Mauritanie - Contexte & Gouvernance Foncière

^{Photo par Vix Mora,2008, Attribution-NonCommercial 2.0 Generic (CC BY-NC 2.0)}

Depuis le Code foncier de 1983, toutes les terres appartiennent à l'État. Le régime coutumier est largement répandu dans les zones rurales mais n'est pas légalement reconnu. La législation mauritanienne prévoit cependant des droits spéciaux pour les terres pastorales et les oasis. Le manque d'accès à la terre est l'un des principaux facteurs contribuant à la pauvreté dans le pays³. Les terres fertiles sont rares et, à ce titre, les conflits fonciers sont la principale source de conflit, en particulier entre agriculteurs et éleveurs. De plus, le régime foncier et l'enregistrement des terres sont compliqués et le Code foncier révisé (1990) offre peu de sécurité aux petits agriculteurs ayant des droits de jouissance et aux femmes. Bien que la loi soutienne la distribution de terres aux sans-terres, de nombreux anciens esclaves continuent de travailler pour leurs anciens maîtres. Les conflits fonciers sont alimentés par des tensions ethniques, des projets miniers à grande échelle et des investissements agro-industriels dans la fertile vallée du fleuve Sénégal. 

^{Le train géant de la SNIM, photo de Carsten ten Brin, 2019, Attribution-NonCommercial-NoDerivs 2.0 Generic (CC BY-NC-ND 2.0) license}

Législation et réglementation foncières

Afin de faciliter le développement et de surmonter le système traditionnel de tenure très hiérarchisé, le gouvernement a introduit une réforme majeure du régime foncier dans les années 1980. En vertu de l’ordonnance 83.127 du 5 juin 1983, toutes les terres ont été déclarées domaniales à l’exception de celles qui sont immatriculées au nom des particuliers, ou concédées en vertu d’un acte de concession régulier, ou mises en valeur en permanence avant l’entrée en vigueur de la loi 60139 du 2 août 1960 portant réorganisation domaniale. Les décrets d’application successifs de cette ordonnance, pris entre 1984 et 2000 ont investi les autorités administratives territoriales, notamment les walis (gouverneurs) et les hakem (préfets), de larges pouvoirs de gérer les terres domaniales en milieu aussi bien urbain que rural. Pendant cette période, la gouvernance foncière était largement caractérisée par le chevauchement des compétences et l’anarchie, voire des abus dans le système d'accès individuel à la terre.

Mais un décret de 2010 a mis fin à cette anarchie en centralisant le pouvoir de concession des terres, en particulier rural, aux mains du Ministres des Finances et du Conseil des Ministres. Cette forte centralisation de la prise de décision et l'absence d'un registre foncier national ou d'un plan cadastral a entraîné, à son tour, de nouveaux abus se traduisant par des attributions de grandes superficies à des promoteurs parfois étrangers, attributions qui ont été qualifiées d’accaparement par les communautés locales.  

En milieu urbain, le Ministère de l'Habitat, de l'Urbanisme et de l'Aménagement du Territoire est responsable de la gestion des terres. La gestion foncière concerne, selon les lois et règlements en vigueur, les Départements ministériels chargés respectivement de l’Intérieur, des Finances, de l’Urbanisme et de l’Aménagement du Territoire, du Développement rural, de l’Environnement et de l’Hydraulique. En outre, il y a un manque de sensibilisation du public sur les cadres de gouvernance foncière existant⁴. 

La loi n° 2007/055, portant le code forestier, a pour champ d’application la création, la gestion et la protection des forêts et des zones boisées, y compris les parcs, réserves et autres aires protégées, qui appartiennent à l'État, aux autorités locales ou à des particuliers. La loi distingue les domaines forestiers d'État qui sont classés et sous-tendent une protection spécifique et les domaines forestiers protégés qui peuvent autoriser des droits d'utilisation⁵. En outre, la loi n° 98-016 définit le cadre et les modalités de la gestion participative durable des oasis.

