Lesotho - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Photo source Fliker Photo Fiverlocker CC BY-NC-ND 2.0 Lesotho lowlands} 

Le Lesotho a une longue histoire de contestation sur les systèmes d’attribution des terres et de tenure. Une alliance avec les Britanniques en 1868 par la monarchie du pays pour empêcher l’invasion boer a eu pour effet de transformer l’institution de la chefferie en une extension de l’administration coloniale³.

Deux systèmes juridiques ont réglementé l’accès à la terre – le droit coutumier (tel que codifié par les administrateurs coloniaux) et la loi. Le Lesotho a obtenu son indépendance des Britanniques, ainsi que le Botswana en 1966. Depuis les années 1970, une série de lois foncières ont été adoptées. Ceux-ci ont tenté de « moderniser » l’administration foncière tout en cherchant simultanément à limiter le pouvoir des chefs coutumiers et à réglementer leurs fonctions d’attribution des terres, en particulier dans les zones urbaines. 

L’histoire post-indépendance du Lesotho a été marquée par une intense contestation politique sur les pouvoirs relatifs de la monarchie, des chefs, du Premier ministre et de l’administration. Le pays a obtenu une nouvelle constitution en 1993, mais de profondes divisions sociales et politiques ont persisté, entraînant des épisodes récurrents d’instabilité dans le pays⁴. Au fil du temps, les interventions de la Banque mondiale et des donateurs bilatéraux ont été décisives pour modifier les politiques d’attribution et d’administration des terres⁵.  

En 2010, le Lesotho avait l’une des économies les plus dépendantes de la migration au monde⁶. Aujourd’hui, le Lesotho reste l’un des pays les plus inégalitaires et les plus pauvres au monde avec un PIB/habitant de 1 222 dollars⁷.

Législation et réglementation foncières

Avant l’indépendance, les terres du Lesotho étaient détenues en fiducie par le roi pour le peuple Basotho. Les chefs héréditaires présidaient les tribunaux coutumiers et étaient responsables de l’attribution des terres aux hommes mariés. Les femmes n’avaient pas accès à la terre à part entière. Cependant, comme dans de nombreux pays africains, les administrateurs coloniaux du Lesotho ont cherché à codifier le droit coutumier africain pour lui permettre d’être plus facilement administré par le système judiciaire colonial»⁸. Ce faisant, ils ont refait les traditions par la promulgation d’un code coutumier en 1903 connu sous le nom de Lois de Lerotholi. 

Le code donnait aux chefs le pouvoir d’attribuer des terres, ainsi que de retirer des droits sur des terres qui étaient considérées comme étant mal utilisées. En ce qui concerne le code, la terre ne pouvait pas être aliénée et les gens ne pouvaient qu’acquérir des droits d’utilisation⁹. Un jugement rendu en 1955 exigeait que les chefs procèdent à l’attribution des terres « de manière juste et impartiale » – une décision qui, à l’époque, n’impliquait pas que les terres pouvaient être attribuées aux femmes. Les fonctions d’attribution et d’administration des terres ont été précisées dans une nouvelle législation formulée en termes de droit néerlandais romain¹⁰.

Il s’agissait notamment d’une loi sur la procédure foncière et d’une loi sur le registre des actes de 1967, ainsi que de la loi sur les terres et de la loi sur l’administration des terres, toutes deux adoptées en 1973.  Cette dernière loi n’a pas encore été mise en œuvre avant que les différentes lois ne soient fusionnées dans la Loi foncière de 1979.

Le paragraphe 1 de l’article 3 de la loi foncière de 1979 stipule que « les terres du Lesotho sont dévolues de manière absolue et irrévocable à la nation basotho et sont détenues par le chef de l’État (le roi), en tant que représentant de la nation ». La loi foncière a supprimé les pouvoirs directs des autorités traditionnelles d’attribuer des terres et les a transférées aux comités fonciers villageois (VLC). Ceux-ci étaient présidés par des chefs, qui étaient représentés d’office¹¹. La dilution des fonctions d’attribution des terres des chefs a provoqué des tensions entre les autorités traditionnelles et l’État¹². La loi visait également à mettre en place des mécanismes pour accorder des titres et créer des servitudes sous le contrôle de l’État central, principalement dans la sphère urbaine. Les autorités traditionnelles ont fait valoir que la loi était inconstitutionnelle car, à leur avis, seul le roi avait le pouvoir d’attribuer ou de retirer des droits fonciers¹³. 

