Afeganistão - Contexto e Governança Fundiária

^{Bela vista do rio Panj, da fronteira entre o Afeganistão e o Tajiquistão, na região de Shughnon-shughnan. Foto: Khwahan. CC BY-SA 3.0 DEED.}

Sob a Revolução Saur em 1978, os partidos comunistas derrubaram a Primeira República (1973-1979). A assistência russa foi solicitada, resultando na ocupação russa até 1989. Seguiram-se rebeliões, guerra civil, derrubamento regular de líderes com novas "repúblicas", o que desencadeou um deslocamento em massa (1978-1996). Isto foi em grande parte anulado pelo vitorioso Talibã jihadista em 1996, sendo aclamado cautelosamente pela comunidade internacional. Na prática, o Emirado religioso ultra-conservador do Talibã não conseguiu garantir apoio além de sua base em Pashtun, e foi derrubado no devido tempo, com o apoio das forças norte-americanas como parte de sua "Guerra contra o Terror" após 9-11-2001². 

Em dezembro de 2001, uma reunião internacional em Bonn estabeleceu uma Administração Interina, tornando-se uma Administração Transitória em 2004, acompanhada de uma nova Constituição para o Estado Islâmico. As eleições multipartidárias foram finalmente realizadas em 2014, com grande partilha do poder desde então³. Os Talibãs, alegando redução do fervor religioso, reconquistaram mais da metade do país. Outros grupos lutam pela maior parte do resto do país, deixando a administração em exercício sob um controle claro sobre apenas 12% do país, incluindo Cabul⁴. O Acordo de Paz assinado com o Talibã no início de 2020 fracassou, e as conversações foram retomadas em 2021. A presença sustentada, se bem que drasticamente reduzida, de forças ocidentais estrangeiras continua sendo um aspecto fundamental para os caminhos acordados em direção à paz e estabilidade genuínas após quatro décadas de conflito.

Não é surpresa que as relações em uma economia dependente da terra e dos recursos ainda permaneça em conflito e o avanço em direção a novos paradigmas para eliminar as raízes da guerra pela terra tenham sido frustradas e, de certa forma, agravadas. A produção ilegal de papoula (o Afeganistão foi o principal produtor mundial em 2019) entrou em um vazio de estabilidade, que se estende a diversos interesses concorrentes, incluindo os Talibãs que tributam a produção e o trânsito em áreas por eles controladas⁵. Apesar dos bilhões de dólares investidos na luta contra os narcóticos desde 2002, milhões de afegãos dependem agora da produção de papoula⁶. Violência, inacessibilidade e uma expansão limitada dos serviços fora das cidades, taxas extremas de pobreza, baixa expectativa de vida e mortalidade infantil crescem, agora exacerbadas pela COVID-19⁷. 

As e os refugiados e o deslocamento interno dominam a demografia. O Irã e o Paquistão têm recebido refugiados e refugiadas afegãos desde a invasão russa em 1979, atingindo um pico de 6,2 milhões de pessoas em 1990. Ainda hoje, abrigam 2,4 milhões de afegãos(as)⁸. A população residente é de 37,4 milhões⁹. Cerca de 5 milhões de afegãos(as) são deslocados, devido a conflitos e violência, outros(as) escapam de desastres como avalanches e enchentes¹⁰. Muitos(as) fogem para cidades e vilas e a urbanização aumentou em 4% desde 2001. Os 26% de afegãos(as) são agora habitantes urbanos¹¹ se multiplicaram.

A diversidade étnica (40 grupos) caracteriza o Afeganistão como um importante cruzamento da era pré-cristã, a partir da Rota da Seda. Os pashtuns do leste (Paquistão) começaram a dominar no século 18 e constituem a metade da população atual, seguidos pelos tadjiques (27%), usbeques (9%) e hazara (9%). Antigamente um famoso local inicial do budismo, 90% dos afegãos agora seguem o islamismo sunita. Os Hazara são o principal grupo de seguidores minoritários do islamismo xiita. 

