Afghanistan - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Belle vue sur la rivière Panj, à la frontière entre l'Afghanistan et le Tadjikistan, dans la région de Shughnon-shughnan. Photo de la région de Shughnon-shughnan: Khwahan. CC BY-SA 3.0 DEED}

Avec la révolution Saur de 1978, les partis communistes ont renversé la Première République (1973-1979). L'aide russe a été sollicitée, ce qui a entraîné l'occupation russe jusqu'en 1989. S'ensuivirent des insurrections rebelles, des guerres civiles et des renversements réguliers de dirigeants au sein de nouvelles "républiques", ce qui provoqua des déplacements massifs de population (1978-1996). Les Talibans djihadistes victorieux en 1996 ont largement mis fin à cette situation, sous les acclamations de la communauté internationale. Dans la pratique, l'émirat religieux ultraconservateur des Talibans n'a pas réussi à obtenir un soutien au-delà de sa base pachtoune et a été renversé en temps voulu, avec le soutien des forces américaines dans le cadre de la "guerre contre le terrorisme" qui a suivi le 11 septembre 200². 

En décembre 2001, une réunion internationale à Bonn a établi une administration intérimaire, qui est devenue une administration transitoire en 2004, avec une nouvelle constitution pour l'État islamique. Des élections multipartites ont finalement eu lieu en 2014, avec un partage du pouvoir mouvementé depuis³. Les talibans, invoquant une baisse de la ferveur religieuse, ont reconquis plus de la moitié du pays. D'autres groupes se disputent la majeure partie du reste, de sorte que l'administration en place ne contrôle clairement que 12 % du pays, y compris Kaboul⁴.

L'accord de paix signé avec les talibans au début de 2020 vacille, et les pourparlers reprennent en 2021. La présence soutenue, bien que fortement réduite, des forces occidentales étrangères reste une épine essentielle sur la voie convenue d'une paix et d'une stabilité véritables après quatre décennies de conflit.

Il n'est pas surprenant que les relations foncières dans l'économie dépendante de la terre et des ressources restent conflictuelles et que les progrès vers de nouveaux paradigmes visant à éliminer les causes foncières de la guerre aient été contrariés, voire aggravés. La production illégale de pavot à opium (l'Afghanistan était le premier producteur mondial en 2019) est entrée dans le vide de la stabilité, gérée par divers enjeux concurrents, dont les Talibans qui taxent la production et le transit dans les zones qu'ils contrôlent⁵. Malgré les milliards de dollars investis par les donateurs dans la lutte contre les stupéfiants depuis 2002, des millions d'Afghans dépendent aujourd'hui de la production de pavot⁶. La violence, l'inaccessibilité et l'expansion limitée des services en dehors des villes, les taux extrêmes de pauvreté, la faible espérance de vie et la mortalité infantile prospèrent, désormais exacerbés par la COVID-19⁷. 

Les réfugiés et les déplacements internes dominent la démographie. L'Iran et le Pakistan ont accueilli des réfugiés afghans depuis l'invasion russe de 1979, atteignant un pic de 6,2 millions de personnes en 1990. Ils accueillent encore aujourd'hui 2,4 millions d'Afghans⁸. La population résidente est de 37,4 millions d'habitants⁹. Environ 5 millions d'Afghans sont déplacés, en raison des conflits et de la violence, ou pour échapper à des catastrophes telles que des avalanches ou des inondations¹⁰. Beaucoup fuient vers les villes et les villages et l'urbanisation a augmenté de 4% depuis 2001. 26% des Afghans sont désormais des citadins¹¹ et les colonies de squatters ("informelles") se sont multipliées..

La diversité ethnique (40 groupes) caractérise l'Afghanistan, car c'est un carrefour important depuis la route de la soie de l'ère préchrétienne. Les Pachtounes venus de l'est (Pakistan) ont commencé à dominer au 18e siècle et représentent aujourd'hui la moitié de la population, suivis des Tadjiks (27 %), des Ouzbeks (9 %) et des Hazaras (9 %). Autrefois célèbre pour ses débuts dans le bouddhisme, 90 % des Afghans suivent aujourd'hui l'islam sunnite. Les Hazara constituent le principal groupe minoritaire d'adeptes de l'islam chiite.
 

