Azerbaijan - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Village de Laza, montagnes du Caucase, photo d'Adam Jones, Creative Commons Attribution-Share Alike 2.0 Generic license.}

Au début du 19e siècle, la Transcaucasie, une région comprenant la Géorgie, l'Azerbaïdjan et l'Arménie d'aujourd'hui, a été incorporée à l'empire russe² .Après la chute de l'empire, la République démocratique d'Azerbaïdjan a été créée en 1918, avant d'être placée sous le régime soviétique en 1920. Dans le cadre de l'Union soviétique, toutes les terres et tous les moyens de production sont restés la propriété de l'État, les terres productives étant divisées en fermes d'État (sovkhoz), en fermes collectives (kolkhoz) et en parcelles auxiliaires pour la production domestique³. En octobre 1991, l'Azerbaïdjan a déclaré son indépendance dans le contexte de l'effondrement de l'Union soviétique. À cette époque, le conflit territorial avec l'Arménie au sujet de la région du Haut-Karabakh a dégénéré en guerre totale (voir la section sur les conflits fonciers). Bien qu'un cessez-le-feu ait été conclu en 1994, le conflit se poursuit entre les deux pays et une nouvelle guerre a éclaté en 2020. Depuis 1993, le Parti du nouvel Azerbaïdjan est le parti politique au pouvoir, d'abord sous la direction de Heydar Aliyev, puis par l'intermédiaire de son fils Ilham Aliyev.

L'économie de l'Azerbaïdjan a considérablement bénéficié des réserves de pétrole et de gaz. Le pétrole a régulièrement représenté plus de 30 % du PIB au cours des années 2000. Les revenus ont contribué à une forte baisse générale des taux de pauvreté dans le pays, bien que l'industrie ait un faible taux d'emploi de moins de 10 % de la population⁴ .En 2014, l'économie a connu un ralentissement en raison de la chute des prix du pétrole. À cela se sont ajoutés les défis récents que sont l'apparition de la pandémie de COVID-19, l'escalade du conflit avec l'Arménie en 2020, puis l'invasion de l'Ukraine par la Russie en 2022. Pour éviter une dépendance économique au pétrole, accentuée par l'épuisement des ressources et la volatilité du marché, le pays cherche à diversifier son économie et s'est tourné vers l'agriculture comme source d'exportations, d'emplois nationaux et de sécurité alimentaire. Le pays développe également des infrastructures afin de mettre en valeur son potentiel économique en tant qu'aménagement du foncier entre l'Europe et l'Asie, fonctionnant comme un centre logistique régional⁵.

Législation et réglementation foncières

En 1995, l'Azerbaïdjan a adopté une nouvelle constitution par référendum national⁶. L'article 13 définit trois formes de propriété (étatique, municipale, privée). L'article 29 permet aux citoyens de posséder, d'utiliser et d'aliéner des biens privés, y compris des terres. Après l'indépendance, plus de 52 décrets ont été publiés jusqu'en 2003 pour guider la réforme agraire. Toutefois, seules quelques premières initiatives ont été prises pour lancer le processus de privatisation des terres :

•  Création du comité national de géodésie et de cartographie en 1991 et du comité national des terres en 1992. En 2001, les comités ont fusionné pour devenir le Comité d'État pour les terres et la cartographie (voir la section sur les classifications du droit foncier pour plus de détails).
• La loi de 1993 sur la privatisation des biens de l'État, qui définit les principes généraux et les procédures de privatisation des terres.

Ce n'est que plus tard que les mécanismes de la réforme ont été mis en place, plus tard que dans les pays voisins de Transcaucasie, l'Arménie et la Géorgie⁷. Le décret présidentiel du 2 mars 1995, n° 155-IQ, portant création d'une commission d'État pour la réforme agraire (SARC), en a été l'instigateur. La loi de 1996 sur la réforme agraire a ensuite établi les responsabilités et les procédures pour le processus de dissolution des fermes d'État et collectives et des parcelles auxiliaires. Le comité foncier de l'État a divisé les terres en parcelles, les citoyens recevant initialement des parts de terres non spécifiées. Les terres restantes ont été divisées en terres d'État et en terres municipales.