Système de tenure foncière

Le Code foncier de 1983 a aboli la tenure traditionnelle du sol.  Comme précisé plus haut les terres considérées comme étant privées sont uniquement celles qui sont immatriculées au nom des particuliers, ou celles sur lesquelles existent des traces de mise en valeur résultant soit d’un acte régulier de concession, ou d’une emprise permanente antérieure à l’entrée en vigueur de la loi 60.139 du 2 août 1960 portant réorganisation domaniale. On note que, seuls 27.075 titres en pleine propriété ont été délivrés en près de 40 ans, principalement dans les zones urbaines⁶. Il existe 500.000 titres de propriété provisoires supplémentaires à Nouakchott. 

Le droit coutumier essentiellement, voire exclusivement fondé sur la charia régit encore la pratique en Mauritanie, en particulier en zone rurale où le régime foncier coutumier est géré par des accords traditionnels, reconnu, dans la plupart de cas, comme une preuve de droit de propriété.

L'obtention de titres foncier est une procédure longue et compliquée où interviennent, en plus du Ministère des finances par le biais de sa Direction des Domaines, les Ministères de l’Urbanisme et celui du Développement rural avec l’appui de ses bureaux fonciers régionaux qui sont plutôt sous-équipés⁷. 

En 2014, un système d'archivage foncier électronique provisoire a été mis en place à Nouakchott et permis d'éliminer les doublons ou les faux titres. En particulier dans les zones rurales, l'absence de registre national a entravé la médiation et le règlement des litiges fonciers.

L'insécurité foncière est relativement élevée en Mauritanie, car beaucoup de détenteurs de droits ne sont pas en mesure d'enregistrer leurs terres individuellement ou collectivement⁸. Les petits agriculteurs ne peuvent recevoir une reconnaissance formelle que par l'intermédiaire de coopératives ou d'associations. L'absence de terre reste un défi majeur bien que la révision de la loi de 1983 en 1990 reconnaisse en soi la propriété des utilisateurs des terres à long terme. Cependant, la distribution de terres aux paysans sans terre n'a été envisagée que rarement lors de la réalisation de grands aménagements irrigués, comme à Kaédi ou à Boghé.

Dans les zones de parcours, le Code pastoral (loi n° 2000-44) donne la priorité aux pasteurs transhumants par rapport aux activités culturelles. Également, les communautés peuvent, dans les zones d’intérêt pastoral, définir des espaces pastoraux et conclure des arrangements avec les administrations territoriales pour définir les conditions de mobilité et d’exploitation des ressources naturelles, sans toutefois faire grief au droit sur le sol proprement dit. Selon les estimations, moins de 5% des terres du pays seraient régis par ces accords de transfert d’usufruit⁹. 

L'échec de la réforme en profondeur de la loi de 1983 et l’absence de définition des moyens de matérialiser la reconnaissance et la délimitation des droits coutumiers ont conduit à des troubles et à des conflits, comme dans le violent conflit entre agriculteurs et éleveurs sur les droits de pâturage à la frontière Mauritanie-Sénégal (1989-1992)¹⁰.

Tendances dans l'utilisation des terres

Selon les statistiques de la FAO, 53,7% de la population vit aujourd'hui dans les zones urbaines de Mauritanie¹¹. Comme une grande partie du pays est inhabitable, les Mauritaniens qui sont au nombre de 4 millions environ, vivent sur un cinquième de la superficie du pays, la vallée du fleuve Sénégal étant la zone la plus fertile. Les principaux défis fonciers de la Mauritanie sont la désertification et une grande vulnérabilité au changement climatique et aux conditions météorologiques extrêmes, notamment les sécheresses récurrentes et les inondations.

Environ 38% des terres peuvent être utilisées à des fins agricoles, notamment l'agriculture, l'élevage et les oasis¹². Ces dernières sont essentielles pour la sécurité alimentaire de la Mauritanie en produisant des dattes, des légumes, du blé et de l’orge. Elles sont exploitées grâce aux connaissances anciennes et à une gestion rationnelle des ressources en eau et en terre. Cependant, ces oasis sont menacées de surexploitation des eaux souterraines et d’appauvrissement croissant des terres, la désertification, l'expansion des terres agricoles et la perte des connaissances traditionnelles. C’est pour ces raisons que le gouvernement a mis en place un cadre institutionnel et un système d'alerte précoce visant à protéger les oasis¹³.  