^{Uma visão geral de um campo de refugiados em Cabul, foto de NATO Training Mission-Afghanistan (CC BY -SA 2.0)}

Setor fundiário e imobiliário

A lei afegã compreende a lei suprema (Constituição, 2004), leis sujeitas aprovadas por um Parlamento de duas câmaras, decretos presidenciais herdados e aprovados como ainda válidos, e um Código Civil (revisado em 1977) expressando normas religiosas personalizadas localmente. Todas têm força desde que não contradigam a Shari'a, conforme definido pela jurisprudência Sunni Hanafi. Distinções entre o direito consuetudinário e a Shari'a não são fáceis de se desfazer, uma vez que estas têm sido mutuamente influentes no último milênio. Quase metade dos 2.416 artigos do Código Civil regulamentam especialmente as relações de propriedade social. O Código continua sendo uma fonte primária de direito para os tribunais. Os juízes podem ter tanto treinamento islâmico quanto secular.

O feudalismo e a dura realidade de terras cultiváveis limitadas têm sido os principais motores na definição de direitos e normas legais sobre a terra. Os proprietários podem ser donos de vales inteiros, empregando inquilinos(as) e trabalhadores(as) através de acordos de exploração agrícola partilhada historicamente, produzindo endividamento crônico e herdado (trabalho "escravo"). Apenas 5% da área do país é irrigável e outros 7% podem ser utilizados em alguns anos para a agricultura de regime de chuvas.

A maior parte dos 80% das terras de sertão e áridas estão disponíveis apenas para o pasto de primavera e verão, e para a coleta de alimento básico, bem como de combustível para o longo inverno. As pastagens maiores e mais férteis estão em grande altitude, o que atrai a maioria dos conflitos. Isto se dá principalmente entre pastores nômades (kuchi) e comunidades assentadas¹². A maioria dos ca. 3 milhões de pecuaristas são pashtun. Muitas das comunidades Kuchi ainda podem produzir escrituras em couro, atribuindo-lhes o uso exclusivo de pastagens no alto como recompensa por seu papel na expansão da hegemonia Pashtun no Afeganistão a partir da década de 1880. Isto foi às custas da agricultura local Hazara, Tajik e Uzbek, sendo a Hazara especificamente proibida de possuir gado a partir da década de 1890¹³. A resposta legal a este conflito ao longo do último século foi nacionalizar as terras de cultivo, atribuindo direitos de uso. Isto não satisfaz nem as comunidades locais prejudicadas nem Kuchi que passaram a depender profundamente da prioridade e, idealmente, do acesso exclusivo a pastagens em terras altas.
 

Legislação e regulamentação de terras

As principais políticas e leis de terras são:

• Política Nacional de Terras, 2018: Fornece informações sobre mais de 40 tópicos. As inovações na Política de 2007 incluem compromissos para: introduzir terras comunitárias como uma categoria legal e registrável para abranger terras de propriedade coletiva; proteção de direitos durante a mineração e outras grandes empresas; direitos de moradia nas cidades a serem apoiados; apropriação de terras a serem duramente punidas; nova avaliação da terra a ser instituída; e novos arranjos a serem adotados para permitir o acesso justo a pastagens, inclusive por Kuchi.

• Constituição, 2004: com base na Constituição de 1964, com a manutenção dos compromissos clássicos de proteção da propriedade privada, o pagamento de indenizações anteriores à aquisição compulsória para fins públicos (ambos já na lei em 1935) o lobby pós-Bonn para um capítulo sobre questões de terras e propriedades foram ignorados¹⁷. A única inovação foi permitir que os estrangeiros pudessem alugar terras.

• Lei de Gestão de Terras, 2018: (mais precisamente, uma lei de administração de terras) promulgada pela primeira vez em 1960, regularmente revisada desde então. Esta última versão esclarece as categorias de terras; lista onze documentos elegíveis para serem utilizados no registro compulsório de terras privadas, incluindo escrituras de transferência normalmente assinadas; prevê testemunhos locais para permitir que aqueles sem documentos possam obter títulos; aperfeiçoa um procedimento de titulação em duas etapas pelas delegações provinciais para pesquisa e julgamento, e permite a resolução de conflitos a nível comunitário; retrata as tendências de descentralização pós-Bonn para os distritos (embora descentralizada nas áreas urbanas). Reitera duras punições por roubo de terras (por senhores da guerra, políticos corruptos, funcionários), promete regulamentos para restituição das terras usurpadas ("roubadas"). A lei não cumpre o compromisso da política de introduzir terras comunitárias, e limita a propriedade de pastagens comunitárias àqueles diretamente ligados às aldeias.

