de tierras a los sin tierra, muchos antiguos esclavos siguen trabajando para sus antiguos amos. Los conflictos por la tierra se ven alimentados por las tensiones étnicas, los proyectos mineros a gran escala y las inversiones agroindustriales en el fértil valle del río Senegal. 

_{El tren gigante de SNIM, foto de Carsten ten Brin, 2019, Atribución-NoComercial-SinObraDerivada 2.0 Genérico (CC BY-NC-ND 2.0)} 

Legislación y regulaciones sobre la tierra

Con el fin de facilitar el desarrollo y superar el tradicional sistema de tenencia altamente jerarquizado, el gobierno introdujo importantes reformas en el sector de la tierra en la década de 1980. En virtud de la Ordenanza 83.127 del 5 de junio de 1983, todas las tierras fueron declaradas propiedad del Estado, a excepción de las registradas a nombre de particulares, o concedidas en título de concesión, o urbanizadas definitivamente antes de la entrada en vigor de la Ley Nº 60139 del 2 de agosto de 1960 relativa a la reorganización del dominio. Los sucesivos decretos de aplicación de esta ordenanza, adoptados entre 1984 y 2000, han dotado a las autoridades administrativas territoriales, en particular a los walis (gobernadores) y a los hakem (prefectos), de amplias competencias para la gestión de las tierras públicas, tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Durante este periodo, la gobernanza de la tierra se caracterizó en gran medida por el solapamiento de jurisdicciones y la anarquía, incluso por los abusos en el acceso individual a la tierra.

Pero un decreto de 2010 abordó estas cuestiones y centralizó la autoridad de la asignación de tierras, especialmente rurales, que se otorgó al Ministro de Finanzas y al Consejo de Ministros. Esta fuerte centralización de la toma de decisiones y la ausencia de un registro nacional de tierras o de un plan catastral han dado lugar, a su vez, a nuevos abusos que han llevado a la atribución de grandes superficies a promotores a veces extranjeros, atribuciones que fueron calificadas de acaparamiento por las comunidades locales.

En las zonas urbanas, el Ministerio de Vivienda, Urbanismo y Gestión Regional es responsable de la gestión de las tierras. La gestión de las tierra concierne, según las leyes y reglamentos vigentes, a los departamentos ministeriales responsables, respectivamente, de Interior, Finanzas, Urbanismo y Desarrollo Territorial, Desarrollo Rural, Medio Ambiente e Hidráulica. Además, existe una falta de conocimiento por parte de los ciudadanos de los marcos de gobernanza de la tierra existentes⁴.

La Ley N° 2007/055, que establece el código forestal, tiene por objeto la creación, la gestión y la protección de los bosques y las zonas arboladas, incluidos los parques, las reservas y otras zonas protegidas, que pertenecen al Estado, a las colectividades locales o a los particulares. La ley distingue entre las fincas forestales estatales, que están clasificadas y gozan de una protección específica, y las fincas forestales protegidas, que pueden conceder derechos de uso⁵. Además, la Ley Nº 98-016 define el marco y los métodos de la gestión participativa sostenible de los oasis.

Clasificación de la tenencia de la tierra

El Código de Tierras de 1983 abolió la tenencia tradicional de la tierra. Como se ha señalado, sólo se consideran tierras privadas las que están registradas a nombre de particulares, o aquellas en las que existen vestigios de urbanización resultantes de un acto regular de concesión, o de un derecho de paso permanente anterior a la entrada en vigor de la Ley 60.139 del 2 de agosto de 1960 sobre la reorganización del Estado. En casi 40 años sólo se han emitido 27.075 títulos de propiedad plena, principalmente en zonas urbanas⁶. Hay otros 500.000 títulos provisionales en Nuakchot.