La loi foncière de 1979 définit trois grands types de droits fonciers:

•  Attribution de certificats fonciers par l’intermédiaire de comités d’attribution des terres dans les zones rurales. Ces certificats conféraient le droit d’utiliser et d’occuper les terres, mais pas de les transférer. Ces droits fonciers pouvaient être transmis à la veuve, puis aux héritiers désignés par les membres survivants de la famille. Ces droits fonciers pourraient être révoqués à des fins publiques¹⁴.

• Bail dans les zones urbaines émis par les comités fonciers urbains et les fonctionnaires du Département des terres, de l’arpentage et de l’aménagement du territoire qui sont soumis à des changements de loyer foncier. La durée des baux variait de 90 ans pour les propriétés résidentielles à 60 ans à des fins industrielles et commerciales¹⁵. Les personnes qui voulaient demander un bail devaient payer un arpenteur pour arpenter la parcelle. Très peu d’enregistrement foncier a eu lieu en raison d’une variété de facteurs, y compris les coûts élevés de l’arpentage, la bureaucratie fastidieuse ainsi que la responsabilité de payer le loyer foncier sur la propriété une fois enregistrée.  Ces mesures ont également été combattues par les chefs car elles ont érodé leurs pouvoirs d’attribution des terres¹⁶.

• L’État a également délivré des licences pour permettre aux gens d’accéder aux terres agricoles à l’intérieur des limites urbaines légalement publiées. Celles-ci pourraient être résiliées avec un préavis de trois mois sans indemnité¹⁷.

La loi foncière de 1979 autorisait la déclaration de zones de développement sélectionnées (SDA) dans lesquelles des terres pouvaient être acquises pour des établissements nouvellement planifiés et le développement commercial, ainsi que la modernisation des établissements informels¹⁸. 

Une Commission d’examen de la politique foncière a publié un rapport en 1987 contenant des recommandations sur la réforme du régime foncier, mais il n’y aurait pas eu de volonté politique de mettre en œuvre les recommandations de la Commission¹⁹.  

En 2005, une loi sur le gouvernement local (adoptée en 1997) est finalement entrée en vigueur, supprimant officiellement les fonctions d’attribution des terres des chefs aux comités fonciers locaux. 

En 2008, le gouvernement du Lesotho a signé un accord de cinq ans avec la Millennium Challenge Corporation – un nouveau véhicule d’aide étrangère des États-Unis. L’accord connu sous le nom de Millennium Challenge Compact (MCC) s’est concentré sur la modernisation du système d’administration foncière du Lesotho et sur des mesures visant à stimuler la croissance d’un marché foncier²⁰. 20 millions de dollars ont été alloués à l’élaboration de nouvelles lois foncières, au changement institutionnel et à la régularisation du régime foncier. À ce stade, 25% de la population était urbanisée²¹.

Système de tenure foncière

Comme indiqué plus haut, les personnes vivant en milieu rural peuvent obtenir des certificats fonciers par l’intermédiaire de comités d’attribution des terres qui confèrent le droit d’utiliser, d’occuper et de léguer les terres, mais pas de les aliéner. Cependant, il y avait peu de demande de la part des occupants de terres rurales pour ces certificats d’attribution.

Dans les zones urbaines, l’attribution des terres par les chefs a été largement remplacée par un système de titres de propriété à bail. « La grande majorité de ces baux sont des baux individuels ou conjoints, et ils sont aliénables et libres. échangeable²⁷. La durée des baux variait de 90 ans pour les terrains résidentiels à 60 et 40 ans à des fins industrielles et commerciales²⁸.