• Registro de Imóveis Informais Urbanos, 2017: Define a terra estatal ou pública dentro/adjacente aos municípios, concentra-se na adjudicação e emissão de títulos ou Certificados de Ocupação para proprietários(as) informais, com destaque para as e os repatriados, nômades e pessoas sem-terra. Há uma atualização planejada e pode envolver a aquisição compulsória para estabelecer novos conjuntos habitacionais e serviços. Emissão de procedimentos devolvidos aos níveis municipal e sub municipal.

• Lei de Aquisição de Terra, 2017: esta lei incorpora a maioria das diretrizes políticas sobre desapropriação. Os procedimentos devem ser exercidos através de uma autoridade pública, seguir estritamente a lei, não envolver privação forçada de terra, fins públicos reduzidos, compensação a ser paga prontamente (mas não necessariamente antes) da aquisição, reassentamento desde que toda uma comunidade rural ou urbana esteja envolvida, e os proprietários(as) retêm direitos de preferência se o propósito público não for realizado ou cessar. A principal carência, mais uma vez, decorre do não reconhecimento de direitos coletivos no regime tradicional, aplicável a territórios isolados, ou para levar em conta o tamanho da família na compensação. Uma Política de Reinstalação visa aderir às normas internacionais.

• Decreto de Identificação e Alocação de Terras Apropriadas para a Reintegração e Construção de Moradias Populares para Populações que retornam, deslocados internos e famílias de mártires das Forças de Segurança e Defesa do País, 2018: promulga títulos de propriedade para terras tão ocupadas com proximidade a serviços, abastecimento de água e oportunidades de trabalho.

Classificações de posse de terra

As principais formas de posse de terra no Afeganistão são:

• Terreno consagrado (Waqf): Terrenos destinados a fins religiosos ou sociais, que não podem ser vendidos uma vez oferecidos.

• Propriedade Privada: propriedades de casas, fazendas e empresas, que devem ser registradas em cadastro¹⁸. A Lei de Gestão de Terras permite arrendamentos entre particulares em terras do estado áridas e virgens (até 90 anos para uso não agrícola), ou em terras agrícolas (até 50 anos). Os arrendamentos não-privados são concedidos pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Irrigação. Outras instituições governamentais têm a autoridade de arrendar terras até 5 anos. Os contratos de arrendamento e de partilha anual também devem ser registrados no respectivo arquivo de parcelas.

• Terras do Estado: inclui terras urbanas e rurais de qualquer tipo (por exemplo, pomares, pastagens, áreas úmidas, edifícios) registradas como pertencentes ao Estado desde 1977. O Estado pode alocar para esquemas de assentamento ou para um desenvolvimento público. Administrado diretamente pelos órgãos governamentais pertinentes.

• Terra Pública: definida como não possuída e não possuível, utilizada coletivamente pelo público mas não por indivíduos, e monitorada e administrada pelo Governo. Quase tudo é terra firme com potencial de pastagem sazonal ou o ano todo. Não podem ser vendidas, ocupadas, alugadas ou divididas. Dividida em Pastagens Públicas - disponíveis para todos os cidadãos (ãs)(sob licença) e Pastagens Especiais - localizadas dentro dos limites ou próximas a vilas para uso coletivo como parques, playgrounds, cemitérios, mesquitas, bazares ou pastoreio.

A política de terras e as leis expressam ambições que não refletem a realidade no local onde 90% da ocupação é informal ou costumeira, e a entrega das intenções de regularizar os usos costumeiros, informais e todos os outros proprietários de terras em um único regime integrado é remota. Entretanto, o bom progresso na regularização de assentamentos informais através da emissão de Certificados de Ocupação oferece esperança. Restam dúvidas quanto à titulação rural em massa, que permanece cara e incômoda, sendo os sistemas conflituosos e minados ainda mais pela corrupção.

A vulnerabilidade e a insegurança da posse da terra aumentou depois de décadas de apropriação de terras e malfeitorias, e a sobreposição de reivindicações a casas e fazendas criadas por longas ausências de exilados e refugiados, inúmeras disputas em cidades, vilas e novos assentamentos rurais devido ao crescimento populacional, deslocamento e senhores da guerra¹⁹. A relutância legal em reconhecer as propriedades de pastagem coletiva não resolveu as disputas entre grupos étnicos e os conflitos entre os povos e os novos assentamentos rurais que afetam grandes partes do país²⁰.

