Zambia - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Mine de cuivre de Mopani Photo de PhotoSmith2011 (CC-BY-SA 2.0)}

Bien que la majeure partie des terres en Zambie reste sous des systèmes de tenure coutumière, il y a eu des changements significatifs dans la quantité de terres qui ont été converties pour permettre la privatisation par le biais de titres de location légaux. Toutefois, l'ampleur de ces conversions n'a pas encore été quantifiée de manière fiable.  Face à la demande croissante de terres, la nécessité de disposer de données foncières précises et les tensions liées à l'urbanisation non planifiée figurent en bonne place dans le programme de gouvernance foncière de la Zambie. 

Le pays est enclavé et partage ses frontières avec huit pays : Angola, Namibie, Botswana, Zimbabwe, RDC, Malawi, Tanzanie et Mozambique. La Zambie est un pays ethniquement diversifié, fruit de l'histoire complexe des migrations et de la démarcation des frontières à l'époque coloniale. L'anglais est la langue officielle des affaires gouvernementales. 

La majeure partie du pays se trouve dans le bassin du fleuve Zambèze. Il a une superficie de 752 614 km² dont 11 890 km² de surface d'eau. Le pays compte trois grandes régions agroécologiques.

_{The three agroecological regions in Zmabia. Source: Soil Survey, Mt. Makulu Chilanga}

Quelque 42 millions d'hectares reçoivent des précipitations annuelles comprises entre 800 et 1400 mm et sont adaptés à l'agriculture¹. La qualité des sols est médiocre dans deux des trois régions agroécologiques. La plupart des terres dans les zones rurales sont relativement peu peuplées. Selon le gouvernement de la Zambie, 14% des terres agricoles sont utilisées en Zambie².

Contexte historique

Les territoires qui constituent l'actuelle Zambie ont d'abord été appropriés par la British South Africa Company (BSAC), qui a obtenu une "charte royale" en 1889 pour une durée de 25 ans. Cette charte, émise dans le cadre des ambitions impérialistes britanniques, conférait à la société le pouvoir monopolistique d'acquérir, d'administrer et de tirer profit des territoires sous son contrôle³. La BSAC a rétrocédé ces pouvoirs de gouvernance au bureau colonial britannique en 1924. 

La construction de la ligne de chemin de fer entre Victoria Falls et l'actuelle Kabwe, puis jusqu'à la frontière nord de la colonie, est devenue un pôle d'attraction pour l'acquisition de terres et l'occupation de colons.  Les terres agricoles et riches en minéraux situées le long de la ligne ferroviaire ont été désignées comme terres de la Couronne et réservées aux Européens. Quelque 60 000 personnes vivant sur ces terres ont été déplacées vers des "réserves indigènes" adjacentes délimitées par les autorités coloniales, où les sols étaient de moins bonne qualité, ce qui a eu un impact sur la sécurité alimentaire des ménages⁴. Au total, 39 réserves ont été établies en 1929, ce qui a également "facilité la gouvernance par le biais des autorités indigènes (chefs) et la collecte des impôts pour le régime colonial"⁵.

_{Désherbage du maïs, Mongu, Zambie occidentale Photo de Felix Clay (CC-BY-NC-ND 2.0)}

Dans le même temps, une grande partie des terres de la Couronne destinées aux Blancs, qui constituaient moins de 2% de la population, restaient inoccupées.  En 1947, les autorités coloniales ont délimité des terres fiduciaires supplémentaires représentant quelque 57 % de la superficie totale, pour "l'utilisation ou le bénéfice commun, direct ou indirect des autochtones"⁶.  

La Zambie a obtenu son indépendance en 1964. Cette transition s'est faite de manière pacifique, à la suite d'une campagne de désobéissance civile menée par les nationalistes zambiens. Ailleurs dans la région, la transition vers un régime majoritaire a été violemment contestée par les intérêts de la minorité blanche. La Zambie a joué un rôle actif pendant les trois décennies qui ont suivi son indépendance, en soutenant les luttes de décolonisation en Afrique australe, notamment celles du Mozambique, du Zimbabwe, de la Namibie et de l'Afrique du Sud. Ce rôle a eu des conséquences politiques, économiques et sociales considérables pour le pays. Elle a contribué à l'évolution vers une gouvernance de plus en plus centralisée et autoritaire⁷ lorsque la Zambie a révisé sa Constitution pour devenir un État à parti unique en 1972. Elle a également vu un investissement chinois majeur dans la construction de la ligne ferroviaire TAZARA (1970-1976) vers Dar Es Salaam pour compenser la dépendance de la Zambie vis-à-vis des ports sud-africains. Ce grand projet d'infrastructure préfigurait les investissements chinois ultérieurs dans l'agriculture, les mines et les infrastructures⁸.

