Libéria - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Photo des Nations Unies, 2014. Vue aérienne de Monrovia. Attribution-NonCommercial-NoDerivs 2.0 Generic (CC BY-NC-ND 2.0)}

Le régime foncier du pays reflétait autrefois une division de longue date entre les descendants d'esclaves affranchis originaires des États-Unis et des Caraïbes (environ 5 % de la population) et les populations indigènes rurales. Les américano-libériens, également appelés « élite urbaine », utilisent plutôt un système statutaire occidental de propriété foncière, tandis que les communautés autochtones s'appuient principalement sur le régime coutumier. Ce clivage se résorbe toutefois lentement. Les moyens de subsistance dépendent largement de l'agriculture à petite échelle et de l'exploitation minière artisanale. Dans le même temps, il existe un certain nombre de grandes exploitations agro-industrielles et minières (contestées).

Parmi les principaux problèmes fonciers qui se posent aujourd'hui au Liberia, citons le déplacement des communautés locales lié aux concessions foncières du gouvernement pour l'exploitation forestière, l'exploitation minière et l'agriculture à grande échelle, la pauvreté urbaine et les droits fonciers des femmes.

Législation et réglementation foncières

 Le double système foncier du Libéria trouve son origine dans son histoire unique. Il combine à la fois le droit statutaire qui est principalement appliqué dans la zone côtière urbaine et le droit coutumier dans le reste du pays. Ce dernier s'appuie sur un réseau de systèmes de gouvernance locaux basés sur les lignages, tandis que le régime foncier légal a été introduit par l'American Colonization Society au début du 19e siècle. Dans les années 1820, la Société a acquis des terres auprès des chefs, souvent sans consulter les propriétaires réels ou sans leur consentement, le long de la côte pour que les esclaves américains libérés puissent s'installer. Chaque colon recevait 10 acres de terres agricoles ou 25 acres pour les familles, détenus en fief simple avec des droits permanents et entièrement transférables².

 En 2018, les membres de la 54e législature ont adopté la loi tant attendue sur les droits fonciers qui a promulgué la loi de réforme foncière pro-communautaire la plus progressiste du continent.Faisant suite à la politique sur les droits fonciers (2013) et au projet de loi sur les droits fonciers (2014), cette loi reconnaît et protège officiellement les régimes fonciers coutumiers et les droits des femmes à la terre. Pourtant, en tant qu'institution créée début 2017 à la suite de la loi de 2016 sur l'autorité foncière, l'autorité foncière libérienne est confrontée à divers défis, notamment la nécessité de former le personnel, d'élaborer des règlements et d'identifier des financements dans le cadre de la mise en œuvre de cette loi historique³. 

L'autorité foncière du Liberia traite les litiges fonciers et coordonne la cartographie cadastrale⁴. L'autorité foncière apportera également son soutien à la clarification et à la rationalisation des différents rôles et mandats institutionnels entre la capitale Monrovia et les autorités au niveau des comtés⁵. Le ministère des mines et de l'énergie est chargé de gérer toutes les activités concernant les minéraux, l'eau et les ressources énergétiques. 

Système de tenure foncière

Tout citoyen libérien a le droit de posséder des biens immobiliers⁶.

La tenure libre, connue sous le nom de titre individuel en fief simple, a été introduite par les premiers colons américano-libériens. Selon la loi sur les droits fonciers, les terres sont classées en quatre catégories : Les terres du gouvernement, les terres publiques, les terres privées et les terres coutumières. 

Les terres publiques sont détenues et utilisées par l'État pour les ministères, les agences et les branches du gouvernement, les objectifs militaires, les installations d'éducation publique et les hôpitaux, les aéroports, les musées, etc. Avant l'adoption de la loi sur les droits fonciers, les terres publiques étaient appropriées par l'État, bien que dans la plupart des cas, les Libériens autochtones les revendiquaient depuis des générations dans le cadre d'un régime coutumier⁷.  Les terres publiques sont désormais définies comme toutes les terres qui ne sont pas des terres publiques, des terres privées ou des terres coutumières. Les terres privées sont détenues par une ou plusieurs personnes privées en vertu de la loi sur les droits fonciers et d'autres lois applicables au Libéria. Les terres coutumières sont la propriété d'une communauté ou sont gérées conformément aux pratiques et normes coutumières, telles que les zones résidentielles, les terres agricoles, les zones humides, les forêts communales ou les terres en jachère. La preuve de la propriété coutumière comprend des témoignages oraux qui attestent d'une relation de longue date avec la terre en question. Une personne sans titre de propriété officiel peut néanmoins avoir le droit de posséder ou d'utiliser des terres sur la base d'un contrat de location, d'une servitude ou d'une licence⁸.  