Il est également possible de demander une licence à court terme pour accéder à des terres agricoles à l’intérieur des limites urbaines légalement publiées. Ces licences pourraient être résiliées avec un préavis de trois mois, sans compensation²⁹.

Tendances dans l'utilisation des terres

Le Lesotho est une source d’eau clé pour les cœurs industriels de l’Afrique du Sud grâce au projet binational de plusieurs milliards de dollars sur l’eau des hautes terres du Lesotho. Habituellement, le LHWP lancé en 1986 fournit entre 60 et 70% d’eau au Gauteng. Cependant, la sécheresse liée au changement climatique et la réduction des chutes de neige hivernales sur les montagnes ont considérablement réduit la disponibilité de l’eau. 

Dans l’ensemble, 76,1 % des terres du Lesotho peuvent être qualifiées d’agricoles, dont entre 10 et 11 % sont arables. Le terrain montagneux signifie qu’une grande partie de la terre est située sur des pentes raides et inaccessibles. Très peu de terres sont boisées - de l’ordre de 1,5%. Le Lesotho est considéré comme très vulnérable aux effets du changement climatique et est sujet à de graves sécheresses, au gel et aux inondations. On s’inquiète beaucoup de la dégradation de l’environnement et de l’érosion des sols qui ont une incidence sur les bassins versants et les bassins versants. Dans la montagne, les pâturages communs – « possédés, utilisés et administrés par des institutions communautaires avec des avantages raisonnablement bien répartis – sont devenus un terrain d’accès libre offrant des avantages réduits à moins de personnes dans un contexte de dégradation continue de l’environnement³⁰.

L’épuisement annuel des ressources naturelles est estimé à 4,6 % du revenu national brut³¹.  La contribution de l’agriculture au PIB est passée de 20 % en 1980 à environ 6 % en 2017³². 

^{Lesotho goats, photo by H. Beisner, originally published in Pixabay, CC0}

Investissements et acquisitions de terres au Lesotho

Un examen des investissements de la CNUCED de 2014 note qu’il existe une exigence de partenariat local de 20 pour cent pour les investisseurs étrangers qui cherchent à accéder à un titre de location direct du gouvernement s’applique à tous les secteurs économiques. Selon la CNUCED, cela « constitue un moyen de dissuasion pour l’investissement dans un pays où l’accès à la terre reste un goulet d’étranglement majeur dans l’environnement d’investissement. Il est révélateur qu’aucun investisseur étranger à ce jour n’ait demandé de titre foncier dans les conditions énoncées dans la nouvelle loi³³.

Droits fonciers des femmes au Lesotho

À la suite de l’échec de la mise en œuvre des recommandations formulées par la Commission d’examen de la politique foncière de 1987, la Banque mondiale et les donateurs bilatéraux sont intervenus activement pour influencer la politique foncière. Ils ont cherché à permettre aux femmes d’accéder aux droits fonciers et à créer un marché foncier urbain comme condition préalable à l’investissement. 

Les femmes mariées étaient légalement considérées comme mineures jusqu’en 2006, date à laquelle la loi sur la capacité juridique des personnes mariées a permis aux femmes d’avoir les pleins droits de citoyenneté et de posséder des biens à part entière³⁶. Bien que la loi de 2010 ait modifié la relation entre la terre et le sexe au Lesotho, cela n’a pas nécessairement entraîné une capacité accrue des femmes à bénéficier de l’accès à la terre en milieu rural³⁷.

Toutefois, il est prouvé que la loi foncière a considérablement amélioré la sécurité des droits fonciers des femmes dans les zones urbaines. Par exemple, « la loi foncière contenait une disposition prévoyant la présomption de titre conjoint dans les mariages et, par conséquent, chaque bail délivré dans le projet de régularisation nommait les deux époux »³⁸. Ce n’était pas négociable, et apparemment très peu d’hommes a résisté à cette stipulation. Sur les nouveaux baux fonciers délivrés en vertu de la loi, 12 % ont été délivrés conjointement à des hommes, 34 % à des femmes et 52 % à des couples mariés.  De cette façon, la loi foncière a également protégé les droits successoraux des femmes.