Après un démarrage lent, le processus s'est accéléré en 1998⁸ .Cette période a été initiée par le décret présidentiel du 10 janvier 1997, n° 534, "sur la confirmation de certains actes juridiques permettant la mise en œuvre de la réforme agraire". Les lois destinées à soutenir la mise en œuvre de la réforme sont les suivantes :

•  La Loi sur le cadastre, la surveillance des terres et l'organisation de l'utilisation des terres (1998) soutient la conversion des parts foncières en titres pour les parcelles désignées.
•  La loi sur les baux fonciers (1998) réglemente les conditions des baux, qui peuvent concerner des terrains de l'État, des municipalités ou des terrains privés. Les étrangers, tout comme les citoyens et les personnes morales, peuvent louer des terres.
•  La loi sur les marchés fonciers (1999) établit des règles et des réglementations sur les marchés fonciers, stipulant que les personnes morales et les citoyens azerbaïdjanais peuvent agir en tant que propriétaires, utilisateurs, prêteurs hypothécaires et emprunteurs, et participer à plusieurs types de transactions foncières. Le Code foncier de 1999 est désormais le cadre juridique général qui régit les principes relatifs à la propriété, à l'utilisation et à la location des terres, au transfert et à l'indemnisation⁹ .Il fournit des détails sur l'enregistrement, l'évaluation et la taxation des terres et interdit aux étrangers d'acheter des terres.

Le code foncier autorise également la privatisation des terres arables et des prairies, mais place les pâturages sous le contrôle de l'État¹⁰.

À partir de 2000, la réforme s'est poursuivie avec la privatisation de parcelles agricoles et d'unités de production de l'État. Les systèmes d'administration foncière ont été révisés pour tenir compte de tous les changements survenus au cours de la décennie précédente. La réglementation de 2009 stipule que les terrains de l'État et des municipalités ne peuvent être privatisés que par le biais d'une vente aux enchères ouverte, dans le but de créer un processus plus transparent.

Système de tenure foncière

Après l'indépendance de l'Azerbaïdjan, les trois formes de propriété foncière, telles que définies dans la constitution, étaient les suivantes :

•  Terres de l'État : Les terres agricoles appartenant à l'État sont principalement des pâturages, les terres arables appartenant à l'État étant louées à des entreprises agricoles¹¹.
• Terrains municipaux : Les municipalités sont des institutions autonomes qui représentent la société civile et ne font pas partie de l'administration publique. Pourtant, on craint qu'elles ne disposent pas des capacités nécessaires pour gérer et entretenir leurs terres¹².
•  Terres privées : Les propriétaires privés ont le droit sur l'utilisation, la location ou la propriété de leurs terres, avec l'obligation de payer des taxes foncières annuelles. Dans l'agriculture, cela s'est traduit par la prédominance de petites exploitations et de ménages, 88 % des exploitations opérant sur moins de 5 hectares de terres¹³.

Un rapport de 2018 de la Banque asiatique de développement rapporte que 57 % des terrains appartiennent à l'État, 24 % aux municipalités et 20 % au secteur privé¹⁴. Tous les types de terrains peuvent faire l'objet d'un bail. Le code foncier de 1999 subdivise les terres dans les catégories suivantes :

•  Terres à vocation agricole 
• Terres des établissements résidentiels (villes, établissements et établissements résidentiels ruraux)
•  Terrains destinés à l'industrie, à la défense, aux transports, aux communications et à d'autres fins
• Terres des territoires spécialement protégés
•  Fonds forestier
•  Fonds pour l'eau
•  Terre du fonds de réserve

La réforme impliquant la privatisation des terres s'est achevée en 2004, un processus perçu par plusieurs commentateurs comme se déroulant de manière équitable. Dans le domaine de l'agriculture, la privatisation a porté sur 76 % de l'ensemble des terres arables et 70 % de l'ensemble des prairies, les pâturages restant la propriété de l'État¹⁵ .La distribution des terres comprenait des parcelles destinées à la culture et des parcelles d'arrière-cour destinées à la consommation personnelle¹⁶. Au départ, les ménages ruraux n'ont reçu que des certificats papier donnant droit à des parts de terres non encore spécifiées. Les années 1997 et 1998 ont été marquées par la distribution de parcelles physiques. Des parcelles de taille égale (en fonction de l'emplacement et de la qualité du sol) ont été distribuées par tirage au sort au niveau du village. Dans l'ensemble, le processus a permis de créer quelque 870 000 exploitations familiales disposant en moyenne de 1,6 hectare de terres agricoles¹⁷ .Le secteur est composé de petites et moyennes exploitations, principalement cultivées par les propriétaires du foncier eux-mêmes, et de quelques grandes entreprises agricoles. Depuis 2016, l'Azerbaïdjan travaille sur une stratégie de consolidation nationale, craignant que la fragmentation croissante des exploitations familiales n'ait un impact négatif sur la productivité agricole.