Moins de 0,2% de la superficie du pays est boisée¹⁴. En 2020/21, le pays a connu une série de feux de brousse ravageurs qui ont constitué une menace gravissime sur les ressources forestières du pays¹⁵. La Mauritanie est riche en ressources naturelles, notamment en minerai de fer, en cuivre, en or, en argent et en pétrole et gaz offshore. Le pays est le septième exportateur mondial de minerai de fer qui se trouve dans sa zone septentrionale. En plus, il dispose de riches gisements de phosphates au sud, de cuivre à l'ouest de zinc, d'uranium, de gypse et d'autres terres rares¹⁶.

Investissements et acquisitions de terres

Dans les zones rurales, les chefs de terres traditionnels  qui sont issus des lignages dirigeants, gèrent de vastes terres communautaires, de manière à ce que tous les membres des communautés aient accès à la terre. Les particuliers et les investisseurs peuvent acquérir des terrains appartenant à l'État. D'ici 2025, le Plan National de Développement Agricole (PNDA) vise à favoriser l'intensification et la diversification de la production agricole. De même, le code des investissements (loi n°2012-052) encourage les investissements agro-industriels, c'est-à-dire avec des avantages pour les entreprises de taille moyenne ou des conditions particulières dans les zones franches. En 2021, le Land Matrix a répertorié trois projets d'investissement agricole en fonction d'environ 10.000 ha, tous situés dans la vallée du fleuve Sénégal¹⁷. L’on constate toutefois, que les investisseurs redoutent d’entrer en conflit avec les communautés qui se valent du droit coutumier et qui n’hésitent pas à exprimer leur mécontentement lorsqu’un investisseur se met à aménager les terres qui lui ont été concédées par l’Etat.

Les investisseurs doivent s'adresser au Ministère des Finances et enregistrer les terrains qui leur sont concédés à la Direction des Domaines dudit Ministère. En cas d’acquisition du terrain par achat, l’acquéreur doit l’enregistrer à la Direction des Domaines au vu d’un acte notarié. Les investisseurs internationaux peuvent contourner cette procédure s'ils reçoivent un Certificat d'Investissement par le Bureau de Promotion de l'Investissement Privé et de la Coopération Internationale (Guichet unique).

La législation vise à prévenir la corruption, mais les lois ne sont pas appliquées de manière efficace. Il existe divers rapports sur des fonctionnaires qui ont abusé de leur position pour obtenir des concessions spéciales de terres ou des permis de pêche¹⁸. De plus, des conflits sociaux et environnementaux sont apparus dans les zones minières et dans la vallée du fleuve Sénégal¹⁹.  

^{Fish market in Nouakchot, photo by Evgeni Zotov, 2011, Attribution-NonCommercial-NoDerivs 2.0 Generic (CC BY-NC-ND 2) license}

Droits fonciers des femmes

La question des droits des femmes a de plus en plus retenu l’attention en Mauritanie ces dernières années. Pourtant, une image différente se déroule dans le secteur foncier où les données ventilées par sexe n'ont été introduites que récemment. L’ordonnance foncière précité garantit l’égalité des droits fonciers aux femmes et aux hommes, tout comme la charia établit cette égalité. L’administration publique encourage les femmes et les coopératives féminines à enregistrer les terres qui leur sont concédées, en particulier en zone rurale. Mais malgré ces efforts, la législation n'empêche pas spécifiquement la discrimination en pratique. Bien que les femmes soient de plus en plus représentées aux postes gouvernementaux, elles restent largement exclues des structures de gestion foncières et des commissions locales de gestion des conflits fonciers. En plus, les opinions et pratiques coutumières patriarcales prévalent toujours en milieu rural, désavantageant les femmes dans l'accès et la gestion des terres²⁰.

Les femmes ne détiennent que 8% des titres de propriété enregistrés, principalement dans les villes où les pratiques coutumières sont moins influentes et où les femmes sont plus indépendantes et plus expressives²¹. Dans les zones rurales, les femmes sont fortement impliquées dans la production agricole, notamment maraîchère et la collecte du bois, et assurent pour l'essentiel la sécurité alimentaire des ménages²². 

