Indonésie - Contexte et Gouvernance Foncière

L'Indonésie a déclaré son indépendance de la domination coloniale néerlandaise en 1945. De 1968 à 1998, elle a été sous le contrôle du régime du Nouvel Ordre, dirigé par le général Suharto. Une période de Réforme a suivi sa démission, renforçant le processus démocratique au sein du gouvernement. Le pays fait partie des groupes MINT (avec le Mexique, le Nigeria et la Turquie) et Onze prochain, et a le potentiel pour devenir l'une des plus grandes économies du monde au cours du 21e siècle.

Avec 300 groupes ethniques et linguistiques distincts, il est très difficile de tenir compte de pratiques coutumières très variées dans le cadre du droit écrit. La législation foncière est principalement encadrée par les lois agraires de base de 1960 (pour les forêts et les terres non domaniales) et les lois forestières de 1999 (pour les forêts domaniales). Il s'agit d'un système pluraliste et souvent contesté.⁵ Le régime foncier coutumier est reconnu dans le droit statutaire, mais le droit est souvent supprimé dans l'intérêt national. Cela n'est nulle part plus évident que dans la conversion extensive des forêts en plantations de palmiers à huile.

Législation et réglementation foncières

L'Indonésie possède un système foncier pluraliste complexe, avec des centaines de règlements relatifs à la terre. Selon l'article 33 de la Constitution de 1945, "la terre, l'eau et les ressources naturelles qu'elle contient sont sous la responsabilité de l'État et utilisées pour la prospérité du peuple". Le fondement de la législation foncière est la loi agraire de base (BAL) n° 5 (1960). 5 (1960).⁶ Elle définit les types de droits fondamentaux pour les personnes privées, avec un plafond pour les propriétés foncières, et le rôle de l'État. BAL reconnaît le droit foncier coutumier (adat) comme représentant du droit foncier agraire, sans toutefois préciser les principes de l'indigénat, et en stipulant qu'il ne peut entrer en conflit avec les intérêts de la nation ou de l'État.⁷ Ce dernier point s'est avéré litigieux, et la nouvelle loi sur l'acquisition des terres (2012) a été critiquée pour avoir facilité l'expropriation des terres par le gouvernement.⁸

Le ministère des affaires agraires et de l'aménagement du territoire (ATR) a fusionné avec l'agence foncière nationale (BPN). Ensemble, ils administrent toutes les terres non étatiques, à savoir les zones résidentielles et les terres agricoles privées, ainsi que les terres étatiques non forestières. Cela représente environ 30 % de toutes les terres en Indonésie. Les titres de propriété peuvent être délivrés par le BPN, mais les terres adat doivent être converties en droits étatiques formels (voir les détails dans la section suivante).⁹ Afin d'accélérer le processus et d'améliorer les capacités administratives, le projet d'administration des terres (Land Administration Project, LAP), avec le soutien de la Banque mondiale et de l'ancien AusAID, a lancé un programme systématique de délivrance de titres de propriété. Une première phase de cinq ans s'est déroulée de 1994 à 1999 à Java, suivie d'autres phases dans les îles périphériques entre 2000 et 2019.¹⁰ La Banque mondiale a interrompu son soutien après 2009 en raison de la lenteur des progrès. Aujourd'hui, seul un tiers des parcelles estimées dans les zones rurales et urbaines ont été officiellement enregistrées.

Les forêts d'État (kawasan hutan) sont régies par la loi forestière n° 41 (1999, remplaçant la loi forestière de base n° 5, 1967). Grâce à cette loi, près de 70 % de l'ensemble des terres sont désignées comme terres forestières d'État (une mise en œuvre des droits qui reste aujourd'hui une source de conflit majeure pour les communautés forestières) et sont administrées par le ministère de l'Environnement et des Forêts (MoEF). Elle est subdivisée en zones forestières de conservation, de protection et de production, tandis que la forêt titrée est administrée comme une terre non étatique par ATR et BPN.¹¹ Avec le décret MPR 35, 2013, les terres adat sont reconnues comme des zones forestières qui commandent des droits non étatiques, bien que la reconnaissance formelle nécessite un processus long et souvent coûteux comprenant la reconnaissance légale de la communauté adat par le gouvernement régional. Entre-temps, des concessions sont accordées pour des plantations de bois, de mines et d'agro-industries.¹²

Après la démission de Suharto en 1998, la période de réforme de l'Indonésie a été marquée par une décentralisation du pouvoir vers les gouvernements régionaux. Dirigée par la loi n° 22 sur les administrations régionales (1999 - mise à jour par la loi n° 32 en 2004), l'administration foncière est mise en œuvre par les bureaux du BPN au niveau régional. Cela facilite l'engagement avec les systèmes fonciers locaux dans un pays très diversifié, mais il y a des restrictions budgétaires à ce niveau.

