Por Anne Hennings. Revisor: Isselmou Abdel Kader, ex-governador e ex-ministro do Comércio, Indústria do Artesanato e Turismo, e também da Saúde e Assuntos Sociais
Localizados no noroeste da África, mais de três quartos da Mauritânia são desérticos ou semidesérticos. Apenas 0,5% da terra do país é considerada útil para a agricultura, o que equivale a 502.000 ha1. No entanto, o setor rural é um pilar importante da economia mauritana, contribuindo com 17% para o PIB e empregando 21% da população ativa. Os 62% da população dependem da agricultura, da pecuária e da pesca para sua subsistência2. O país conquistou a independência da França em 1960. Seu passado colonial se reflete em sua legislação que se inspira no Código francês
A insegurança na posse da terra é relativamente alta na Mauritânia, já que muitos titulares de direitos não podem registrar suas terras individual ou coletivamente.
Foto de Vix Mora,2008, Atribuição-NãoComercial 2.0 Genérica (CC BY-NC 2.0)
Desde o Código da Terra de 1983, todas as terras são de propriedade do Estado. A posse tradicional é amplamente comum nas áreas rurais, mas não é reconhecida legalmente. Entretanto, a legislação da Mauritânia prevê direitos especiais para terras pastoris e oásis. A falta de acesso à terra é um dos principais fatores que contribuem para a pobreza no país3. A terra fértil é escassa e como tal, as disputas relacionadas à terra são a principal fonte de conflito, particularmente entre agricultores(as) e pecuaristas. Além disso, a posse e o registro da terra são complicados e o Código de Terras revisado (1990) oferece pouca segurança aos pequenos proprietários(as) com direitos de usufruto e às mulheres. Embora a lei apoie a distribuição de terras aos sem-terra, muitos ex-escravos(as) continuam trabalhando para seus antigos donos. Os conflitos fundiários são alimentados por tensões étnicas, projetos de mineração em larga escala e investimentos do agronegócio no Vale fértil do Rio Senegal.
Comboio gigante da SNIM, foto de Carsten ten Brin, 2019, Atribuição-Não-Comercial-NoDerivs 2.0 Licença genérica CC BY-NC-ND 2.0)
Legislação e regulamentação de terras
A fim de facilitar o desenvolvimento e superar o sistema tradicional de posse altamente hierárquico, o governo introduziu grandes reformas no setor fundiário nos anos 80. Sob a Portaria 83.127 de 5 de junho de 1983, todas as terras foram declaradas propriedade do Estado, com exceção daquelas registradas em nome de pessoas físicas, concedidas como escritura de concessão, ou permanentemente desenvolvidas antes da aplicação da Lei No. 60139 de 2 de agosto de 1960 referente à reorganização da propriedade. Os sucessivos decretos de implementação desta portaria, adotados entre 1984 e 2000, investiram as autoridades administrativas territoriais, em particular os walis (governadores) e os hakem (prefeitos), com amplos poderes para administrar terras públicas tanto em áreas urbanas quanto rurais. Durante este período, a governança fundiária caracterizou-se em grande parte pela sobreposição de jurisdições e anarquia, até mesmo por abusos no acesso individual à terra.
Mas um decreto de 2010 abordou estas questões e centralizou a autoridade de alocação de terras, especialmente rurais, que foi dada ao Ministro da Fazenda e ao Conselho de Ministros. Esta forte centralização da tomada de decisões e a ausência de um cadastro nacional de terras ou plano cadastral, por sua vez, resultou em novos abusos que levaram à atribuição de grandes áreas a promotores às vezes estrangeiros, atribuições que foram descritas como apropriação pelas comunidades locais.
Nas áreas urbanas, o Ministério da Habitação, Desenvolvimento Urbano e Gestão Regional é responsável pela gestão do solo. A gestão fundiária diz respeito, de acordo com as leis e regulamentos em vigor, aos departamentos ministeriais responsáveis respectivamente pelo Interior, Finanças, Planejamento Urbano e Desenvolvimento Territorial, Desenvolvimento Rural, Meio Ambiente e Hidráulica. Além disso, há uma falta de conscientização pública sobre as estruturas existentes de governança fundiária4.