Systèmes fonciers en milieu urbain

Une loi sur l’aménagement du territoire a été adoptée en 1980, principalement pour réglementer l’attribution des terres dans les zones urbaines, ainsi qu’une loi sur l’évaluation et la notation. Encore une fois, il s’agissait de mettre fin à l’attribution de terres urbaines par les chefs en termes de normes foncières coutumières³⁹. Ces lois ont eu du mal à gagner du terrain en raison du manque de capacité de l’État, ce qui a été partiellement corrigé à la suite de l’adoption de la loi sur le gouvernement urbain de 1983 et de la loi sur le gouvernement local de 1987. Cependant, dans la pratique, les loyers et les taux n’ont pas été perçus.

L’urbanisation rapide avec le quadruplement de la population urbaine entre 1976 et 2006 a donné l’impulsion principale à l’attribution de titres fonciers à bail⁴⁰. Il reste des questions importantes sur la façon dont l’urbain est défini dans le droit de l’urbanisme, car une grande partie de l’augmentation de la population est située dans des zones en périphérie d’établissements urbains délimités « où les terres agricoles sont subdivisées de manière informelle en parcelles à vendre sous la main des autorités coutumières»⁴¹.

La gouvernance urbaine globale a été caractérisée comme faible et inefficace. Cela a des implications pour la gestion des terres urbaines. Le conseil municipal de Maseru a été créé en 1993 à la suite de pressions exercées par la Banque mondiale qui a menacé de retirer le financement des projets de sites et de services urbains au Lesotho. En 2012, il a été déclaré que 70% de la population continuait d’accéder à la terre par des moyens informels – ménages riches et pauvres⁴². ONU Habitat rapporte que 7% des propriétaires ont acheté leur peuplement urbain à un particulier ou à une entreprise, tandis que 67% ont eu les terres attribuées par les chefs et 20% en ont hérité. Cela signifie que le marché immobilier formel au Lesotho est resté largement sous-développé.

Dans les années 1990, le Lesotho a connu une urbanisation accélérée. Cela faisait suite à la perte de 50% des emplois miniers sud-africains entre 1989 et 2001, tandis que de nouvelles opportunités d’emploi pour les femmes dans un secteur textile récemment créé ont encouragé l’exode rural⁴³. En 1996, 30% de la population avait déménagé en ville, principalement dans la capitale Maseru. Cependant, leurs droits fonciers n’étaient pas garantis. Les incertitudes juridiques et le manque de capacités institutionnelles au sein du gouvernement ont signifié que les chefs ont continué à allouer des terres dans les zones périurbaines tandis que les urbanistes de Maseru et d’ailleurs ont eu du mal à fournir des services d’eau et d’assainissement.  Dans les zones urbaines, le dualisme juridique persistant rendait de plus en plus difficile la planification d’une ville en croissance rapide. 

La loi foncière de 2010 visait en partie à résoudre ce problème et s’accompagnait d’un processus de régularisation du titre dans les zones urbaines. Les propriétaires fonciers ont été invités à soumettre des revendications sur leurs terres avec toutes les preuves dont ils disposaient. Si, après 30 jours, il n’y avait pas d’objection à une réclamation, une présomption était faite que la réclamation est valide.  Dans certains cas, des arpenteurs-géomètres ont été envoyés dans les villages pour arpenter les terres détenues par des titulaires de droits confirmés afin d’enregistrer leurs baux. Une fois ce processus terminé dans les zones de développement sélectionnées, il y a eu des mouvements pour acheter des terrains auprès de titulaires de baux enregistrés pour le développement de logements, les quartiers commerciaux et les terrains de golf. La recherche met en évidence comment les titulaires de droits enregistrés ont subi des pressions de la part des promoteurs et des responsables municipaux pour vendre des terres agricoles⁴⁴. Il est prouvé que certains de ceux qui étaient réticents à vendre ont été officieusement menacés d’expropriation où une indemnisation serait versée à un taux réduit⁴⁵.