Système de tenure foncière

La loi agraire de base définit cinq formes fondamentales de droit de propriété¹³:

• Hak Milik (pleine propriété privée permettant le transfert ou l'hypothèque).
• Hak Pakai (droits d'utilisation)
• Hak Guna Usaha (droit d'exploitation, qui est orienté vers l'agriculture commerciale).
• Hak Guna Bangunan (droit à la construction)
• Hak Sewa (droit de bail, où une personne ou une société peut construire un bâtiment sur le terrain)

Deux droits de tenure en vertu du droit adat sont également reconnus¹⁴:

• Hak Membuka Tanah (droit de défricher)
• Hak Memungut Hasil Hutan (droit de collecter des produits forestiers)

L'enregistrement des titres de propriété est un processus long et coûteux, de sorte que les citoyens sont tributaires des programmes parrainés par le gouvernement pour officialiser leurs droits de propriété. La privation de terres en milieu rural reste également un problème aigu, notamment dans la région populeuse de Java et dans les îles éloignées.¹⁵ Pour les communautés forestières, il y a peu de sécurité, car toutes les terres forestières appartiennent à l'État, ce qui n'est contrebalancé que par quelques programmes de réforme foncière et quelques possibilités de conclure des baux de foresterie sociale avec des droits de gestion.

Les régimes fonciers coutumiers sont très diversifiés à travers l'Indonésie, et comprennent des parcelles individualisées et communales, différents moyens de transfert, et des variations dans les pratiques locales d'héritage.¹⁶ Dans les zones rurales, l'administration des terres et la résolution des litiges sont susceptibles de se faire dans le cadre de ces systèmes.¹⁷ Bien que le BAL reconnaisse les terres adat coutumières, celles-ci ne peuvent être officiellement enregistrées qu'en les convertissant en Hak milik, Hak pakai, Hak guna usaha ou Hak guna bangunan. Il n'y a pas d'option pour obtenir la reconnaissance des terres gérées dans le cadre d'accords communautaires.

Les tentatives de réforme agraire ont été dynamisées pendant la période de la Réforme en Indonésie.¹⁸ Un programme national a été mené par le décret MPR n° IX de 2001 sur la réforme agraire et la gestion des ressources naturelles, qui appelait à une harmonisation des lois relatives à la terre et aux ressources naturelles, visant à l'équité, aux droits de l'homme et au développement durable.¹⁹ En 2016, sous le président Jokowi, le programme de réforme TORA a été mis en place. Outre l'accélération de la délivrance des titres de propriété, le programme vise à redistribuer 4,1 millions d'hectares de forêts domaniales et 0,4 million d'hectares de terres en friche aux agriculteurs dans le cadre de droits d'utilisation.²⁰ Elle est étroitement liée à la notion de foresterie sociale et reconnaît que la désignation des terres comme forêts a été une cause importante de conflit.

Les tendances dans l'utilisation des terres

56 % de la population indonésienne réside dans des zones urbaines, avec en tête Jakarta, la plus grande ville d'Asie du Sud-Est et celle qui connaît la croissance la plus rapide, avec plus de 10 millions d'habitants.²¹ La répartition de la population présente une grande incohérence, avec une forte pénurie de terres à Java, Bali et dans certaines parties de Sumatra, et une abondance de terres disponibles dans d'autres régions.²² Dans le passé, d'importants programmes de migration ont été lancés pour déplacer les agriculteurs sans terre ou pauvres en terre vers des zones moins densément peuplées (Kalimantan, Sulawesi, Papouasie occidentale).²³ En 2017, 33,2 % des terres étaient classées comme agricoles. Les plus grandes îles (Java, Bali, Sumatra) ont favorisé la culture du riz au cours des millénaires. Les îles moins peuplées restent densément boisées, les communautés forestières et côtières pratiquant l'agriculture itinérante, la chasse, la cueillette et la pêche.

L'Indonésie possède la troisième plus grande superficie de forêt tropicale au monde, après le Brésil et la République démocratique du Congo.²⁴ Même si les forêts domaniales représentent près de 70 % de la superficie totale, le calcul de la couverture forestière réelle est un projet à rendement décroissant. Selon FAOSTAT, la couverture forestière représentait 44,5 % de la superficie totale des terres en 2017, mais ce chiffre inclut les forêts plantées telles que les plantations de palmiers à huile. Ils devraient couvrir près de 7 % de la superficie totale des terres en 2020.²⁵ Le taux de déforestation a suscité de vives inquiétudes, car des défrichements ont eu lieu, notamment pour l'exploitation minière, l'exploitation forestière et la production de palmiers à huile. En 2003, 2,4 millions d'hectares étaient défrichés par an, soit le taux le plus élevé au monde. Bien que la situation se soit améliorée par la suite, l'Indonésie reste l'un des principaux émetteurs de gaz à effet de serre, en raison de la déforestation et de la combustion des tourbières. Cela réduit la riche biodiversité et a un impact sur les communautés qui dépendent des forêts pour leur subsistance. À l'heure actuelle, près de 15 % de l'ensemble des terres sont protégées par un statut de conservation.²⁶

Investissements et acquisitions des terres dans le l’Indonésie.