^{Plantation de thé dans le district de Lankaran, photo du Bureau présidentiel de presse et d'information Creative Commons Attribution 4.0 International license.}

Le comité foncier de l'État (créé en 1992) a assumé le rôle administratif principal en dirigeant la réforme foncière entre 1995 et 2000. En 2001, il a fusionné avec le Comité d'État pour la géodésie et la cartographie (créé en 1991) pour devenir le Comité d'État pour la terre et la cartographie (SLCC). Un soutien supplémentaire à la privatisation et à la gestion des terres domaniales a été apporté par la création, en 2005, du Comité d'État pour la gestion des biens domaniaux. En 2009, ce comité est devenu le Comité d'État pour les questions de propriété (SCPI), puis, en 2019, le Service d'État pour les questions de propriété relevant du ministère de l'Économie de la République d'Azerbaïdjan.

C'est également en 2005 qu'a été créé le Service d'enregistrement des biens immobiliers de l'État, suivi par le projet d'enregistrement des biens immobiliers de l'État qui s'est déroulé de 2007 à 2013 (voir la section sur les innovations en matière de gouvernance foncière). Les pouvoirs exécutifs des Rayons sont responsables de la gestion locale des terres de l'État au sein des Rayons ou des districts, ainsi que de la gestion des terres municipales. Cependant, il y a un manque de logements bon marché et abordables, tandis que les immeubles d'habitation existants se détériorent car la privatisation n'a pas tenu compte des besoins en matière de gestion et d'entretien¹⁸.

Tendances dans l'utilisation des terres

Selon FAOSTAT, en 2020, les terres cultivées représenteront 27,2 % des terres nationales. Cela représente une légère augmentation par rapport aux 23,2 % de toutes les terres en 1992¹⁹ .Bien que la contribution du secteur agricole au PIB ait diminué (5,9 % en 2021), il conserve un niveau élevé d'emploi national (36 % en 2019)²⁰ . Les cultures les plus importantes sont le blé, le maïs, le coton, les pommes de terre, les melons, la betterave à sucre, le tournesol et le tabac.

L'élevage est l'activité agricole la plus importante, 27,9 % des terres nationales étant des pâturages permanents²¹ .Pendant les périodes tsariste et soviétique, des tentatives ont été faites pour supprimer les activités nomades, en particulier pendant les campagnes de collectivisation²² .Entre 1991 et 1999, le secteur de l'élevage a diminué car les animaux ont été mangés ou vendus pour répondre aux besoins immédiats de l'Azerbaïdjan post-soviétique, tandis que la privatisation initiale des terres n'a guère contribué à soutenir les activités nomades. Le code foncier de 1999 a placé tous les pâturages sous le contrôle de l'État, terres qui pouvaient alors être louées à des exploitations pastorales dans le cadre d'un contrat d'une durée maximale de 15 ans. Avec l'amélioration de l'économie, les prix de la viande ont augmenté et le pastoralisme est devenu plus attractif, de nouveaux entrepreneurs sont entrés dans le secteur et les prix des baux fonciers ont augmenté en conséquence. La concurrence s'est donc accrue.

Les forêts occupent 13,1 % du territoire national (chiffres de FAOSTAT pour 2020), soit une augmentation de 11 % par rapport à 1992, attribuable à la régénération naturelle plutôt qu'à des zones nouvellement plantées. Les forêts sont inégalement réparties dans le pays, bien que 85 % de la couverture forestière se trouve dans les régions montagneuses²³ .Les forêts appartiennent à l'État et sont gérées par le département du développement forestier du ministère de l'écologie et des ressources naturelles. La gouvernance est informée par le code forestier de 1997 et la loi de 1999 sur la protection de l'environnement.