A Lei n° 2007/055, que estabelece o código florestal, tem por seu escopo a criação, manejo e proteção de florestas e áreas arborizadas, incluindo parques, reservas e outras áreas protegidas, que pertencem ao Estado, autoridades locais ou indivíduos. A lei distingue entre propriedades florestais estatais que são classificadas e sustentam a proteção específica e propriedades florestais protegidas que podem conceder direitos de uso5. Além disso, a Lei No. 98-016 define a estrutura e os métodos do manejo participativo sustentável de oásis.
Classificações de posse de terra
O Código Fundiário de 1983 aboliu a posse tradicional da terra. Como mencionado acima. A terra considerada privada é apenas aquela que é registrada em nome de indivíduos, ou aquela sobre a qual há traços de desenvolvimento resultantes de um ato regular de concessão, ou de um direito de passagem permanente antes da entrada em vigor da Lei 60.139 de 2 de agosto de 1960 sobre a reorganização do Estado. Apenas 27.075 títulos de propriedade plena foram emitidos em quase 40 anos, principalmente em áreas urbanas6. Há 500.000 títulos provisórios adicionais em Nouakchott.
O direito consuetudinário baseia-se essencialmente, se não exclusivamente, na lei sharia que ainda rege a prática na Mauritânia, particularmente nas áreas rurais onde a posse da terra consuetudinária é regida por acordos tradicionais, reconhecidos, na maioria dos casos, como prova de direitos de propriedade. A obtenção de títulos de propriedade é um procedimento longo e complicado que envolve, além do Ministério da Fazenda através de sua Direção de Domínios, os Ministérios de Planejamento Urbano e Desenvolvimento Rural com o apoio de seus escritórios regionais de terras, que estão bastante sub equipados7.
Em 2014, foi estabelecido em Nouakchott um sistema de registro eletrônico temporário de terras e eliminados títulos duplicados ou falsos. Particularmente nas áreas rurais, a falta de um registro nacional tem dificultado a mediação e a resolução de disputas de terra.
A insegurança na posse da terra é relativamente alta na Mauritânia, já que muitos titulares de direitos não podem registrar suas terras individual ou coletivamente8. Os pequenos agricultores(as) só podem receber reconhecimento formal através de cooperativas ou associações. A posse da terra continua sendo um grande desafio, embora a revisão da lei de 1983 em 1990 reconheça a propriedade dos usuários(as) da terra a longo prazo. Entretanto, a distribuição de terras a camponeses sem terra só raramente tem sido considerada quando esquemas de irrigação em larga escala foram implementados, como em Kaédi ou Boghé.
Nas áreas de savana, o Código Pastoral (Lei nº 2000-44) dá prioridade aos pecuaristas transumantes sobre as atividades culturais. Além disso, as comunidades podem, em áreas de interesse pastoral, definir espaços pastoris e entrar em acordos com as administrações territoriais para definir as condições de mobilidade e exploração dos recursos naturais, mas sem prejuízo do direito à própria terra. Estima-se que menos de 5% da terra do país é coberta por esses acordos de transferência de usufruto9.
O fracasso na reforma completa da lei de 1983 e a falta de definição dos meios para materializar o reconhecimento e a delimitação dos direitos consuetudinários levou à instabilidade e ao conflito, como o violento enfrentamento entre fazendeiros e pastores sobre os direitos de pastagem na fronteira entre a Mauritânia e o Senegal (1989-1992)10.
Tendências de uso do solo
De acordo com as estatísticas da FAO, 53,7% da população vive atualmente em áreas urbanas da Mauritânia11. Como grande parte do país é inabitável, 4 milhões de mauritanos(as) vivem apenas em um quinto da área territorial, sendo o Vale do Rio Senegal a área mais fértil. Os principais desafios da Mauritânia relacionados à terra são a desertificação e uma alta vulnerabilidade às mudanças climáticas e condições climáticas extremas, sobretudo as secas recorrentes e as inundações.