Au cours de la ruée vers les terres de la dernière décennie, des millions d'hectares en Indonésie ont été acquis pour des plantations de palmiers à huile (notamment vers la Malaisie et Singapour), mais aussi pour des concessions minières (Chine), la production de bois, de papier et de pâte à papier.²⁷ Le "Plan directeur pour l'accélération et l'expansion du développement économique de l'Indonésie 2011-2025" promeut de tels investissements dans l'intérêt public, le gouvernement pouvant exproprier des terres privées et allouer des terres publiques. Les entreprises étrangères ne peuvent pas détenir de droits fonciers, mais elles peuvent créer une entreprise commune avec un partenaire indonésien pour louer des terres.²⁸

Sumatra et Kalimantan sont les principales régions où les forêts d'État sont converties en palmiers à huile, la Papouasie occidentale constituant une nouvelle frontière.²⁹ Les grandes entreprises dominent le paysage, au prix de la diminution des plantations appartenant à des petits exploitants, de l'augmentation du nombre de sans-terre en milieu rural et de l'insécurité alimentaire pour des millions de familles. Et ce malgré un "moratoire forestier" depuis 2011, qui a été renouvelé jusqu'en 2021, et récemment rendu permanent. Guidés par la loi de 1967 sur l'exploitation minière, 1,2 million d'hectares ont été alloués entre 2004 et 2009, avec la participation de multinationales telles que Rio Tinto et Freeport McMoRan. L'attribution de 2,2 millions d'hectares supplémentaires était prévue pour la période 2010-20.³⁰

En 2017, selon le Consortium pour le renouveau agraire, 659 conflits fonciers ont été notés en Indonésie, couvrant 520 491 ha de terres. Il s'agit principalement de plantations et de projets d'infrastructures gouvernementales, ce qui représente une augmentation de 50 % par rapport à 2016.³¹ De nombreux litiges fonciers opposent les agriculteurs au ministère des Forêts ou aux sociétés de plantation. La loi de 2012 sur l'acquisition de terres pour le développement dans l'intérêt public ("Loi sur l'acquisition de terres ") prévoit une période limitée de négociation avec les propriétaires fonciers.³² Les compensations sont de réputation faible et arbitraire, et ne sont pas requises si les droits fonciers ne peuvent être produits.³³ Un système judiciaire pluraliste et souvent partial ne facilite pas les choses, avec des chevauchements de compétences entre le tribunal civil, le tribunal administratif et le tribunal religieux islamique.³⁴ Les titres ou baux officiels sont plus susceptibles de primer sur la reconnaissance des terres adat. Les gouvernements régionaux jouent un rôle de médiateur dans les conflits relatifs aux droits fonciers coutumiers. Ils délivrent également des permis et des compensations, et procèdent à l'aménagement et à la redistribution des terres.³⁵ Il existe un solide réseau d'OSC s'occupant des questions relatives à la terre et aux ressources naturelles, qui peut apporter une aide juridique aux demandeurs.

Dans les zones urbaines, l'expansion rapide ne s'est pas accompagnée d'investissements suffisants dans le logement et les services sociaux. La vente d'un terrain ne nécessite aucune approbation du gouvernement. Toutefois, pour un projet de développement privé, le terrain doit d'abord être vendu à l'État, qui délivre ensuite des droits d'utilisation au promoteur.³⁶ Pour les terres agricoles, le BAL (article 10) stipule que les terres doivent être exploitées par leur propriétaire. Néanmoins, cette réglementation est négligée au profit des locations informelles, et la taxe foncière agricole est perçue auprès de l'utilisateur plutôt que du propriétaire.

Les droits fonciers des femmes

En droit écrit, les hommes et les femmes ont le même statut juridique en vertu du Code civil (1847).³⁷ L'Indonésie a également signé et ratifié les conventions internationales relatives au genre, notamment la CEDAW et la CEDAW-OP. Pourtant, en 1998, 30 % des titres fonciers étaient au nom des femmes, 65 % pour les hommes, et moins de 5 % étaient des titres communs.³⁸ Les hommes assument généralement le rôle de chef de famille et les droits de propriété relèvent donc de leur compétence. Cependant, les pratiques diffèrent selon les pays. Par exemple, à Java, les femmes peuvent posséder des terres, mais dans d'autres régions, la coutume interdit cette propriété.³⁹

La loi sur le mariage de 1974 stipule que les biens acquis après le mariage sont la propriété conjointe du mari et de la femme, bien que les droits des femmes sur les biens matrimoniaux ne soient pas enregistrés. Les réglementations régionales peuvent différer selon les systèmes de croyances culturelles ou religieuses, par exemple lorsque la polygamie est encore pratiquée.⁴⁰ L'héritage est régi par le code civil, qui prévoit l'égalité des droits, ou par la loi islamique. Dans ce dernier cas, un tiers des biens peut être légué et le reste est soumis aux règles de succession islamiques, réparties entre les conjoints et les enfants survivants et favorisant les hommes. La coutume javanaise favorise l'égalité des parts d'héritage entre les enfants.