L'Azerbaïdjan représente un site à haut risque pour les impacts du changement climatique, et est particulièrement sujet aux inondations, qui entraînent des glissements de terrain et des coulées de boue sur son terrain montagneux²⁴ .La dégradation des sols est également due à la surexploitation des terres (y compris le surpâturage), à la déforestation et aux mauvaises méthodes d'irrigation²⁵.

La majorité de la population vit dans les zones urbaines de l'Azerbaïdjan, qui représentaient 56,4 % de la population nationale en 2020²⁶ .L'agglomération la plus importante se trouve de loin dans la capitale, Bakou, qui comptera 2,4 millions d'habitants en 2022. La ville a été construite grâce à la découverte et à l'exploitation du pétrole dans la région. Après l'indépendance, Bakou a fait l'objet d'une vaste restructuration au fur et à mesure que les bâtiments soviétiques étaient démolis, devenant ainsi un centre commercial, touristique et culturel. La politique et la réglementation sur l'utilisation des terres urbaines sont guidées par le Comité d'État pour l'urbanisme et l'architecture (SCUPA), créé en 2006, qui utilise le code de l'urbanisme et de la construction de 2012²⁷.

^{Bakou, la capitale de l'Azerbaïdjan, la nuit, photo du Bureau présidentiel de presse et d'information, Creative Commons Attribution 4.0 International license.}

Investissements et acquisitions de terres

Bien qu'il soit l'un des plus anciens pays producteurs de pétrole au monde, l'Azerbaïdjan n'est devenu une économie importante basée sur le pétrole qu'après l'achèvement de l'oléoduc Bakou-Tbilissi-Ceyhan en 2005. Les investissements étrangers ont considérablement augmenté à partir de ce moment-là, contribuant à ce que le pays atteigne le statut de pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure en 2009²⁸. Le secteur du pétrole et du gaz attire plus de la moitié de tous les investissements étrangers dans le pays et fournit 90 % des exportations²⁹ . À la fin de l'année 2020, du gaz commercial a pour la première fois quitté l'Azerbaïdjan pour rejoindre le marché européen via le gazoduc transadriatique³⁰. D'autres programmes d'infrastructure à grande échelle axés sur la connectivité comprennent le chemin de fer Bakou-Tbilissi-Kars, le nouveau port de commerce maritime international de Bakou et la construction d'une voie ferrée vers l'Iran.

^{Train de transport de pétrole, Bakou 1875-1900, source : Empire Romanov, aucune restriction de droit d'auteur connue.}

Pour diversifier l'économie, le gouvernement azerbaïdjanais s'efforce depuis longtemps de stimuler le secteur agricole. En 1999, un décret présidentiel a accordé aux producteurs agricoles une exonération de l'impôt foncier pendant cinq ans, et une loi a été adoptée deux ans plus tard pour offrir de nouvelles incitations aux entreprises et aux producteurs individuels³¹.

Les particuliers et les entreprises étrangers ne peuvent pas acheter mais peuvent louer des terrains en Azerbaïdjan. Ils peuvent acheter des logements, mais le terrain doit être loué³². En ce qui concerne l'acquisition de terres, la constitution garantit que personne ne perdra sa terre sans son consentement ou par décision d'un tribunal, ce qui, dans les deux cas, justifie le paiement d'une compensation équitable. Cette garantie est confirmée par le code foncier, le code civil et la loi sur l'acquisition des terres. Cette dernière précise les modalités de réinstallation involontaire, le processus d'acquisition, l'indemnisation et l'évaluation, ainsi que les mécanismes de réclamation³³. L'inspection de l'acquisition des terres, créée en 2011 pour rendre compte des acquisitions, les superviser et les contrôler, est une institution connexe essentielle. Cependant, de nombreux rapports, y compris celui de Bertelsmann Stiftung avec son Indice de Transformation, remettent en question la sécurité réelle de la propriété privée, avec une mauvaise application des lois, et les besoins de l'État en matière d'expropriation ayant une interprétation large pour l'acquisition de terres³⁴.