Cerca de 38% da terra pode ser utilizada para fins agrícolas, incluindo cultivo, pecuária e oásis12. Estes últimos são essenciais para a segurança alimentar da Mauritânia, produzindo tâmaras, vegetais, trigo e cevada. Eles são explorados graças ao conhecimento antigo e à gestão racional dos recursos hídricos e terrestres. Entretanto, estão ameaçados pela exploração excessiva das águas subterrâneas, pela crescente fragmentação da terra, pela desertificação, pela expansão das terras agrícolas e pela perda dos conhecimentos tradicionais. É por estas razões que o governo estabeleceu uma estrutura institucional e um sistema de alerta precoce para proteger os oásis13.
Menos de 0,2% da área de terra do país é florestada14. Em 2020/21, o país passou por uma temporada de incêndios excepcionalmente fortes que ameaçavaram seus recursos florestais15. A Mauritânia é rica em recursos naturais, principalmente minério de ferro, cobre, ouro, prata e petróleo e gás no mar. O país é o sétimo maior exportador mundial de minério de ferro que é encontrado no norte. Além disso, existem ricos depósitos de fosfatos ao longo da costa, cobre no oeste, assim como zinco, urânio, gesso e outras terras raras16.
Investimentos e aquisições de terras
Nas áreas rurais, os chefes tradicionais das linhagens dirigentes administram grandes propriedades de terras comunitárias para garantir que todas e todos os membros da comunidade tenham acesso à terra. Indivíduos e investidores podem adquirir terras de propriedade estatal. Até 2025, o Plano Nacional de Desenvolvimento Agrícola (PNDA) visa promover a intensificação e diversificação da produção agrícola. Da mesma forma, o Código de Investimentos (Lei nº 2012-052) incentiva as inversões do agronegócio, ou seja, com benefícios para empresas de médio porte ou condições especiais em Zonas Francas.
Em 2021, o Land Portal listou três projetos de investimento agrícola em operação de aproximadamente 10.000 ha, todos localizados no Vale do Rio Senegal17. Entretanto, foi observado que os investidores têm medo de entrar em conflito com comunidades que dependem da lei consuetudinária e não hesitam em expressar sua insatisfação quando um investidor começa a desenvolver terras que foram concedidas pelo Estado.
Os investidores devem recorrer ao Ministério da Economia e Finanças e registrar as terras que lhes foram concedidas na Direção de Domínios (departamento de terras) sob o Ministério da Habitação. Em caso de aquisição de terras mediante compra, o adquirente deve registrar o lote junto à Direção de Domínios por meio de ato notarial. Os investidores internacionais podem contornar este procedimento se for concedido um Certificado de Investimento pelo Escritório de Promoção de Investimento Privado e Cooperação Internacional (Guichet unique).
Embora a legislação tenha como objetivo prevenir a corrupção, as leis não são aplicadas de forma eficaz. Há vários relatórios sobre funcionários do governo que abusaram de sua posição para obter concessões especiais de terras ou licenças de pesca18. Além disso, surgiram conflitos sociais e ambientais nas áreas de mineração e no Vale do Rio Senegal19.
Mercado de peixe em Nouakchot , foto de Evgeni Zotov, 2011, Atribuição-Não-Comercial-NoDerivs 2.0 Licença genérica (CC BY-NC-ND 2).
Direitos da Mulher à Terra
A questão dos direitos da mulher tem ganho cada vez mais atenção na Mauritânia nos últimos anos. No entanto, um quadro diferente se desdobra no setor fundiário, onde dados desagregados por gênero só foram introduzidos recentemente. O decreto de terra mencionado garante a igualdade de direitos de terra para mulheres e homens, assim como a lei da sharia estabelece essa igualdade.
O governo incentiva as mulheres e as cooperativas de mulheres a registrar as terras que lhes são concedidas, particularmente nas áreas rurais. No entanto, apesar desses esforços, a legislação não impede especificamente a discriminação na prática. Embora as mulheres estejam cada vez mais representadas em cargos governamentais, elas continuam em grande parte excluídas das estruturas de gestão de terras e das comissões locais de gestão de conflitos fundiários. Além disso, as visões e práticas patriarcais costumeiras ainda prevalecem nas áreas rurais, colocando as mulheres em desvantagem no acesso e gerenciamento de terras20. As mulheres detêm apenas 8% dos títulos registrados, principalmente em cidades onde as práticas costumeiras são menos influentes, e as mulheres tendem a ser mais independentes e vocais21.