Tout au long de son histoire post-coloniale, la Zambie a été fortement dépendante des revenus tirés de l'exploitation minière. Au moment de l'indépendance, les ressources en cuivre du pays étaient la principale source de devises étrangères et d'emplois dans le secteur formel. Cinq ans après l'indépendance, le gouvernement zambien a nationalisé les mines de cuivre, cherchant à reprendre le contrôle des multinationales étrangères⁹. Cependant, le moment de cette évolution a coïncidé avec une récession mondiale dans les années 1970, liée à la flambée des prix du pétrole en 1973. Cela a précipité l'effondrement du prix du cuivre, qui a chuté de moitié en 1975. Cette situation a eu un impact majeur sur l'économie zambienne. En trente ans, de 1969 à 1999, la production de cuivre est passée de 720 000 tonnes à 286 000 tonnes.

_{Usine de Vecor Est de la mine de cuivre Mopani. Photo par PhotoSmith2011 (CC-BY-SA 2.0)​}

Les mines nationalisées se sont fortement endettées, tout comme le pays dans son ensemble. En 1985, la Zambie est l'un des pays les plus endettés au monde. Elle a été contrainte d'emprunter au FMI, qui a imposé un programme d'ajustement structurel en 1986 comme condition de prêt. Ce programme a supprimé les subventions sur le prix des denrées alimentaires de base, déclenchant des émeutes de la faim, qui ont conduit la Zambie à rompre avec le FMI en 1987. 

La chute du mur de Berlin en 1989 a redessiné la géopolitique mondiale, entraînant une évolution mondiale vers des formes de gouvernance multipartites. Cela a mis la pression sur le Parti de l'indépendance nationale unie (UNIP), qui avait dirigé la Zambie sans interruption depuis l'indépendance, pour qu'il rédige une nouvelle constitution et organise des élections démocratiques. En 1991, le nouveau Mouvement pour la démocratie multipartite (MMD) a battu l'UNIP de manière convaincante et est arrivé au pouvoir sur la base d'un programme politique prônant une libéralisation économique de grande envergure. Le nouveau gouvernement a cherché à encourager les investissements locaux et étrangers dans l'exploitation minière, l'agriculture et le tourisme.

La libéralisation économique s'est accompagnée d'une reprise des relations avec le FMI et d'un programme d'ajustement structurel révisé, tandis que la Zambie se lançait dans un programme de privatisation rapide. La Zambie s'est alors lancée dans un programme de privatisation rapide, visant à supprimer les contrôles sur les prix agricoles, à privatiser 280 entreprises publiques et à mettre en place une série de mesures de politique économique connexes. Un nouvel accent a été mis sur la modernisation de l'agriculture pour une croissance axée sur le marché et l'attraction des investissements étrangers¹⁰. On estime qu'environ 72 000 personnes ont perdu leur emploi à la suite de la privatisation. La privatisation rapide a créé des opportunités pour l'appropriation des biens de l'État par les élites, car "la privatisation des entreprises publiques a été mal gérée et des millions de dollars n'ont toujours pas été comptabilisés"¹¹.

Malgré le programme d'ajustement structurel, la Zambie a continué à connaître une croissance économique négative entre 1991 et 1995, et en 1998, le PIB réel s'était contracté de 2%. En 2001, la dette extérieure de la Zambie s'élevait à 181% du produit national brut¹².  Cette situation a également été exacerbée par des taux très élevés d'infection par le VIH. Actuellement, la Zambie se classe au 7e rang des dix pays les plus touchés par le VIH/SIDA, avec 1,3 million de Zambiens vivant avec le virus.

La Zambie a connu une crise politique au début des années 2000, le président Frederick Chiluba cherchant à obtenir un troisième mandat. Levy Mwanawasa, le troisième président de la Zambie, qui a prêté serment en 2002, a révoqué l'immunité de Chiluba et celui-ci a été accusé de corruption en 2003, avant d'être blanchi en 2009 après un procès de six ans. Sur les six présidents qui ont succédé à Chiluba, deux sont morts en cours de mandat. Si la contestation politique a été intense, elle n'a jamais dégénéré en conflit ouvert.

Le MMD a conservé le pouvoir pendant une période de vingt ans, entre 1991 et 2011. Le Patriotic Front est devenu le parti au pouvoir entre 2011 et 2021, avant d'être remplacé par le United Party for National Development et l'actuel président Hakainde Hichilema en 2021. La Zambie reste très endettée, le stock total de la dette publique s'élevant à 89 % du PIB en 2020¹³.