Historiquement, l'insécurité foncière a constitué un défi majeur au Liberia, plus de 43 % de la population adulte ne se sentant pas en sécurité en ce qui concerne ses terres et ses biens⁹. Il reste à voir si la mise en œuvre de la loi sur les droits fonciers améliorera la sécurité d'occupation.

Droits fonciers communautaires

Au cours des deux derniers siècles, la reconnaissance officielle des droits fonciers coutumiers a été fortement contestée et a suscité conflits et violences. Dès l'arrivée des premiers colons américano-libériens, la politique de l'État a évolué, passant de la reconnaissance de la tenure coutumière au respect à peine effectif des droits d'usufruit. Avant l'adoption de la loi sur les droits fonciers, toutes les terres qui n'étaient pas en propriété privée, y compris les terres communautaires, appartenaient au gouvernement et pouvaient être accordées aux investisseurs dans le cadre d'une concession. Très peu de communautés pouvaient se permettre de racheter leurs terres à l'État pour en obtenir la propriété légale et les protéger des investissements. 

Aujourd'hui, la nouvelle loi foncière protège le régime coutumier, assurant la sécurité d'occupation à la plupart de la population rurale. Les communautés peuvent obtenir un acte de propriété de terres coutumières pour officialiser leur propriété ; cependant, il s'agit d'un ensemble complexe d'étapes. En théorie, les terres coutumières peuvent être reconnues sur la base de témoignages oraux, mais il reste à voir comment ces terres seraient reconnues officiellement ou statutairement dans la pratique. Les terres coutumières comprennent désormais également la propriété des forêts, des crédits de carbone, de l'eau et d'autres ressources naturelles, à l'exception des minéraux situés dans le sous-sol¹⁰. Un maximum de 10 % est réservé aux terrains publics à des fins d'infrastructure. 

Pour pouvoir demander un titre foncier communautaire collectif, les communautés doivent former un comité de développement et de gestion des terres communautaires (CLDMC) représentatif de la communauté en termes d'équilibre entre les sexes, de jeunesse, etc., et discuter et adopter des règlements appropriés en matière de terres et de ressources.

^{Transport d'eau, photo de Hand-Program on Forests (PROFOR), 2012}

Tendances dans l'utilisation des terres

Au Libéria, 51,2 % de la population vit dans les villes, la plupart dans la capitale Monrovia. Le plateau herbeux et les marécages de l'intérieur sont les principales zones agricoles où les familles cultivent surtout du manioc et du riz. En 2017, l'agriculture, la sylviculture et la pêche contribuaient à un tiers du PIB et employaient 43 % de la population active¹¹.

Le pays fait partie de la forêt de Haute-Guinée en Afrique de l'Ouest et abrite des espèces de bois de valeur ainsi qu'une flore et une faune riches. La déforestation pour l'exploitation minière, l'agro-industrie, l'exploitation forestière et en raison des pratiques de brûlis de l'agriculture à petite échelle est un problème majeur. Entre 2002 et 2019, le Liberia a perdu 96 % de sa forêt tropicale primaire¹².

En outre, le Libéria est riche en minerai de fer, or, diamants, rutile, argile et sable siliceux. Avec quelques interruptions, le minerai de fer a été la principale ressource naturelle pour générer des revenus pour

l'État pendant plus de 50 ans. Il existe de nombreuses plantations de palmiers à huile et d'hévéas à grande échelle qui ont un impact négatif sur les résidents locaux et l'environnement.

^{Train de minerai de fer, Libéria, photo de jbdodane, 2013}

Acquisitions de terres

Les terres privées peuvent être acquises auprès du propriétaire, de l'État ou d'une communauté après vérification de l'acte de propriété auprès de l'Autorité foncière du Liberia, conformément à la loi sur l'Autorité foncière. Les terres coutumières sont principalement accessibles par le biais de revendications collectives détenues par des familles, des quartiers ou des villes. Dans le cadre de ces revendications, les individus peuvent acquérir des droits saisonniers ou permanents, par exemple pour des cultures, des arbres ou des parcelles de maison¹³.  Le Paramount et les chefs de clan décident si une demande est accordée.

Avant l'adoption de la loi sur les droits fonciers, les communautés, les familles ou les individus pouvaient demander à convertir des terres publiques en terres privées. Pour ce faire, les individus ou les groupes devaient acquérir un certificat de terre publique, souvent appelé certificat tribal. Cette procédure était coûteuse, peu pratique et manquait de transparence¹⁴.