Une étude a mis en évidence l'intérêt des femmes et des coopératives féminines en particulier, à garantir leur accès à la terre en obtenant des titres légaux. Cependant, les femmes qui sont souvent analphabètes, ignorent leurs droits ou ne sont pas en mesure de couvrir les charges de la procédure de concession en zone rurale et d’immatriculation en milieu urbain²³. Les femmes accèdent à la propriété terrienne par voie successorale, mais le système patriarcal détourne ce droit en accordant aux femmes des compensations en leur offrant des biens meubles à la place de la terre pour préserver le caractère lignager de l’héritage foncier. Par ailleurs, on constate que les femmes n'ont pas bénéficié d'investissements agricoles d’étrangers spécifiquement destinés à les encourager²⁴.

Systèmes fonciers en milieu urbain

Depuis les années 70, les centres urbains du pays ont connu une urbanisation rapide due en grande partie à des périodes de sécheresse prolongées, à la désertification et à la dégradation des terres. En outre, les problèmes courants d'accès à la terre ainsi que la pénurie d'eau dans le rif mauritanien ont accentué le phénomène d’exode rural. Dans le même temps, la guerre au Sahara Occidental a contribué à la croissance démographique des grandes villes, en particulier la capitale Nouakchott. Environ 75% des habitants de cette ville vivent dans des quartiers à peine structurés, avec un accès limité aux services de base²⁵.

La ville et ses infrastructures sont menacées par l'avancée des dunes de sable venant de l'est, ce qui a amené le Gouvernement, depuis 1975, à prendre l'Initiative Green Belt de Nouakchott qui a été  étendue dans les années 2000 pour protéger la capitale de la désertification²⁶. On constate toutefois, que la Mauritanie n'a pas de stratégie de développement urbain à long terme pour le moment, bien que le gouvernement en ait pris conscience.

Directives volontaires sur les régimes fonciers (VGGT)

La Mauritanie a approuvé les Directives Volontaires pour une Gouvernance Responsable des Régimes Fonciers (VGGT – acronyme anglais), mais il y a peu de preuves que les principes ont été incorporés dans les stratégies du pays relatives aux questions foncières.

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

Années 1970 – 1990 - Urbanisation rapide

Les capitales du pays, Nouakchott et Nouadhibou, ont connu une urbanisation extrême due en grande partie à des périodes de sécheresse prolongées, à la désertification et à la dégradation des terres. Dans les années 90, un quart à un tiers de la population du pays vivait à Nouakchott, principalement dans les zones informelles.

1983 – Adoption du code foncier
Le Code foncier a confié toutes les terres à l'État et aboli la tenure coutumière. Il a été révisé en 1990.

2000 – Adoption du code pastoral (loi n° 2000-44)
Le Code pastoral donne la priorité au pâturage mobile à la culture sédentaire. Les communautés peuvent conclure des accords avec les gouvernements locaux, bien que cela ne prévoit pas de titres de communauté. On estime que moins de 5% des terres du pays font l’objet de tels arrangements d’usufruit.

Années 2000 – Extension de l'Initiative Green Belt
Initialement créée en 1975, l'Initiative Green Belt de Nouakchott a été étendue pour protéger la capitale de la désertification.

2007 – Adoption du Code forestier révisé (loi n° 2007/055)
Il a remplacé le Code forestier de 1997 et fournit une définition des droits de jouissance pour la communauté.

2012 – Adoption du code des investissements (loi n° 2012-052)
Le Code des investissements encourage et simplifie les investissements agro-industriels, par ex. grâce à l'introduction de certificats d'investissement.

2020/21 – Incendies inhabituellement forts
Le pays a connu une saison des incendies inhabituellement intense qui menace ses rares ressources forestières.

Vous souhaitez approfondir le sujet?

Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

Ce rapport de la Banque mondiale et d’ONU Femmes fournit des informations détaillées sur les droits fonciers des femmes et l’accès à la terre en Mauritanie.