Nas áreas rurais, as mulheres estão fortemente envolvidas na produção agrícola, particularmente na jardinagem de mercado e na coleta de madeira, e são essencialmente responsáveis pela segurança alimentar doméstica22. Um estudo destacou o interesse das mulheres, e das cooperativas femininas em particular, em garantir seu acesso à terra através da obtenção de títulos legais. Entretanto, as mulheres são frequentemente analfabetas, desconhecedoras de seus direitos ou incapazes de cobrir os custos do processo de concessão em áreas rurais e de registro em áreas urbanas23. As mulheres têm acesso à propriedade da terra por herança, mas o sistema patriarcal seqüestra este direito ao compensar as mulheres com bens móveis em vez de terra para preservar o caráter de linhagem da herança fundiária. Além disso, observa-se que as mulheres não se beneficiaram de investimentos agrícolas especificamente destinados a incentivá-las (estrangeiras)24.
Questões de terra em zona urbana
Desde os anos 70, os centros urbanos do país passaram por uma rápida urbanização devido em grande parte a períodos prolongados de seca, desertificação e degradação da terra. Além disso, os problemas contínuos de acesso à terra e à escassez de água no território mauritano exacerbaram o êxodo rural. Ao mesmo tempo, a guerra no Saara Ocidental contribuiu para o crescimento populacional das grandes cidades, particularmente a capital Nouakchott. Cerca de 75% das e dos habitantes da cidade vivem em bairros mal estruturados e com acesso limitado aos serviços básico25.
A cidade e sua infra-estrutura estão ameaçadas pelo avanço das dunas de areia vindas do leste, o que levou o governo, desde 1975, a tomar a Iniciativa do Cinturão Verde de Nouakchott que foi estendida nos anos 2000 para proteger a capital da desertificação26. Entretanto, a Mauritânia não tem atualmente uma estratégia de desenvolvimento urbano a longo prazo, embora o governo esteja ciente disso.
Inovações na governança de terras
A Mauritânia aprovou os VGGTs, mas há poucas evidências de que os princípios tenham sido incorporados nas estratégias do país que se relacionam com as questões fundiárias.
Linha do tempo - marcos na governança da terra
1970s-1990s Urbanização rápida
A capital do país, Nouakchott e Nouadhibou, passou por uma urbanização extrema em grande parte devido a longos períodos de seca, desertificação e degradação da terra. Nos anos 90, um quarto a um terço da população do país vivia em Nouakchott, sobretudo em assentamentos informais.
1983 - Adoção do Código da Terra
O Código da Terra conferiu todas as terras do Estado e aboliu a posse costumeira. Ele foi revisado em 1990.
2000 - Adoção do Código Pastoral (Lei nº 2000-44)
O Código Pastoral prioriza o pastoreio móvel sobre o cultivo assentado. As comunidades podem celebrar acordos com os governos locais, apesar de não prever títulos comunitários. Estima-se que menos de 5% das terras do país estejam sob tais acordos de usufruto.
2000s - Extensão da Iniciativa Green Belt
Inicialmente estabelecida em 1975, a Iniciativa do Cinturão Verde de Nouakchott foi estendida para proteger a capital da desertificação.
2007 - Adoção do Código Florestal Revisado (Lei nº 2007/055)
Ele substituiu o Código Florestal de 1997 e fornece uma definição de direitos usufrutuários favorável à comunidade.
2012 - Adoção do Código de Investimento (Lei nº 2012-052)
O Código de Investimento incentiva e simplifica os investimentos do agronegócio, por exemplo, através da introdução de Certificados de Investimento.
2020/21 - Incêndios excepcionalmente fortes
O país passou por uma temporada de incêndios forte e incomum, que ameaçou seus escassos recursos florestais.
Para saber mais
Sugestões da autora para leitura posterior
Este Relatório do Banco Mundial e da ONU Mulheres fornece informações detalhadas sobre os direitos das mulheres à terra e o acesso à terra na Mauritânia.