^{Vue d'ensemble d'un camp de réfugiés à Kaboul, photo prise par NATO Training Mission-Afghanistan (CC BY -SA 2.0)}

Système foncière

Le droit afghan comprend la loi suprême (Constitution, 2004), des lois thématiques approuvées par un Parlement bicaméral, des décrets présidentiels hérités du passé et approuvés comme étant toujours valables, ainsi qu'un code civil (révisé en 1977) exprimant des normes religieuses adaptées au contexte local. Toutes ces lois sont en vigueur tant qu'elles ne contredisent pas la charia telle que définie par la jurisprudence sunnite hanafi. Les distinctions entre le droit coutumier et la Shari'a ne sont pas faciles à démêler car ils se sont influencés mutuellement au cours du dernier millénaire. Près de la moitié des 2 416 articles du code civil réglementent en particulier les relations sociales de propriété. Le Code reste la principale source de droit pour les tribunaux. Les juges peuvent avoir une formation islamique ou laïque.

Le féodalisme et la dure réalité des terres cultivables limitées ont été les principaux moteurs de la définition des normes et des droits fonciers légaux. Les propriétaires terriens peuvent posséder des vallées entières, déployant des locataires et des travailleurs par le biais d'accords de partage des cultures historiquement exploitants, produisant un endettement chronique et héréditaire (travail "asservi"). Seuls 5% de la superficie du pays sont irrigables et 7% supplémentaires sont utilisables certaines années pour l'agriculture pluviale.

Une grande partie des 80 % de terres de parcours et de terres stériles ne sont disponibles que pour le pâturage de printemps et d'été, et la collecte de fourrage et de combustible essentiels pour le long hiver. Les pâturages les plus grands et les plus fertiles se trouvent en haute altitude, ce qui attire la plupart des conflits. Ceux-ci opposent principalement les pasteurs nomades (kuchi) aux communautés sédentaires¹². La plupart des quelque 3 millions de pasteurs sont des Pachtounes. De nombreuses tribus Kuchi peuvent encore produire des actes inscrits sur du cuir, leur attribuant l'usage exclusif des hauts pâturages en récompense de leur rôle dans l'expansion de l'hégémonie pachtoune en Afghanistan à partir des années 1880. Cela s'est fait aux dépens des Hazara, Tadjiks et Ouzbeks, agro-pastoraux locaux, les Hazara étant spécifiquement interdits de posséder du bétail depuis les années 1890¹³. 

 La réponse légale à ce conflit au cours du siècle dernier a été de nationaliser les terres de parcours, en attribuant des droits d'utilisation. Cela ne satisfait ni les communautés locales lésées ni les Kuchi qui en sont venus à dépendre profondément d'un accès prioritaire et idéalement exclusif aux hauts pâturages.

Législation et réglementation foncières

Les principales politiques et lois foncières sont:

• Politique foncière nationale, 2018 : Fournit des déclarations sur plus de 40 sujets. Les innovations de la politique de 2007 comprennent les engagements suivants : introduction des terres communautaires en tant que catégorie légale et enregistrable pour couvrir les terres coutumières détenues collectivement ; protection des droits lors de l'exploitation minière et d'autres grandes entreprises ; soutien des droits au logement dans les villes ; punition sévère des accapareurs de terres ; mise en place d'une nouvelle évaluation des terres ; et mise en place de nouvelles dispositions pour permettre un accès équitable aux pâturages, y compris pour les Kuchi.
   
• Constitution, 2004 : basé sur la Constitution de 1964, avec le maintien des engagements classiques de protection de la propriété privée, de paiement d'une compensation avant toute acquisition obligatoire à des fins publiques (ces deux éléments figuraient déjà dans la loi en 1935). Les pressions exercées après Bonn en faveur d'un chapitre sur les questions foncières et de propriété ont été ignorées¹⁷. La seule innovation consiste à permettre aux étrangers de louer des terres. 
   
• Loi sur la gestion des terres, 2018 : (plus exactement, une loi sur l'administration des terres), promulguée pour la première fois en 1960 et régulièrement révisée depuis. Cette dernière version clarifie les catégories de terres ; énumère onze documents pouvant être utilisés pour l'enregistrement obligatoire des terres privées, y compris les actes de transfert signés selon la coutume ; prévoit des témoignages locaux pour permettre aux personnes dépourvues de documents d'obtenir des titres ; affine une procédure d'attribution de titres en deux étapes par des délégations provinciales pour l'enquête et l'adjudication, et permettant la résolution des conflits au niveau communautaire ; revient sur les tendances de décentralisation post-Bonn vers les districts (bien que dévolue dans les zones urbaines). La loi ne respecte pas l'engagement politique d'introduire des terres communautaires et limite la propriété des pâturages communautaires à ceux qui sont directement liés aux villages.
   