*** Références

[1] FAO. 2021. Family Farming Knowledge Platform: Mauritania. URL: http://www.fao.org/family-farming/countries/mrt/en/

[2] Ibid.

[3] UN Human Rights Council. 2017. Rapport du Rapporteur spécial sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté sur sa mission en Mauritanie (A/HRC/35/26/Add.1). URL:  https://landportal.org/fr/library/resources/rapport-du-rapporteur-sp%C3%A9cial-sur-les-droits-de-l%E2%80%99homme-et-l%E2%80%99extr%C3%AAme-pauvret%C3%A9-sur 

[4]  World Bank/ UN Women. 2015. Women’s Access to Land in Mauritania: A Case Study in Preparation for the COP, p. 5. URL: https://landportal.org/library/resources/women%E2%80%99s-access-land-mauritania-case-study-preparation-cop 

[5]  Gouvernement de la Mauritanie. 2007. Loi n°2007-055, IV URL: https://landportal.org/fr/library/resources/loi-n%C2%B02007-055-du-18-septembre-2007-abrogeant-et-rempla%C3%A7ant-la-loi-n%C2%B0-97-007-du-20

[6] Baro, Mamadou et al. 2014. Contribution à l’Amélioration de la politique foncière en Mauritanie à travers l’usage du Cadre d’Analyse de la Gouvernance Foncière (CAGF). World Bank Report. URL: https://landportal.org/fr/library/resources/contribution-%C3%A0-l%E2%80%99am%C3%A9lioration-de-la-politique-fonci%C3%A8re-en-mauritanie-%C3%A0-travers-l-0 

[7] World Bank/ UN Women. 2015. Women’s Access to Land in Mauritania: A Case Study in Preparation for the COP, p. 8. URL: https://landportal.org/library/resources/women%E2%80%99s-access-land-mauritania-case-study-preparation-cop 

[8]  Prindex. 2021. Mauritanie. URL: https://www.prindex.net/data/mauritania/ 

[9]  Baro, Mamadou et al. 2014. Contribution à l’Amélioration

[10] ECC. 2021. Conflit Mauritanien-Sénégalais. URL: https://landportal.org/library/resources/communal-violence-mauritania-and-senegal-1989-1992

[11]  FAO. 2021. Country Stats. URL: http://www.fao.org/faostat/en/#country/136 

[12]  World Bank. 2021. Country Data. URL: https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.TOTL.K2?locations=MR 

[13]  FAO. 2020. Final evaluation of the project “Adaptive management and monitoring of the Maghreb’s oases systems”. Project Evaluation Series. Rome, p. 7. URL: https://landportal.org/library/resources/final-evaluation-project-%E2%80%9Cadaptive-management-and-monitoring-maghreb%E2%80%99s-oases

[14]  World Bank. 2021. Country data. URL: https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.TOTL.K2?locations=MR 

[15] Global Forest Watch. 2021. Mauritania. URL: https://gfw.global/3aTU4Ej 

[16] EITI. 2021. Country Stats. URL: https://eiti.org/mauritania 

[17] Land Matrix. 2021. Country data. URL: https://landmatrix.org/map 

[18] US Department of State. 2011. Country Reports on Human Rights Practices: Mauritania, Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, p. 15. URL: https://landportal.org/library/resources/country-reports-human-rights-practices-mauritania-bureau-democracy-human-rights

[19] EITI. 2021. Mauritania URL: https://eiti.org/mauritania 

[20] World Bank/ UN Women. 2015. Women’s Access to Land in Mauritania: A Case Study in Preparation for the COP, p. 9. URL: URL: https://landportal.org/library/resources/women%E2%80%99s-access-land-mauritania-case-study-preparation-cop 

[21] Ibid, p. 4.

[22] Ibid, p. 7.

[23] Ibid, p. 4.

[24] Ibid, p. 5.

[25] Urban Habitat. 2016. Urban Habitat - A World Map of Urban Habitat as Seen by Civil Society. URL: https://www.wm-urban-habitat.org/eng/mauritania-2/ 

[26] See more information: http://www.fao.org/dryland-forestry/projects/past-projects/nouakchott-green-belt/en/