El derecho consuetudinario, basado esencialmente, si no exclusivamente, en la sharia, sigue rigiendo la práctica en Mauritania, especialmente en las zonas rurales, donde la tenencia consuetudinaria de la tierra se rige por acuerdos tradicionales, reconocidos, en la mayoría de los casos, como prueba de los derechos de propiedad. La obtención de títulos de propiedad es un procedimiento largo y complicado en el que intervienen, además del Ministerio de Finanzas a través de su Dirección de Propiedades, los Ministerios de Urbanismo y Desarrollo Rural con el apoyo de sus oficinas regionales de tierras, que están bastante mal equipadas⁷.

En 2014 se estableció en Nuakchot un sistema temporal de registro electrónico de tierras que eliminó los títulos duplicados o falsos. Sobre todo en las zonas rurales, la falta de un registro nacional ha dificultado la mediación y la resolución de los conflictos sobre la tierra. 

La inseguridad en la tenencia de la tierra es relativamente alta en Mauritania, ya que muchos titulares de derechos no pueden registrar sus tierras individual o colectivamente⁸. Los pequeños agricultores sólo pueden recibir un reconocimiento formal a través de cooperativas o asociaciones. La falta de tierras sigue siendo un problema importante, aunque la revisión de la Ley de 1983 en 1990 reconoce la propiedad de los usuarios de la tierra a largo plazo. Sin embargo, la distribución de tierras a los campesinos sin tierra sólo se ha tenido en cuenta en contadas ocasiones cuando se han puesto en marcha planes de riego a gran escala, como en Kaédi o Boghé

En las zonas de pastoreo, el Código Pastoral (Ley Nº 2000-44) da prioridad a los pastores trashumantes sobre las actividades culturales. Además, las comunidades pueden, en las zonas de interés pastoral, definir los espacios de pastoreo y llegar a acuerdos con las administraciones territoriales para definir las condiciones de movilidad y explotación de los recursos naturales, pero sin perjuicio del derecho a la propia tierra. Se estima que menos del 5% de las tierras del país están cubiertas por estos acuerdos de transferencia de usufructo⁹. 

La falta de una reforma a fondo de la ley de 1983 y la indefinición de los medios para materializar el reconocimiento y la delimitación de los derechos consuetudinarios ha provocado disturbios y conflictos, como en el violento conflicto entre agricultores y pastores por los derechos de pastoreo en la frontera entre Mauritania y Senegal (1989-1992)¹⁰.

Tendencias en el uso de la tierra

Según las estadísticas de la FAO, el 53.7% de la población vive actualmente en zonas urbanas de Mauritania¹¹. Como gran parte del país es inhabitable, 4 millones de mauritanos viven sólo en una quinta parte de la superficie terrestre, siendo el valle del río Senegal la zona más fértil. Los principales retos de Mauritania relacionados con la tierra son la desertificación y una gran vulnerabilidad frente al cambio climático y a las condiciones meteorológicas extremas, especialmente las sequías recurrentes y las inundaciones.

Alrededor del 38% de la tierra puede utilizarse para fines agrícolas, incluyendo la agricultura, la ganadería y los oasis¹². Estos últimos son esenciales para la seguridad alimentaria de Mauritania al producir dátiles, verduras, trigo y cebada. Se explotan gracias a los conocimientos ancestrales y a la gestión racional de los recursos hídricos y de la tierra. Sin embargo, están amenazados por la sobreexplotación de las aguas subterráneas, la creciente fragmentación de las tierras, la desertificación, la expansión de las tierras agrícolas y la pérdida de los conocimientos tradicionales.  Por estos motivos, el gobierno ha establecido un marco institucional y un sistema de alerta temprana para proteger los oasis¹³. 

Menos del 0.2% de la superficie del país es forestal¹⁴. En 2020/21, el país vivió una temporada de incendios inusualmente fuerte que amenazó sus recursos forestales¹⁵. Mauritania es rica en recursos naturales, sobre todo mineral de hierro, cobre, oro, plata y petróleo y gas en alta mar. El país es el séptimo exportador mundial de mineral de hierro, que se encuentra en el norte. Además, hay ricos yacimientos de fosfatos a lo largo de la costa, cobre en el oeste, así como zinc, uranio, yeso y otros minerales raros¹⁶.