• Enregistrement des propriétés informelles urbaines, 2017 : Définit les terres publiques ou d'État à l'intérieur ou à proximité des municipalités, se concentre sur l'adjudication et la délivrance de titres ou de certificats d'occupation pour les colons informels, notamment les rapatriés, les nomades et les sans-terre démunis. La modernisation est prévue et peut impliquer une acquisition obligatoire pour établir de nouveaux lotissements et services. Les procédures sont dévolues aux niveaux municipal et sous-municipal.
   
•  Loi sur l'acquisition de terres, 2017 : cette loi reprend la plupart des directives politiques sur l'expropriation. Les procédures doivent être exercées par une autorité publique, suivre strictement la loi, ne pas impliquer de privation forcée de terres, les objectifs publics doivent être limités, l'indemnisation doit être versée rapidement (mais pas nécessairement avant) l'acquisition, la réinstallation est prévue lorsque toute une communauté rurale ou urbaine est concernée, et les propriétaires conservent des droits de préemption si l'objectif public n'est pas réalisé ou cesse. L'une des principales lacunes provient à nouveau de la non-reconnaissance des droits collectifs dans le régime coutumier, applicable aux terres de parcours, ou de la non-prise en compte de la taille de la famille lors de la compensation. Une politique de réinstallation vise à se conformer aux normes internationales.
   
• Décret sur l'identification et l'attribution de terrains appropriés pour la réintégration et la construction de logements abordables pour les rapatriés, les personnes déplacées et les familles des martyrs des forces de sécurité et de défense du pays, 2018 : promet des titres de propriété pour les terres ainsi occupées à proximité des services, de l'approvisionnement en eau et des possibilités de travail. 
   

Système de tenure foncière

Les principales formes de régime foncier en Afghanistan sont les suivantes:

• Terrain en dotation (Waqf) : les parcelles consacrées à des fins religieuses ou sociales, qui ne peuvent être vendues une fois qu'elles ont été données.

• Terrain privé : les propriétés des maisons, des fermes et des entreprises, qui doivent être cadastrées¹⁸. La loi sur la gestion des terres autorise les baux entre parties privées sur les terres arides et vierges de l'État (jusqu'à 90 ans pour un usage non agricole), ou sur les terres agricoles (jusqu'à 50 ans). Les baux non privés sont accordés par le ministère de l'Agriculture, de l'Élevage et de l'Irrigation. D'autres institutions gouvernementales sont habilitées à louer des terres pour une durée maximale de 5 ans. Les contrats de location et de métayage annuel doivent également être enregistrés dans le fichier parcellaire correspondant.

• Terrain de l'État : comprend les terres urbaines et rurales de tout type (par exemple, les vergers, les prairies, les zones humides, les bâtiments) enregistrées comme appartenant à l'État depuis 1977. L'État peut les affecter à des programmes de colonisation ou à un développement public. Géré directement par les agences gouvernementales appropriées.

• Terre publique : définis comme non possédés et non appropriables, utilisés collectivement par le public mais pas par les individus, et surveillés et gérés par le gouvernement. Presque toutes les terres de parcours ont un potentiel de pâturage saisonnier ou toute l'année. Elles ne peuvent être vendues, occupées, louées ou divisées. Divisé en pâturages publics - accessibles à tous les citoyens (avec des permis) et en pâturages spéciaux - situés à l'intérieur des frontières ou à côté des villages pour une utilisation collective comme parcs, terrains de jeux, cimetières, mosquées, bazars ou pâturages. 

La politique et les lois foncières expriment des ambitions qui ne reflètent pas la réalité sur le terrain où 90 % de l'occupation est informelle ou coutumière, et la concrétisation des intentions de régulariser la propriété foncière coutumière, informelle et toute autre propriété dans un régime intégré unique est lointaine. Toutefois, les progrès satisfaisants réalisés dans la régularisation des établissements informels grâce à la délivrance de certificats d'occupation sont porteurs d'espoir. Des questions demeurent quant à la délivrance de titres de propriété ruraux de masse, qui reste coûteuse et lourde, les systèmes étant conflictuels et minés par la corruption.

La vulnérabilité et l'insécurité foncières sont monnaie courante après des décennies d'accaparement de terres et de malversations, et de revendications concurrentes sur les maisons et les fermes créées par les longues absences des exilés et des réfugiés, les innombrables litiges dans les villes et les nouveaux établissements ruraux dus à la croissance démographique, aux déplacements et aux seigneurs de la guerre¹⁹. La réticence juridique à reconnaître les propriétés de pâturage collectives n'a pas résolu les griefs intertribaux et les griefs des nomades sédentarisés qui s'enveniment dans de grandes parties du pays²⁰.