Investissements de terres

Selon la Constitution de 1986, le gouvernement doit gérer l'économie nationale et les ressources naturelles du pays dans des conditions de participation maximale réalisable, d'égalité et de justice sociale¹⁵.  Le gouvernement peut louer n'importe quelle partie des terres publiques à des étrangers et à des sociétés à des fins agricoles, forestières ou minières pour une durée de 50 ans, renouvelable pour 50 autres années¹⁶. La pratique consistant à convertir des terres qui n'étaient pas officiellement titrées en terres publiques a jeté les bases de grandes concessions sur les terres coutumières. 

 Au cours des 30 dernières années, le gouvernement a utilisé son pouvoir d'expropriation pour promouvoir des investissements à grande échelle dans des projets d'exploitation du minerai de fer, du caoutchouc et de l'huile de palme, et a cédé environ 73 % des terres du pays dans des concessions pouvant atteindre 220 000 hectares¹⁷. La loi sur les droits fonciers protège les régimes fonciers coutumiers et améliore le pouvoir de négociation des communautés avec les investisseurs, mais elle n'annule pas les accords existants. Jusqu'à aujourd'hui, l'économie du Liberia est axée sur les produits de base¹⁸.

La plupart des concessions ont été contestées et ont conduit à des expulsions, à la perte des moyens de subsistance, à la pauvreté ou à la violence¹⁹. La pression exercée par les investisseurs étrangers et le gouvernement a également eu un impact sur les questions foncières existantes concernant les limites des communautés ou les conflits d'utilisation²⁰.

Droits fonciers des femmes

Selon la Constitution, les femmes et les hommes ont les mêmes droits d'acquisition, de possession et de protection des biens²¹. L'accès des femmes à la terre et aux ressources et leur pouvoir de décision en la matière sont toutefois restés très vulnérables et limités dans tout le pays. En général, c'est aux femmes qu'il incombe de nourrir la famille, ce qui explique pourquoi les effets négatifs des grandes entreprises agroalimentaires touchent les femmes de manière disproportionnée. Depuis les deux guerres civiles, les ménages dirigés par des femmes sont très courants²².

Les mariages légaux et coutumiers et les droits de succession respectifs sont protégés par diverses lois, telles que la loi sur les relations domestiques de 1973, la loi sur la succession des descendants de 1973 et la nouvelle loi sur les droits fonciers. Selon la loi de 1998 sur l'égalité des droits dans les mariages coutumiers, les femmes dans les mariages coutumiers et statutaires partagent les mêmes droits, devoirs et responsabilités²³. 

Ce n'est que depuis la loi sur les droits fonciers que les droits des femmes non mariées à la terre sont protégés. La loi foncière prévoit une protection plus forte des droits fonciers des femmes, comme des dispositions relatives à la participation des femmes aux comités locaux de gestion foncière. En outre, selon la loi, les deux conjoints sont considérés comme des membres égaux des communautés propriétaires de terres.

Malgré le cadre juridique existant, les incohérences et les coutumes locales rendent ces lois difficiles à appliquer et l'accès des femmes, y compris des époux, à la justice est limité, notamment dans les zones rurales²⁴. Par exemple, en droit civil, une veuve a droit à 50 % des biens de son mari pendant toute sa vie, alors que dans les mariages coutumiers, les veuves ne reçoivent qu'un tiers jusqu'à leur remariage. En droit civil, les femmes mariées peuvent acquérir, utiliser, disposer et conclure des contrats concernant les biens, y compris les terres. Dans un mariage coutumier, elle doit obtenir le consentement de son conjoint²⁵. Jusqu'à aujourd'hui, les femmes au Liberia accèdent à la terre principalement par le biais du mariage. En outre, la gestion des biens communs reste problématique dans une société patriarcale²⁶.

Systèmes fonciers en milieu urbain

Entre un tiers et 50 % de la population vit à Monrovia, principalement dans des quartiers informels où les services et les équipements de base sont rares ou inexistants. Comme la plupart des établissements sont illégaux, les résidents peuvent être expulsés par l'État à tout moment. En 2015, ONU-HABITAT a soutenu les efforts du pays pour développer une politique urbaine nationale qui aborde les questions de droits de propriété, de manque d'infrastructures et de services sociaux, et vise à renforcer les petites et moyennes villes²⁷.

Directives volontaires sur les régimes fonciers (VGGT)

Le Liberia a été choisi comme pays pilote pour l'incorporation des Directives volontaires, qui sont reflétées dans la loi sur les droits fonciers. 

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

Vous souhaitez approfondir le sujet?

Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

Pour de plus amples informations sur le lien entre les droits fonciers et la paix dans le Libéria post-conflit, voir Unruh’s paper.

Enaruvbe permet de comprendre l'impact de l'exploitation minière et des conflits armés sur les modes d'utilisation des terres.