A governança institucional tem visto progressos desde 2001. A Suprema Corte concordou em renunciar gradualmente à sua função de um século como emissora de títulos e manutenção de registros, em favor do foco na resolução de disputas fundiárias. As agências de serviço de terras separadas em 2001 foram amalgamadas sob a Autoridade de Terras do Afeganistão, consolidando o poder dentro do governo após uma breve experiência com a autonomia descentralizada²¹. 

Tendências de uso do solo

Os dados do FAOSTAT sobre o uso da terra no Afeganistão permanecem notavelmente estáveis nos últimos 60 anos, talvez um reflexo da estagnação do desenvolvimento de uma terra envolta em conflito²². Apesar da urbanização, 75% das e dos afegãos permanecem em áreas rurais, e a força de trabalho é predominantemente agrícola. As culturas e a pecuária normalmente fornecem 60% do PIB²³. O FAOSTAT mede consistentemente as terras agrícolas em 58% da área do país, dos quais quase 80% são prados e pastagens. Tem havido um crescimento constante na produção de papoula desde cerca de 2002, apesar de esta ter sido drasticamente reduzida sob o domínio do Talibã nos anos 90, e programas anti-narcóticos de alto custo lançados por doadores nos anos 2000²⁴. A papoula exerce enorme pressão sobre fontes de água limitadas e provoca disputas acaloradas e violência. Enquanto a remoção de minas foi bem sucedida nos anos 2000, as terras cultivadas remotas e úmidas continuam afligidas. A insegurança de posse e a ameaça de violência inibem ainda mais a produção de alimentos e a segurança²⁵. 

As florestas sempre foram poucas e diminuíram ainda mais para 2% da área total da terra (dados da FAO de 1993). As iniciativas para expandir as florestas para 10% têm caído devido à fraca capacidade institucional e acessibilidade²⁶. No ritmo atual, todas as florestas serão perdidas até 2050. O desmatamento, o sobrepastoreio e a mudança climática aumentam os deslizamentos de terra, a erosão do solo, a degradação da bacia hidrográfica, a redução da biodiversidade e a desertificação²⁷. O deslocamento devido a desastres é responsável por um terço de casos de desastres no Afeganistão, o restante é resultado de violência e conflito. Mais de meio milhão de afegãos e afegãs foram deslocados somente em 2019²⁸. Foi dada proteção especial a quatro locais - Parque Nacional Band-e-Amir, Reserva de Vida Selvagem Big Pamir, Reserva de Vida Selvagem Teggermansu e a Área de Conservação Wakhan²⁹.

Cabul aumentou de 500.000 em 2001 para mais de 4 milhões de residentes até 2010³⁰, a e como em outras cidades, isto tem causado um aumento na infra-estrutura. O planejamento urbano não foi capaz de limitar ou dirigir suficientemente a imigração, ou de combater a corrupção. A desigualdade rural permanece tão alta e talvez maior do que nos tempos feudais, apesar de décadas de reformas legais. Há também um alto nível de fragmentação com 60% das propriedades agrícolas (22% das terras agrícolas) com menos de 1 hectare³¹.

Investimentos e aquisições de terras

Apesar de 20 anos visando o investimento estrangeiro para ajudar na recuperação, e assegurando apoio internacional em 2012 para desenvolver canais de recursos e excelência extrativista, muitos investidores recuaram devido ao reavivamento da guerra civil, corrupção, infraestrutura precária e incerteza³². Um dos primeiros empreendimentos, a Mina de Cobre Mes Aynak (2009), financiada pela China, no valor de 1,3 bilhões de dólares, nunca chegou a começar a funcionar, devido a falhas pós-acordo em termos de negociação³³. Grandes projetos de infra-estrutura foram assinados para incluir uma ferrovia ligando Turcomenistão, Tajiquistão e Afeganistão (2013), mas encontram-se em espera³⁴. O Afeganistão também espera se beneficiar do CPEC (Corredor Econômico China-Paquistão - sigla em inglês). Os investidores estrangeiros precisam de um parceiro afegão para operar dentro do país, não sendo permitida a propriedade de terras estrangeiras³⁵. Apesar da cautela dos investidores, o valor da terra nas áreas urbanas aumentou mais de 1.000% de 2002-12, devido ao aumento do número de repatriados e exilados e aos aluguéis muito altos pagos pelos doadores e organizações receptoras³⁶. O valor da terra rural também aumentou devido à explosão do cultivo da papoula.