La gouvernance institutionnelle a connu des progrès depuis 2001. La Cour suprême a accepté de renoncer progressivement à sa fonction séculaire d'émission de titres et de tenue de registres, pour se concentrer sur la résolution des litiges fonciers. Les différentes agences de services fonciers ont été fusionnées en 2001 au sein de l'Autorité foncière afghane, consolidant ainsi le pouvoir au sein du gouvernement après une brève expérience d'autonomie décentralisée²¹. 

Tendances dans l'utilisation des terres

Les données de FAOSTAT sur l'utilisation des terres en Afghanistan restent remarquablement stables au cours des 60 dernières années, ce qui reflète peut-être la stagnation du développement dans un pays en proie à des conflits²². Malgré l'urbanisation, 75 % des Afghans restent dans les zones rurales et la main-d'œuvre est essentiellement agricole. Les cultures et le bétail fournissent normalement 60 % du PIB²³. Selon FAOSTAT, les terres agricoles représentent 58 % de la superficie du pays, dont près de 80 % sont des prairies et des pâturages. La production de pavot n'a cessé de croître depuis 2002 environ, bien qu'elle ait été fortement réduite sous le régime des talibans dans les années 1990 et que des programmes anti-narcotiques très coûteux aient été lancés par les donateurs dans les années 2000²⁴. Le pavot exerce une pression énorme sur les sources d'eau limitées et provoque des conflits et des violences. Bien que le déminage ait été un succès dans les années 2000, les terres agricoles pluviales les plus éloignées restent touchées. L'insécurité des régimes fonciers et la menace de violence entravent encore davantage la production et la sécurité alimentaires²⁵. 

Les forêts ont toujours été peu nombreuses et se sont encore réduites à 2% de la superficie totale des terres (données FAO 1993). Les initiatives visant à étendre les forêts à 10% ont échoué en raison de la faiblesse des capacités institutionnelles et de l'accessibilité²⁶. Au rythme actuel, toutes les forêts auront disparu d'ici 2050. La déforestation, le surpâturage et le changement climatique favorisent les glissements de terrain, l'érosion des sols, la dégradation des bassins versants, la réduction de la biodiversité et la désertification²⁷. Les déplacements dus à des catastrophes représentent un tiers des cas en Afghanistan, le reste étant le résultat de la violence et des conflits. Plus d'un demi-million d'Afghans ont été déplacés au cours de la seule année 2019²⁸. Un statut de protection spéciale a été accordé à quatre sites - le parc national de Band-e-Amir, la réserve de faune du Grand Pamir, la réserve de faune de Teggermansu et la zone de conservation de Wakhan²⁹.

La population de Kaboul est passée de 500 000 habitants en 2001 à plus de 4 millions en 2010³⁰, et comme dans d'autres villes, les infrastructures en ont souffert. La planification urbaine n'a pas été en mesure de limiter ou de diriger suffisamment l'immigration, ni de lutter contre la corruption. L'inégalité rurale reste aussi élevée, voire plus élevée, qu'à l'époque féodale, malgré des décennies de réformes juridiques. Il existe également un niveau élevé de fragmentation, 60 % des exploitations agricoles (22 % des terres agricoles) étant inférieures à 1 hectare³¹.

Investissements et acquisitions de terres

Malgré les efforts déployés depuis 20 ans pour attirer les investissements étrangers afin de contribuer à la reprise et l'obtention d'un soutien international en 2012 pour développer les corridors de ressources et l'excellence de l'extraction, de nombreux investisseurs se sont retirés en raison de la reprise de la guerre civile, de la corruption, des mauvaises infrastructures et de l'incertitude³². L'une des premières entreprises, la mine de cuivre de Mes Aynak (2009), financée par la Chine à hauteur de 1,3 milliard USD, n'a jamais vu le jour, en raison de l'échec des négociations après l'accord³³. De grands projets d'infrastructure ont été signés, notamment un chemin de fer reliant le Turkménistan, le Tadjikistan et l'Afghanistan (2013), mais sont en attente³⁴. L'Afghanistan espère également bénéficier du CPEC (couloir économique Chine-Pakistan). Les investisseurs étrangers doivent avoir un partenaire afghan pour opérer dans le pays, la propriété foncière étrangère n'étant pas autorisée³⁵. Malgré la méfiance des investisseurs, la valeur des terrains dans les zones urbaines a augmenté de plus de 1 000 % entre 2002 et 2012, en raison de l'afflux de rapatriés et d'exilés et des loyers très élevés payés par les donateurs et les organisations qui arrivent³⁶. La valeur des terres rurales a également augmenté en raison de l'explosion de la culture du pavot. L'exploitation minière est le principal secteur de croissance inexploité, dont la valeur est estimée à 1 000 milliards USD³⁷. La Chine et l'Inde sont particulièrement désireuses d'investir³⁸.