***Referencias
[1] FAO. 2021. Family Farming Knowledge Platform: Mauritania. URL: http://www.fao.org/family-farming/countries/mrt/en/
[2] Ibid.
[3] UN Human Rights Council. 2017. Rapport du Rapporteur spécial sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté sur sa mission en Mauritanie (A/HRC/35/26/Add.1). URL: https://landportal.org/fr/library/resources/rapport-du-rapporteur-sp%C3%A9cial-sur-les-droits-de-l%E2%80%99homme-et-l%E2%80%99extr%C3%AAme-pauvret%C3%A9-sur
[4] World Bank/ UN Women. 2015. Women’s Access to Land in Mauritania: A Case Study in Preparation for the COP, p. 5. URL: https://landportal.org/library/resources/women%E2%80%99s-access-land-mauritania-case-study-preparation-cop
[5] Gouvernement de la Mauritanie. 2007. Loi n°2007-055, IV URL: https://landportal.org/fr/library/resources/loi-n%C2%B02007-055-du-18-septembre-2007-abrogeant-et-rempla%C3%A7ant-la-loi-n%C2%B0-97-007-du-20
[6] Baro, Mamadou et al. 2014. Contribution à l’Amélioration de la politique foncière en Mauritanie à travers l’usage du Cadre d’Analyse de la Gouvernance Foncière (CAGF). World Bank Report. URL: https://landportal.org/fr/library/resources/contribution-%C3%A0-l%E2%80%99am%C3%A9lioration-de-la-politique-fonci%C3%A8re-en-mauritanie-%C3%A0-travers-l-0
[7] World Bank/ UN Women. 2015. Women’s Access to Land in Mauritania: A Case Study in Preparation for the COP, p. 8. URL: https://landportal.org/library/resources/women%E2%80%99s-access-land-mauritania-case-study-preparation-cop
[8] Prindex. 2021. Mauritanie. URL: https://www.prindex.net/data/mauritania/
[9] Baro, Mamadou et al. 2014. Contribution à l’Amélioration
[10] ECC. 2021. Conflit Mauritanien-Sénégalais. URL: https://landportal.org/library/resources/communal-violence-mauritania-and-senegal-1989-1992
[11] FAO. 2021. Country Stats. URL: http://www.fao.org/faostat/en/#country/136
[12] World Bank. 2021. Country Data. URL: https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.TOTL.K2?locations=MR
[13] FAO. 2020. Final evaluation of the project “Adaptive management and monitoring of the Maghreb’s oases systems”. Project Evaluation Series. Rome, p. 7. URL: https://landportal.org/library/resources/final-evaluation-project-%E2%80%9Cadaptive-management-and-monitoring-maghreb%E2%80%99s-oases
[14] World Bank. 2021. Country data. URL: https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.TOTL.K2?locations=MR
[15] Global Forest Watch. 2021. Mauritania. URL: https://gfw.global/3aTU4Ej
[16] EITI. 2021. Country Stats. URL: https://eiti.org/mauritania
[17] Land Matrix. 2021. Country data. URL: https://landmatrix.org/map
[18] US Department of State. 2011. Country Reports on Human Rights Practices: Mauritania, Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, p. 15. URL: https://landportal.org/library/resources/country-reports-human-rights-practices-mauritania-bureau-democracy-human-rights
[19] EITI. 2021. Mauritania URL: https://eiti.org/mauritania
[20] World Bank/ UN Women. 2015. Women’s Access to Land in Mauritania: A Case Study in Preparation for the COP, p. 9. URL: URL: https://landportal.org/library/resources/women%E2%80%99s-access-land-mauritania-case-study-preparation-cop
[21] Ibid, p. 4.
[22] Ibid, p. 7.
[23] Ibid, p. 4.
[24] Ibid, p. 5.
[25] Urban Habitat. 2016. Urban Habitat - A World Map of Urban Habitat as Seen by Civil Society. URL: https://www.wm-urban-habitat.org/eng/mauritania-2/
[26] See more information: http://www.fao.org/dryland-forestry/projects/past-projects/nouakchott-green-belt/en/
Authored on
16 Setembro 2021