Inversiones y adquisiciones de tierras

En las zonas rurales, los jefes tradicionales de los linajes gobernantes gestionan grandes explotaciones de tierras comunitarias para garantizar que todos los miembros de la comunidad tengan acceso a la tierra. Los particulares y los inversores pueden adquirir tierras de propiedad estatal. Para 2025, el Plan Nacional de Desarrollo Agrícola (PNDA) pretende promover la intensificación y diversificación de la producción agrícola. Asimismo, el Código de Inversiones (Ley Nº 2012-052) fomenta las inversiones agroindustriales, es decir, con beneficios para las medianas empresas o condiciones especiales en las Zonas Francas.

En 2021, el Land Portal enumeró tres proyectos de inversión agrícola en funcionamiento de aproximadamente 10.000 hectáreas, todos ellos situados en el valle del río Senegal¹⁷. Sin embargo, se ha observado que los inversores temen entrar en conflicto con las comunidades que se basan en el derecho consuetudinario y no dudan en expresar su descontento cuando un inversor comienza a explotar tierras que han sido concedidas por el Estado.  

Los inversores deben dirigirse al Ministerio de Economía y Finanzas y registrar el terreno que se les ha concedido en la Direction des Domaines (departamento de terrenos), dependiente del Ministerio de Vivienda. En caso de adquisición del terreno por compra, el adquirente debe registrar la tierra en la Direction des Domaines mediante un acta notarial. Los inversores internacionales pueden eludir este procedimiento si obtienen un Certificado de Inversión de la Oficina de Promoción de la Inversión Privada y la Cooperación Internacional (Guichet único).

Aunque la legislación pretende evitar la corrupción, las leyes no se aplican con eficacia. Hay varios informes sobre funcionarios que han abusado de su posición para obtener concesiones especiales de tierras o licencias de pesca¹⁸. Además, han surgido conflictos sociales y medioambientales en las zonas mineras y en el valle del río Senegal¹⁹. 

_{Mercado de pescado en Nuakchot , foto de Evgeni Zotov, 2011, Atribución-NoComercial-SinObraDerivada 2.0 Genérico (CC BY-NC-ND 2)} 

Derechos de las mujeres a la tierra

La cuestión de los derechos de la mujer ha recibido una atención creciente en Mauritania en los últimos años. Sin embargo, el panorama es diferente en el sector de la tierra, donde los datos desglosados por género sólo se han introducido recientemente. La mencionada ordenanza sobre la tierra garantiza la igualdad de derechos sobre la tierra a mujeres y hombres, al igual que la sharia establece esta igualdad.

El gobierno anima a las mujeres y a las cooperativas de mujeres a registrar las tierras que se les conceden, especialmente en las zonas rurales. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, la legislación no impide específicamente la discriminación en la práctica. Aunque las mujeres están cada vez más representadas en los puestos del gobierno, siguen estando en gran medida excluidas de las estructuras de gestión de la tierra y de las comisiones locales de gestión de conflictos por la tierra. Además, en las zonas rurales siguen prevaleciendo los puntos de vista y las prácticas consuetudinarias patriarcales, lo que sitúa a las mujeres en desventaja a la hora de acceder y gestionar la tierra²⁰. Las mujeres poseen solo el 8% de los títulos de propiedad registrados, sobre todo en las ciudades, donde las prácticas consuetudinarias son menos influyentes y las mujeres suelen ser más independientes y expresivas²¹.   