Direitos da Mulher à Terra

A Constituição reconhece a valiosa contribuição das mulheres para a economia nacional e garante sua igualdade de direitos⁴⁴. No entanto, as estruturas patriarcais através dos sistemas religiosos e consuetudinários atuam como uma barreira ao seu empoderamento⁴⁵. Apenas 36% das meninas foram matriculadas na escola secundária em 2017, e apenas 5% no nível terciário⁴⁶. As mulheres são freqüentemente isoladas da sociedade, o casamento forçado é comum, a poligamia ainda é permitida pela Lei Islâmica e pelo Código Civil Afegão e as mulheres suportam um dos mais altos índices de violência doméstica do mundo⁴⁷. Mais uma vez, as leis e a ratificação da Convenção para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW) em 2003 existem apenas no papel⁴⁸.

Os direitos das mulheres à terra no Afeganistão são deficientes. Sob Shari'a, as mulheres podem herdar um oitavo dos bens do cônjuge falecido, enquanto as filhas recebem metade da parcela de terra em comparação com os filhos⁴⁹. Na prática, a terra cai nas mãos de parentes homens, com níveis muito baixos de registro de mulheres como proprietárias (c. 2%), em sua maioria viúvas⁵⁰. Vários programas apoiam os direitos de propriedade das mulheres, tais como um programa governamental apoiado pela USAID e UN-Habitat que permite às mulheres obterem Certificados de Ocupação em Cabul como ocupantes conjuntos ou únicos⁵¹. 

A participação política também é limitada para as mulheres, que não são permitidas nos conselhos locais (shura ou jirga). Elas dificilmente estão envolvidas em conversações de paz relacionadas a conflitos recentes⁵². Entretanto, 27% das cadeiras no parlamento nacional estão agora reservadas para as mulheres. As ONGs que fazem pressão sobre os direitos das mulheres incluem a  Afghanistan’s Women’s Network, estabelecida em 199, e o Afghanistan Women Council, fundado em 1986.

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

No desenvolvimento de instituições de segurança e posse da terra, o VGGT tornou-se uma referencia⁵³. De fato, as autoridades afegãs demonstraram um interesse ativo durante a fase de desenvolvimento das Diretrizes Voluntárias, contribuindo para os debates sobre seu conteúdo e uso⁵⁴. Os projetos apoiados pelos doadores desde 2012 têm, portanto, considerado o VGGT como um quadro para o desenvolvimento da governança da terra no país. Por exemplo, o Projeto do Sistema de Administração de Terras do Afeganistão (ALASP), apoiado pelo Banco Mundial e iniciado em 2019, visa melhorar a capacidade institucional, os serviços de informação e mapeamento, e se apóia no VGGT⁵⁵. 

^{Naray, Afghanistan, foto de af R9 Studios (CC BY 2.0)}

Linha do tempo

1978 – Revolução Saur
As forças comunistas assumiram o controle do país em um violento golpe de Estado.

2001 – Queda do Talibã, com o Acordo de Bonn restabelecendo as instituições governamentais.
Isto se segue ao ataque terrorista de 11 de setembro e à subseqüente invasão do Afeganistão pelos EUA.

2004 – Promulgação da Constituição. 
Não há uma área específica de terras, com terrenos abordados em termos mais gerais de propriedade.

2010 – Formação da Autoridade Independente da Terra do Afeganistão (ARAZI)
A ARAZI é a maior autoridade para administração de terras, registro, gerenciamento, arrendamentos e resolução de disputas, incorporando-se ainda mais ao Gabinete de Pesquisas Cadastrais em 2013.

2012 – Retorno de quase 5,7 milhões de exilados e exiladas desde a queda do Talibã
Isto aumentou a população em 25%.

2017 – Última revisão da Lei de Gestão Fundiária
A lei estabelece um sistema para o gerenciamento e administração de terras, definindo     tipos de terras, o processo para arrendamentos, apropriação de terras, bem como como     a forma de lidar com disputas.

2018 – Última revisão da Política Nacional de Terras
Após a promoção inicial em 2007, a política tenta abordar a sobreposição de autoridades em terras entre diferentes instituições governamentais.

Bibliografía recomendada

Sugestão do autor para leitura posterior

***References