Législation et réglementation foncières

Immédiatement après l'indépendance, le gouvernement de l'UNIP s'est attaché à reprendre possession des terres détenues par des propriétaires terriens absentéistes au moyen de la loi sur l'acquisition des terres de 1970. Le Land (Conversion of Titles) Act de 1975 a introduit un programme de nationalisation des terres, confiant toutes les terres de Zambie au Président, qui les détiendra à perpétuité pour et au nom du peuple zambien¹⁴.  La tenure libre a été remplacée par des baux statutaires renouvelables pour une période maximale de 99 ans, à compter du 1er juillet 1975¹⁵. Cette loi a été modifiée en 1985 pour permettre aux non-Zambiens d'accéder à la terre par le biais de subventions ou de l'achat de titres de location, à condition d'avoir l'aval de l'État. 

Le MMD a introduit un projet de loi sur les terres en 1993, qui visait à développer un marché foncier et à accélérer la privatisation des terres.

_{Les chefs jouent un rôle central dans l'administration des terres dans les zones coutumières. Photo par CIF Action (CC-BY-NC-ND)}

Le projet de loi est devenu une loi sous la forme de la loi foncière de 1995, qui a fusionné les terres de réserve et de fiducie dans la zone coutumière. La loi a établi un tribunal foncier pour régler les litiges fonciers et a prévu un fonds de développement foncier pour coordonner le financement des projets de développement foncier. 

La loi a conservé plusieurs éléments de la politique antérieure. Elle a continué à réserver à l'État la propriété de toutes les terres en Zambie. Cependant, elle a confirmé la reconnaissance légale du régime foncier coutumier, garantissant que toutes les terres coutumières dévolues aux individus et aux ménages avant la promulgation de la loi foncière de 1995 resteraient détenues selon ce système. La distinction entre les terres coutumières et les terres publiques, telle que définie dans la Constitution et la loi foncière de 1995, n'a pas été modifiée depuis. Les trois facteurs pratiques de distinction entre les terres domaniales et les terres coutumières concernent les marchés, la propriété et l'autorité de planification¹⁶. En vertu de la loi de 1962 sur l'aménagement du territoire, les autorités chargées de la planification n'avaient compétence que sur les terres publiques¹⁷. La loi de 2015 sur l'urbanisme et la planification régionale a révoqué cela afin de fournir une autorité de planification sur toutes les terres en Zambie, bien que dans la pratique cela n'ait pas encore été réalisé.

_{La répartition des ventes de terres coutumières présente une image très différenciée.} 

_{Source IAPRI/CSO/MAL 2021 dans Honig et Mulenga 2015 p. 5}

Les processus de conversion des terres, indépendamment du caractère relativement formel ou informel des transactions, ont suscité des inquiétudes persistantes quant à l'efficacité de la protection juridique des personnes exerçant des droits coutumiers sur les terres destinées à être aliénées¹⁸. Les détenteurs de droits fonciers sont tenus d'être consultés et de donner leur accord pour toute proposition de conversion de terres ayant un impact sur leurs droits fonciers.

Des preuves suggèrent que les processus de conversion permis par la loi foncière de 1995 ont créé des opportunités pour certains chefs d'agir de concert avec les conseils locaux et les fonctionnaires corrompus pour convertir les terres coutumières et s'assurer un gain personnel. La corruption liée à l'attribution et à la planification des terres est considérée comme très répandue¹⁹. A division sociale générale sur ces dispositions de la loi aurait rendu difficile la mise en œuvre par le gouvernement et stimulé les appels à une révision de la politique foncière²⁰.
En 2000, le ministère des Terres a rédigé une politique foncière révisée.  Dans le cadre du processus de révision de la politique, la Zambia Land Alliance - un consortium d'organisations de la société civile - a cherché à "faciliter la participation populaire et le plaidoyer sur les réformes de la politique foncière"²¹. La politique a été lancée le 11 mai 2021 après des tentatives de rédaction, de consultation et de validation qui ont duré deux décennies. Cependant, la politique finale condensée²² est beaucoup moins détaillé que les projets précédents, ce qui a suscité des critiques de la part de certaines ONG du secteur foncier²³.

Des histoires très différentes sont racontées sur la classification des terres et la proportion relative de terres publiques et coutumières. Cela reflète l'inadéquation des données foncières pour éclairer correctement cette image.