Droits fonciers communautaires

La loi foncière de 2010 était muette sur les droits de sécurité foncière en ce qui concerne les terres rurales détenues en commun, telles que les parcours communaux. Il a été soutenu que cela rend les communautés rurales vulnérables à l’appropriation par des individus riches ou des intérêts corporatifs qui pourraient acquérir des terres directement par l’intermédiaire de l’État⁴⁶. 

La pression foncière à l’échelle du pays a entraîné une diminution de la taille des parcelles, car les allocations foncières familiales sont subdivisées entre les enfants. Cette pression a créé une tension entre les besoins concurrents entre les terres pour le logement et les terres pour les agriculteurs et les agriculteurs⁴⁷. Dans le même temps, l’agriculture est en déclin. En 2010, seulement 8 % des ménages vendaient des produits agricoles⁴⁸. 

L’énorme projet d’eau des hautes terres du Lesotho a eu un impact sur les terres, les moyens de subsistance et le logement de quelque 27 000 à 30 000 personnes, nécessitant des réinstallations et des programmes d’indemnisation. Les terres arables et les pâturages ont été submergés, ce qui a réduit les possibilités de subsistance et a eu un impact sur la santé du bétail. Une étude sur la réduction du débit des cours d’eau a estimé que 155 000 personnes supplémentaires seraient touchées par les changements dans les débits des rivières en aval des barrages principaux.   Ces impacts sont particulièrement importants car les niveaux de pauvreté sont les plus élevés dans les montagnes et la vallée de la rivière Senqu et ont augmenté de 10% entre 2002 et 2018⁴⁹.

^{Lesotho roadavals, originally published in Pixabay, CC0}

Directives volontaires sur les régimes fonciers

Les Directives volontaires des Nations Unies⁵⁰  représente un accord politique et une « loi non contraignante » représentant « un consensus mondial sur un ensemble de normes »⁵¹ pour la gouvernance du régime foncier des terres, des pêcheries et des forêts à l’appui de la réalisation progressive du droit à l’alimentation ». Le VGGT a élevé le régime foncier sur les terres et les ressources naturelles à une question de droits de l’homme. Cependant, il reste des questions sur VGGT et la mesure dans laquelle « le langage socialement progressiste » du « respect des droits fonciers » et de la « sécurité foncière » sont en pratique des instruments qui sont tout aussi susceptibles de s’ouvrir que de sauvegarder les terres communales face à des intérêts extérieurs ».

Un examen récent de l’article 16 des (VGGT) classe la législation foncière du Lesotho comme un C – où les lois n’adoptent pas le principe VGGT. L’article 16 met l’accent sur les dispositions légales relatives à

l’expropriation, à l’indemnisation et à la réinstallation. Cela fait suite à un examen d’un « large éventail d’instruments juridiquement contraignants, y compris les constitutions nationales, les lois sur l’acquisition de terres, les lois foncières, les lois sur les terres communales, les lois sur les terres agricoles, les lois sur l’utilisation des terres et les règlements »⁵².

Cette notation reflète une évaluation du droit foncier, mais elle peut également être considérée comme un indicateur de l’état de la gouvernance foncière au Lesotho. Malgré cette constatation, il est prouvé que la Loi foncière a beaucoup contribué à améliorer la gouvernance foncière dans les zones urbaines. Toutefois, dans les régions rurales, les chefs continuent de jouer un rôle dans la gouvernance des terres et leurs fonctions de gouvernance foncière demeurent assujetties à une surveillance efficace limitée.

Conclusion

Les différentes mesures visant à façonner la politique foncière et à développer le droit doivent s’inscrire dans un contexte d’instabilité politique persistante au Lesotho. La corruption et la mauvaise administration continuent d’être une contrainte au Lesotho au niveau sociétal, bien qu’il existe des indicateurs suggérant une amélioration de la prestation de services par l’Autorité de l’administration foncière.  Malgré cela, lorsqu’il s’agit de transactions foncières, de nombreux propriétaires fonciers et utilisateurs peuvent se rabattre sur « des mécanismes de marché émergents qui ne sont que partiellement légitimés et réglementés par le système officiel ».  Les mécanismes formels et informels d’accès aux terres continuent de fonctionner côte à côte.