En las zonas rurales, las mujeres están muy implicadas en la producción agrícola, sobre todo en la horticultura y la recogida de leña, y son responsables clave de la seguridad alimentaria del hogar²². Un estudio destacó el interés de las mujeres, y de las cooperativas de mujeres en particular, por asegurar su acceso a la tierra mediante la obtención de títulos legales. Sin embargo, las mujeres suelen ser analfabetas, desconocen sus derechos o no pueden cubrir los costes del procedimiento de concesión en las zonas rurales y de registro en las urbanas²³. Las mujeres tienen acceso a la propiedad de la tierra a través de la herencia, pero el sistema patriarcal secuestra este derecho compensando a las mujeres con bienes muebles en lugar de tierras para preservar el carácter de linaje de la herencia de la tierra. Además, se observa que las mujeres no se han beneficiado de las inversiones agrícolas específicamente diseñadas para favorecerlas (extranjeras)²⁴.

Cuestiones de tenencia urbana

Desde la década de 1970, los centros urbanos del país han experimentado una rápida urbanización debido, en gran parte, a los prolongados periodos de sequía, desertificación y degradación de las tierras. Además, los continuos problemas de acceso a la tierra y la escasez de agua en el Rif mauritano han exacerbado el éxodo rural. Al mismo tiempo, la guerra en el Sáhara Occidental ha contribuido al crecimiento de la población de las principales ciudades, especialmente la capital, Nuakchot. Alrededor del 75% de los habitantes de la ciudad viven en barrios apenas estructurados y con acceso limitado a los servicios básicos²⁵.

La ciudad y sus infraestructuras están amenazadas por el avance de las dunas de arena procedentes del este, lo que llevó al Gobierno, desde 1975, a tomar la iniciativa del Cinturón Verde de Nuakchot, que se amplió en la década del 2000 para proteger la capital de la desertización²⁶. Sin embargo, Mauritania no dispone actualmente de una estrategia de desarrollo urbano a largo plazo, aunque el Gobierno es consciente de ello.

Innovaciones en la gobernanza de la tierra

Mauritania respaldó las DVGT, pero hay pocas pruebas de que los principios se hayan incorporado a las estrategias del país relacionadas con las cuestiones de la tierra.

Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

1970-1990 Rápida urbanización

La capital del país, Nuakchot, y Nuadibú sufrieron una urbanización extrema, en gran parte debido a los prolongados periodos de sequía, la desertificación y la degradación de las tierras. En los noventa, entre una cuarta y una tercera parte de la población del país vivía en Nuakchot, principalmente en asentamientos informales. 

1983 - Adopción del Código de Tierras

El Código de Tierras confiere toda la tierra al Estado y suprime la tenencia consuetudinaria. Fue revisado en 1990.

2000 - Adopción del Código Pastoral (Ley Nº 2000-44)

El Código de Pastoreo da prioridad al pastoreo móvil sobre el cultivo asentado. Las comunidades pueden llegar a acuerdos con los gobiernos locales, aunque no prevé la concesión de títulos comunitarios. Se calcula que menos del 5% de las tierras del país están bajo estos acuerdos de usufructo. 

Década del 2000 - Ampliación de la Iniciativa del Cinturón Verde

La Iniciativa del Cinturón Verde de Nuakchot, creada inicialmente en 1975, se amplió para proteger la capital de la desertización.

2007 - Adopción del Código Forestal revisado (Ley Nº 2007/055)

Sustituye al Código Forestal de 1997 y ofrece una definición de los derechos de usufructo favorable a las comunidades.

2012 - Adopción del Código de Inversiones (Ley Nº 2012-052) 

El Código de Inversiones fomenta y simplifica las inversiones en la agroindustria, por ejemplo, mediante la introducción de Certificados de Inversión.

2020/21 - Incendios inusualmente fuertes

El país ha vivido una temporada de incendios inusualmente fuerte que amenaza sus escasos recursos forestales.

Para saber más

Sugerencia de la autora para ampliar la lectura

Este informe del Banco Mundial y ONU Mujeres ofrece información detallada sobre los derechos de las mujeres a la tierra y su acceso a ella en Mauritania.

***Referencias

[1] FAO. 2021. Family Farming Knowledge Platform: Mauritania. URL: http://www.fao.org/family-farming/countries/mrt/en/

[2] Ibid.