Conflits territoriaux

L'histoire post-soviétique de l'Azerbaïdjan est marquée par un conflit territorial permanent avec l'Arménie³⁵. Lors de la formation de l'Union soviétique, la région du Haut-Karabakh, dont la population est majoritairement arménienne, a été placée en tant que région autonome au sein de la République socialiste soviétique d'Azerbaïdjan. Pendant la glasnost (politique soviétique d'ouverture et de transparence), les Arméniens ont exploré la possibilité d'incorporer le Haut-Karabakh dans leur république, ce qui a été perçu par les Azerbaïdjanais comme un plan visant à prendre le territoire par la force. En 1991, le Haut-Karabakh s'est déclaré république indépendante sans le consentement ni la participation des résidents azerbaïdjanais du Haut-Karabakh, ce qui a conduit à la première guerre du Karabakh (1992-1994). Lorsqu'un cessez-le-feu a été conclu en 1994, l'Arménie a revendiqué la majeure partie du Haut-Karabakh et des districts environnants, qui représentaient environ 20 % du territoire de l'Azerbaïdjan d'avant 1991.

Du 27 septembre au 10 novembre 2020, une deuxième guerre a permis à l'Azerbaïdjan de reprendre une grande partie du territoire pris par l'Arménie lors de la première guerre du Karabakh³⁶. Malgré un cessez-le-feu ultérieur, un accord de paix durable n'a pas encore été signé, et le conflit continue de se dérouler dans divers médias au-delà du champ de bataille.

Droits fonciers des femmes

L'Azerbaïdjan dispose d'une base juridique solide pour l'égalité entre les hommes et les femmes, mais l'intégration de la dimension de genre dans la politique de l'État est insuffisante pour y parvenir. La Constitution affirme l'égalité des droits et des libertés pour tous les citoyens, quel que soit leur sexe (article 25), ainsi que l'égalité des droits de propriété (article 29)³⁷. Le code du mariage et de la famille affirme l'égalité des droits sur les biens acquis dans le mariage, et les violations sont punies par le code pénal. Le Comité d'État pour la famille, les femmes et les enfants de la République d'Azerbaïdjan a été créé en 2009 et a pour mandat de coordonner les agences et les programmes gouvernementaux³⁸. Toutefois, le comité n'est pas suffisamment intégré dans l'ensemble du gouvernement.

Les structures sociales restent dominées par les hommes en Azerbaïdjan. Même avec les mêmes droits légaux que les hommes, il existe un écart de rémunération entre les hommes et les femmes, ce qui constitue une discrimination à l'égard des femmes³⁹.Il y a une relative parité entre les hommes et les femmes dans l'enseignement général jusqu'au niveau supérieur, mais peu de femmes participent aux formations professionnelles. L'emploi est également stratifié autour de certaines professions, comme les hauts postes gouvernementaux occupés par des hommes. À l'heure actuelle, une seule femme occupe un poste ministériel, à savoir Bahar Muradova, qui dirige le comité d'État pour la famille, les femmes et les enfants. Toutefois, le président du parlement récemment élu est une femme, et l'Assemblée nationale compte 21 femmes sur 121 membres. L'indice d'inégalité de genre de 2019 place l'Azerbaïdjan derrière les pays d'Europe de l'Est, la Turquie, la Géorgie et la Russie.

La propriété foncière dans le cadastre officiel n'est pas agrégée par sexe. Selon l'enquête nationale la plus récente sur le budget des ménages, les hommes à la tête d'un ménage sont plus susceptibles de posséder des terres qu'une femme à la tête d'un ménage⁴⁰. Les ménages dirigés par des femmes ont également tendance à avoir des parcelles plus petites. Cela signifie que les femmes ont généralement moins accès aux services, aux financements et aux ressources agricoles. Et ce, malgré la tendance des hommes à migrer vers les zones urbaines, laissant les femmes s'occuper des foyers ruraux. Il est généralement admis que les hommes héritent et gèrent les terres, même s'il n'y a pas d'obstacle juridique à ce que les femmes le fassent.