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1868

Le Basutoland déclara protectorat britannique.

1903

Promulgation du code juridique coutumier

1966

Le Royaume du Lesotho obtient son indépendance des Britanniques. 

Le Lesotho a établi une monarchie constitutionnelle avec le roi Moshoeshoe II comme chef de l’État et un Premier ministre comme chef du gouvernement.

1967

Une loi sur le registre des actes et une loi sur les terres (procédure) ont été adoptées.

1968

Loi sur la chefferie.

1970

Le BNP perd les élections mais annule les résultats des élections, suspend la constitution et déclare l’état d’urgence.

1973

Adoption de la Loi foncière et de la Loi sur l’administration des terres. La Loi sur l’administration foncière n’a pas été mise en œuvre en raison de l’opposition des chefs à la création de conseils consultatifs fonciers

1975

Projets de développement rural intégré financés de l’extérieur promus sur une période de 10 ans période qui se termine en grande partie par un échec.

1979

La loi foncière fusionne les lois foncières antérieures et supprime légalement les pouvoirs directs des autorités traditionnelles d’attribuer des terres transférées aux comités fonciers villageois. La loi précisait trois types de droits fonciers.

1986

La prise de pouvoir militaire renverse le Parti national basotho et limite les pouvoirs des chefs pour attribuer des terres.

1987

Début du Lesotho Highland Water Scheme. Quelque 20 500 résidents ruraux pauvres ont subi des pertes de terres lors de la construction du barrage de la phase 1A

1990’s

Accélération de l’urbanisation au Lesotho. La perte de 50% des emplois de migrants au Lesotho dans les mines sud-africaines et les investissements dans l’industrie textile de Maseru sont des moteurs clés de l’urbanisation

1992

L’amendement à la loi foncière de 1979 permet aux comités fonciers urbains de légaliser les titres informels. Systèmes conflictuels d’attribution des terres dans les zones périurbaines

1993

Démocratie restaurée

1994

Coup d’État militaire

1999

Lancement d’un projet de politique agricole et de renforcement des capacités financé par les donateurs.

Création de la Commission d’examen de la politique foncière (II)

2001

Livre blanc/projet de loi sur les terres

2005

Fonction d’attribution des terres officiellement retirée aux chefs et transférée aux comités fonciers locaux

2008

Le Lesotho signe un accord avec USA Millennium Challenge Corporation (MCC). L’une des conditions de l’accord était la rédaction d’une nouvelle loi foncière et d’une nouvelle loi sur l’autorité administrative foncière afin de stimuler la croissance d’un marché foncier.

2010

McC menace de retirer son financement si la Loi foncière n’est pas adoptée. Nouvelle loi foncière adoptée malgré le débrayage de l’opposition

2012

Le Lesotho connaît une crise croissante de la sécurité alimentaire. Insécurité politique persistante

2014

Tentative de coup d’État

2016

La réintroduction de l’agriculture en bloc subventionnée par l’État a tenté d’améliorer la sécurité alimentaire nationale. Le programme s’avère non rentable

2017

La production alimentaire nationale répond aux 1/3 des besoins du pays. On estime que 60 % des ménages sont sans terre

2019

Le Lesotho sélectionné pour un deuxième pacte avec le financement de la US Millennium Challenge Corporation

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Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

La littérature sur la terre au Lesotho est assez nichée. En 1994, l’anthropologue James Ferguson a écrit une critique très citée de l’aide au développement intitulée « La machine anti-politique: « Développement » et pouvoir bureaucratique au Lesotho » qui reste une lecture importante.  Clement Leduka a publié de vastes recherches sur le Lesotho, en mettant l’accent sur les processus informels de livraison des terres et l’accès au logement.  Jonathan Crush a réalisé un travail important sur la migration et la sécurité alimentaire dans la région de l’Afrique australe, notamment en mettant l’accent sur le Lesotho.