[3] UN Human Rights Council. 2017. Rapport du Rapporteur spécial sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté sur sa mission en Mauritanie (A/HRC/35/26/Add.1). URL:  https://landportal.org/fr/library/resources/rapport-du-rapporteur-sp%C3%A9cial-sur-les-droits-de-l%E2%80%99homme-et-l%E2%80%99extr%C3%AAme-pauvret%C3%A9-sur 

[4] World Bank/ UN Women. 2015. Women’s Access to Land in Mauritania: A Case Study in Preparation for the COP, p. 5. URL: https://landportal.org/library/resources/women%E2%80%99s-access-land-mauritania-case-study-preparation-cop 

[5] Gouvernement de la Mauritanie. 2007. Loi n°2007-055, IV URL: https://landportal.org/fr/library/resources/loi-n%C2%B02007-055-du-18-septembre-2007-abrogeant-et-rempla%C3%A7ant-la-loi-n%C2%B0-97-007-du-20

[6] Baro, Mamadou et al. 2014. Contribution à l’Amélioration de la politique foncière en Mauritanie à travers l’usage du Cadre d’Analyse de la Gouvernance Foncière (CAGF). World Bank Report. URL: https://landportal.org/fr/library/resources/contribution-%C3%A0-l%E2%80%99am%C3%A9lioration-de-la-politique-fonci%C3%A8re-en-mauritanie-%C3%A0-travers-l-0 

[7] World Bank/ UN Women. 2015. Women’s Access to Land in Mauritania: A Case Study in Preparation for the COP, p. 8. URL: https://landportal.org/library/resources/women%E2%80%99s-access-land-mauritania-case-study-preparation-cop 

[8] Prindex. 2021. Mauritanie. URL: https://www.prindex.net/data/mauritania/ 

[9] Baro, Mamadou et al. 2014. Contribution à l’Amélioration

[10] ECC. 2021. Conflit Mauritanien-Sénégalais. URL: https://landportal.org/library/resources/communal-violence-mauritania-and-senegal-1989-1992

[11] FAO. 2021. Country Stats. URL: http://www.fao.org/faostat/en/#country/136 

[12] World Bank. 2021. Country Data. URL: https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.TOTL.K2?locations=MR 

[13] FAO. 2020. Final evaluation of the project “Adaptive management and monitoring of the Maghreb’s oases systems”. Project Evaluation Series. Rome, p. 7. URL: https://landportal.org/library/resources/final-evaluation-project-%E2%80%9Cadaptive-management-and-monitoring-maghreb%E2%80%99s-oases

[14] World Bank. 2021. Country data. URL: https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.TOTL.K2?locations=MR 

[15] Global Forest Watch. 2021. Mauritania. URL: https://gfw.global/3aTU4Ej 

[16] EITI. 2021. Country Stats. URL: https://eiti.org/mauritania 

[17] Land Matrix. 2021. Country data. URL: https://landmatrix.org/map 

[18] US Department of State. 2011. Country Reports on Human Rights Practices: Mauritania, Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, p. 15. URL: https://landportal.org/library/resources/country-reports-human-rights-practices-mauritania-bureau-democracy-human-rights

[19] EITI. 2021. Mauritania URL: https://eiti.org/mauritania 

[20] World Bank/ UN Women. 2015. Women’s Access to Land in Mauritania: A Case Study in Preparation for the COP, p. 9. URL: URL: https://landportal.org/library/resources/women%E2%80%99s-access-land-mauritania-case-study-preparation-cop 

[21] Ibid, p. 4.

[22] Ibid, p. 7.

[23] Ibid, p. 4.

[24] Ibid, p. 5.

[25] Urban Habitat. 2016. Urban Habitat - A World Map of Urban Habitat as Seen by Civil Society. URL: https://www.wm-urban-habitat.org/eng/mauritania-2/ 

[26] See more information: http://www.fao.org/dryland-forestry/projects/past-projects/nouakchott-green-belt/en/