Droits fonciers des femmes

La Constitution reconnaît la précieuse contribution des femmes à l'économie nationale et garantit leur égalité de droits⁴⁴. Pourtant, les structures patriarcales, à travers les systèmes religieux et coutumiers, constituent un obstacle à leur autonomisation⁴⁵. Seules 36% des filles se sont inscrites dans l'enseignement secondaire en 2017, et seulement 5% dans l'enseignement supérieur⁴⁶. Les femmes sont fréquemment mises à l'écart de la société, les mariages forcés sont courants, la polygamie est toujours autorisée par la loi islamique et le code civil afghan, et les femmes subissent l'un des taux de violence domestique les plus élevés au monde⁴⁷. Là encore, les lois et la ratification de la Convention pour l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW) en 2003 ne sont que sur le papier⁴⁸.

Les droits fonciers des femmes en Afghanistan sont faibles. En vertu de la charia, les femmes peuvent hériter d'un huitième des biens du conjoint décédé, tandis que les filles reçoivent la moitié de la part de terre par rapport aux fils⁴⁹. Dans la pratique, les terres tombent entre les mains de parents de sexe masculin, les femmes étant très peu enregistrées comme propriétaires (environ 2 %), principalement des veuves⁵⁰. Plusieurs programmes soutiennent les droits de propriété des femmes, comme un programme gouvernemental soutenu par USAID et ONU-Habitat qui permet aux femmes d'obtenir des certificats d'occupation à Kaboul en tant que co-occupantes ou occupantes uniques⁵¹. 

La participation politique est également limitée pour les femmes, qui ne sont pas admises dans les conseils locaux (shura ou jirga). Elles sont peu impliquées dans les pourparlers de paix relatifs aux conflits récents⁵².

Toutefois, 27% des sièges du parlement national sont désormais réservés aux femmes. Parmi les ONG qui font pression en faveur des droits des femmes, on trouve le Afghanistan’s Women’s Network, créée en 1995, et Afghanistan Women Council Fondée en 1986.

Directives volontaires sur les régimes fonciers (VGGT)

Dans le développement d'institutions et de régimes fonciers sûrs, le VGGT est devenu une pierre de touche⁵³. En effet, les autorités afghanes ont manifesté un intérêt actif pendant la phase d'élaboration des directives volontaires, en contribuant aux débats sur leur contenu et leur utilisation⁵⁴. Les projets soutenus par les donateurs depuis 2012 se sont donc tournés vers le VGGT comme cadre pour développer la gouvernance foncière dans le pays. Par exemple, le projet de système d'administration foncière de l'Afghanistan (ALASP), soutenu par la Banque mondiale, qui a débuté en 2019, vise à améliorer les capacités institutionnelles, les services d'information et la cartographie, et s'appuie sur le VGGT⁵⁵. 

^{Naray, Afghanistan, photo par af R9 Studios (CC BY 2.0)}

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1978 – Révolution Saur
Les forces communistes ont pris le contrôle du pays lors d'un violent coup d’État.

2001 – Chute des talibans, avec l'accord de Bonn qui rétablit les institutions gouvernementales.
Cette chute fait suite à l'attaque terroriste du 11 septembre 2001 et à l'invasion de l'Afghanistan par les États-Unis.

2004 – La Constitution est promulguée. 
Il n'existe pas de section spécifique sur les terres, celles-ci étant abordées en termes plus généraux de propriété.

2010 – Formation de l'Autorité foncière indépendante d'Afghanistan (ARAZI)
L'ARAZI est la principale autorité chargée de l'administration, de l'enregistrement et de la gestion des terres, des baux et du règlement des litiges. Elle a fusionné avec le Bureau du cadastre en 2013.

2012 – Retour de près de 5,7 millions d'exilés depuis la chute des talibans.
La population a ainsi augmenté de 25 %.

2017 – Dernière révision de la loi sur la gestion des terres
La loi établit un système pour la gestion et l'administration des terres, définissant les types de terres, le processus de location, l'appropriation des terres, ainsi que la manière de traiter les litiges.

2018 – Dernière révision de la politique foncière nationale
Après une première promotion en 2007, la politique tente de résoudre le problème du chevauchement des compétences foncières entre les différentes institutions gouvernementales.

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References