Innovations dans la gouvernance foncière

Plusieurs projets de grande envergure ont contribué à la propriété et à l'administration des terres, en lien avec la réforme foncière, en particulier la privatisation des terres de l'État. Certains projets clés sont présentés ci-dessous :

•  Le projet d'enregistrement des biens immobiliers de l'État s'est déroulé de 2007 à 2013 et a été financé par la Banque mondiale. L'objectif du projet était de développer un système d'enregistrement immobilier unifié, fiable, transparent et efficace avec lequel enregistrer les droits de propriété impliquant des terres rurales et urbaines. Le système a une couverture nationale et utilise des technologies numériques avec des guichets uniques décentralisés. L'objectif est de favoriser les marchés fonciers, tout en soutenant la gestion des propriétés de l'État⁴¹.
•  La Communauté européenne et l'Autorité suédoise de cartographie, de cadastre et d'enregistrement foncier ont apporté leur soutien au Comité d'État pour la terre et la cartographie. L'objectif de cette initiative était d'aménager un système moderne d'enregistrement foncier. L'amélioration des bases de données du cadastre a suivi les règles d'évaluation foncière et économique correspondant aux normes d'évaluation de l'UE⁴².
•  De 2016 à 2019, l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture a soutenu un projet visant à remédier à la fragmentation des terres à la suite de la privatisation à la fin des années 1990, dans le but d'améliorer la productivité agricole à mesure que l'économie s'éloigne de la dépendance à l'égard de la production pétrolière. Le projet comprenait la formulation d'un projet de stratégie nationale de consolidation des terres, la mise en œuvre d'un projet pilote de consolidation des terres, ainsi que la formation et le renforcement des capacités⁴³.

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Suggestions de lectures complémentaires de l'auteur

L'auteur suggère deux rapports de la Banque asiatique de développement. Tout d'abord, l'évaluation nationale de 2014 sur l'acquisition et la réinstallation des terres en Azerbaïdjan, qui donne une bonne vue d'ensemble de la réforme et de la privatisation des terres, puis établit un lien avec les processus d'acquisition⁴⁴ .Deuxièmement, pour une analyse des questions d'aménagement du foncier urbain et de développement, veuillez consulter le rapport 2017 Strengthening Functional Urban Regions in Azerbaijan⁴⁵. En 2022, l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture a publié un Profil national de genre de l'agriculture et des moyens de subsistance ruraux, qui contient des informations utiles à la fois sur les propriétés foncières agricoles et sur la manière dont les rôles de genre influencent les moyens de subsistance ruraux et la sécurité alimentaire⁴⁶. L'article de 2015 intitulé Implementation of pasture leasing rights for mobile pastoralists - a case study on institutional change during post-socialist reforms in Azerbaijan, rédigé par Regina Neudert, Michael Ruehs et Volker Beckmann, offre une vision importante des défis auxquels les éleveurs ont été confrontés, à la fois pendant l'ère soviétique et ensuite dans le cadre de la réforme agraire dans un Azerbaïdjan indépendant⁴⁷.

Ligne du temps des régimes fonciers - étapes de la gouvernance foncière

1920 - La République démocratique d'Azerbaïdjan est incorporée à l'Union soviétique.

Cette décision fait suite à la création de la République deux ans plus tôt, après la chute de l'empire russe.

1991 - L'Azerbaïdjan déclare son indépendance

Cela se passe dans le contexte de l'effondrement de l'Union soviétique.

1992-94 - Première guerre du Karabakh

Conflit territorial entre l'Azerbaïdjan et l'Arménie qui dure encore aujourd'hui.

1995 - Une nouvelle constitution est adoptée par référendum national.

L'article 13 définit trois formes de propriété (étatique, municipale, privée).

1996-2004 - Redistribution des terres et privatisation

Ce processus a permis la création de quelque 870 000 exploitations familiales disposant en moyenne de 1,6 hectare de terres agricoles.

1999 - Promulgation du code foncier

Il s'agit d'un cadre juridique essentiel pour les principes relatifs à la propriété, à l'utilisation et à la location des terres, ainsi qu'au transfert et à la compensation.

2005 - Achèvement de l'oléoduc Bakou-Tbilissi-Ceyhan

Cela facilite l'augmentation de la richesse nationale en tant qu'économie basée sur le pétrole.

2020 - Deuxième guerre du Karabakh

L'Azerbaïdjan reprend les territoires occupés.

2022 - La capitale Bakou compte 2,4 millions d'habitants.

En tant que ville primitive, Bakou abrite près d'un quart de la population nationale.