Le Resource Rights Initiative examine de plus près les entreprises d'huile de palme industrielle du pays et les questions connexes de développement, d'inclusion et de partage des avantages. 

*** References

[1] Unruh, John. 2009. Land Rights in Postwar Liberia: The Volatile Part of the Peace Process, Land Use Policy 26, 425-433.

[2] USAID. 2012. Land Policy and Institutional Support project customary land tenure in Liberia: findings and implications drawn from 11 cases. URL: https://landportal.org/library/resources/mokoro5930/land-policy-and-institutional-support-lpis-project-customary-land

[3] Roush, Tylor. 2018. and for all: Liberia embraces comprehensive land reform with historic passage of the Land Rights Act. 19th September. LANDESA. URL: https://landportal.org/library/resources/land-all-liberia-embraces-comprehensive-land-reform-historic-passage-land-rights

[4] See more on the LLA’s role and responsibilities: http://lla.gov.lr/web/index.php/about-us  

[5] Marquardt, Mark; MacArthur, Pay-Bayee. 2011. Study on Assessing the Potential Role of Land Title Registration in Liberia. URL: http://www.landlib.org/doc_download/Marquardt%20Pay%20Bayee%20Final%20Report3.pdf?a4705305cd27e04fb1f66830e7e0ef9d=NjI%3D

[6] Government of Liberia (GoL). 1986. constitution of the Republic of Liberia. Article 22.a.

[7] Government of Liberia. 1956. The Public Lands Law.

[8] Government of Liberia (GoL). 2018. Land Rights Act, Article 2 and 6.

[9] Prindex. 2020. Liberia. URL: https://www.prindex.net/data/liberia/

[10] Government of Liberia (GoL). 2018. Land Rights Act, Article 6.

[11] FAO. 2020. Country Statistics: Liberia. URL: http://www.fao.org/faostat/en/#country/123

[12] Global Forest Watch. 2020. Country: Liberia. URL: https://gfw.global/2FPCNza

[13] Namubiru-Mwaura, Evelyn L.; Knox, Anna; Kaiser Hughes, Ailey. 2012. Land Policy and Institutional Support (Lpis) Project. Customary Land Tenure in Liberia: Findings and implications drawn from 11 case studies. USAID. URL: https://landportal.org/library/resources/land-policy-and-institutional-support-lpis-project

[14] Government of Liberia (GoL). 2004. Public Lands Law - Title 34 - Liberian Code of Laws Revised.

[15] Government of Liberia (GoL). 1986. constitution of the Republic of Liberia. Article 7.

[16] Government of Liberia (GoL). 2004. Public Lands Law - Title 34 - Liberian Code of Laws Revised, § 70.

[17] Land Matrix. 2020. Country data: Liberia. URL: https://landmatrix.org/data/by-investor-country/liberia/?order_by=

[18] Rhein, Matthias. 2014. Industrial Oil Palm Development : Liberia’s Path to Sustained Economic Development and Shared Prosperity? Lessons from the East. Washington, DC : Rights and Resources Initiative, 41. URL: https://landportal.org/library/resources/industrial-oil-palm-development

Enaruvbe, G.O. et al. 2019. Armed conflict and mining induced land-use transition in northern Nimba County, Liberia. Global Ecology and Conservation 17. URL: https://landportal.org/library/resources/armed-conflict-and-mining-induced-land-use-transition-northern-nimba-county-0

[19] Hahn, Niels. 2013. The experience of land grabbing in Liberia. In: Allan et al. (Ed): Handbook of Land and Water Grabs in Africa Foreign direct investment and food and water security. Routledge, 71-87.

[20] Unruh, John. 2009. Land Rights in Postwar Liberia: The Volatile Part of the Peace Process, Land Use Policy 26, 425-433.

[21] Government of Liberia (GoL). 1986. constitution of the Republic of Liberia. Article 11.a.

[22] Liberia Ministry of Gender and Development. 2009. Liberia National Gender Policy Ministry of Gender and Development (2010 – 2015). Monrovia.

[23] The Equal Rights of the Customary Marriage Law of 1998, § 2.1 & 3.2. and The Decedents Estates Law, 1973, § 2.1.

[24] Elisa Scalise and Leslie Hannay. 2013. Land Policy Reform for Women in Liberia. Focus on Land in Africa.

[25] Domestic Relations Law of 1973, Sub § 3.4. Article 2 & § 2.6.

[26] Elisa Scalise and Leslie Hannay. 2013. Land Policy Reform for Women in Liberia. Focus on Land in Africa.

[27] UN-HABITAT. 2017. A National Urban Policy for Liberia: discussion paper. Nairobi. URL: https://www.landportal.org/library/resources/national-urban-policy-liberia