Le ministère des femmes, aujourd'hui appelé ministère de l'autonomisation des femmes et de la protection de l'enfance (MoWECP), a été créé en 1978 pour promouvoir et améliorer la situation des femmes en Indonésie. Selon la coutume locale, les femmes peuvent être en 

mesure d'assumer des rôles de leadership adat (par exemple, elles peuvent être très actives dans la province de Sulawesi), ce qui peut permettre de régler des litiges fonciers localisés.

Il existe également des organisations semi-gouvernementales comme le Congrès des femmes indonésiennes (qui compte 75 membres), le Conseil des femmes provinciales et le Conseil des femmes de district.

Directives volontaires sur les régimes fonciers (VGGT)

La FAO s'est associée à des OSC locales pour améliorer la connaissance et la compréhension du VGGT et commencer à mettre en œuvre certains aspects du guide d'apprentissage. Ils ont notamment cherché à protéger les pêcheries à petite échelle en Indonésie, en adaptant le VGGT (Directives volontaires pour assurer une pêche durable à petite échelle dans le contexte de la sécurité alimentaire et de l'éradication de la pauvreté).⁴¹ D'autres tentatives ont été faites pour améliorer la contribution des réseaux d'OSC aux processus politiques nationaux. Le 15 juillet 2019, une délégation du corps législatif et de l'agence foncière d'Indonésie s'est rendue au siège de la FAO pour échanger sur les développements législatifs et institutionnels relatifs à la propriété foncière, et sur la manière dont ils peuvent s'adapter aux normes de pratique définies dans le VGGT.⁴²

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1945 – L'indépendance

L'Indonésie a déclaré son indépendance du régime colonial néerlandais et s'est dotée d'une constitution la même année.

1960 – Promulgation de la loi agraire fondamentale

Il s'agit de la principale législation foncière pour les forêts et les terres non domaniales, qui définissent les types de droits de base pour les particuliers.

1994 – Début du projet d'administration des terres (LAP)

Avec le soutien de la Banque mondiale et d'AusAID, un programme systématique de délivrance de titres de propriété a été lancé à Java, puis dans les îles périphériques.

1999 – Droit forestier

Il s'agit de la principale législation foncière pour les forêts d'État, qui comprennent près de 70 % de toutes les terres en Indonésie.

2003 – Taux de déforestation le plus élevé au monde

2,4 millions d'hectares étaient défrichés par an et, bien que ce chiffre se soit amélioré depuis, l'Indonésie reste l'un des plus gros émetteurs de gaz à effet de serre au monde.

2016 – Lancement du programme de réforme de TORA

Sous l'égide du président Jokowi, le programme vise à accélérer l'attribution de titres de propriété, en redistribuant les forêts d'État et les terres en friche aux agriculteurs dans le cadre de droits d'utilisation.

2017 – 669 conflits fonciers signalés

Couvrant 520 491 ha de terres, ces chiffres représentent une hausse de 50 % par rapport à 2016. De nombreux litiges opposent les agriculteurs au ministère des Forêts ou aux sociétés de plantation.

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Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

L'Indonésie est connue pour son système juridique pluraliste concernant la terre. Daryono montre comment ce pluralisme a persisté, malgré les tentatives du gouvernement national de parvenir à un système unifié de droits.⁴³ Dans le même temps, Sahide et Giessen examinent une administration foncière fragmentée en relation avec la gouvernance des forêts tropicales humides, en soulignant comment ces forêts se répartissent en six catégories d'utilisation des terres.⁴⁴ Il existe un ensemble de travaux portant sur les tentatives de réforme foncière. Resosudarmoa et al. examinent comment la politique d'économie juste a affecté les moyens de subsistance locaux et le changement climatique, en se concentrant sur les programmes de foresterie sociale.⁴⁵ Widodo examine le programme national de réforme agraire (NARP) et son impact sur la redistribution des terres.⁴⁶ Malgré ces initiatives, l'accaparement des terres persiste et Tania Murray Li explore les impacts des plantations de palmiers à huile suite à ces acquisitions.⁴⁷ Il est également intéressant de consulter son livre primé « Land's End », basé sur deux décennies de recherche, qui examine l'émergence des relations capitalistes sur l'île de Sulawesi.⁴⁸

***References

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