Depuis la promulgation de la loi foncière de 1995, qui a permis de convertir des terres coutumières en terres domaniales, "une partie importante, mais inconnue, des terres coutumières a été convertie en terres domaniales, tant par des particuliers que par l'État"²⁴.  Selon une étude portant sur les proportions relatives des terres publiques et coutumières au moment de l'indépendance, les terres publiques représentaient 4,5 millions d'hectares, soit 6 % de la masse terrestre, tandis que les terres coutumières représentaient le reste (93,9 %). Ces dernières étaient constituées de terres de réserve représentant 27,2 millions d'hectares, soit 36,2% du total, et de Trust Land représentant 43,3 millions d'hectares, soit 57,7% du total²⁵.  

_{La répartition des terres publiques et coutumières en Zambie à l'indépendance​ 26.}

En 2013, le ministre des Terres a publié une déclaration rapportant que "mon bureau est submergé de cas de Zambiens qui se plaignent d'avoir été déplacés de leurs terres ancestrales et familiales au profit d'investisseurs et de l'élite urbaine..."²⁷.

Tout en prenant note de la déclaration ci-dessus, il faut reconnaître que le ministère des terres et le conseil de district doivent tous deux autoriser formellement toute conversion de terres. Les processus de conversion sont censés garantir que les personnes dont les droits fonciers ont été affectés ont été consultées et consentent au transfert. Les conversions de terres à plus grande échelle nécessitent la signature du ministre ou du président. Bien que ces protections institutionnelles puissent être en place, dans la pratique, leur mise en œuvre peut être insuffisante, ou être cooptée par des individus et des réseaux puissants. 

Une étude de 2015 a fait valoir qu'au fil du temps, le pourcentage de terres coutumières avait chuté de 34%, passant de 94% à l'indépendance à 60%. L'étude a souligné comment "à mesure que les marchés fonciers actifs des terres coutumières empiètent sur les systèmes traditionnels de gestion des terres, les populations de petits exploitants agricoles ont été poussées hors des terres ancestrales". L'étude a également noté que : 

"Alors que le pourcentage de terres coutumières a diminué, le nombre absolu de petits agriculteurs a largement augmenté. Quatre-vingt-neuf pour cent des petits exploitants agricoles de Zambie tirent l'accès à leurs terres de droits de propriété coutumiers."²⁸

Un rapport plus récent estime le pourcentage de terres coutumières à 80 % du total²⁹. Cependant, étant donné que la Zambie ne tient pas de registre des terres coutumières³⁰, il reste difficile d'établir une image précise des propriétés foncières à travers le pays. D'une manière générale, la précision et la disponibilité des données foncières en Zambie ainsi que la qualité de la tenue des registres du Land and Deeds Registry (le registre foncier et le registre des actes restent) restent préoccupantes.

En 2013, le ministre des Terres a publié une déclaration rapportant que "mon bureau est submergé de cas de Zambiens qui se plaignent d'avoir été déplacés de leurs terres ancestrales et familiales au profit d'investisseurs et de l'élite urbaine..."

Système de tenure foncière

Comme indiqué ci-dessus, la Zambie a un système de tenure double dans lequel les terres sont désignées comme étant soit des terres coutumières, soit des terres publiques. 

Un projet de 2017 de la politique foncière nationale a identifié différents types de droits d'occupation, de licences et de baux enregistrés par l'État, notamment :

• Une carte d'enregistrement foncier de 10 ans renouvelable est délivrée sur les terres municipales ; 

• Un bail provisoire de 14 ans basé sur un croquis en attendant un relevé de limites enregistré ; 

• Une licence d'occupation des terres de 30 ans dans les zones municipales et les programmes de colonisation³¹. 

• Autrement, une période de location de 99 ans est typique pour tous les terrains étudiés³².

Ces droits d'occupation ne sont pas spécifiés dans la politique foncière nationale finale approuvée en 2021. Des terres sont également détenues par le gouvernement dans l'intérêt public, y compris des terres détenues à des fins de conservation. Cependant, les terres de conservation sont une catégorie confuse, car une grande partie des terres désignées comme zones de conservation et zones forestières sont situées sur des terres coutumières. 

Au total, près de 40 % du pays est placé sous une forme de gestion de la conservation, comme les forêts, les parcs nationaux ou les zones de gestion du gibier. Les distinctions entre les différentes zones de conservation, y compris les réserves nationales, locales et spéciales, ne sont pas toujours claires. Les zones de gestion du gibier relèvent de l'administration des chefs coutumiers, qui allouent les terres et ont l'autorité de gérer la faune dans les cas où il existe un plan de gestion général signé.

_{Les terres coutumières sont administrées par les chefs. Photo par CIFOR (CC-BY-NC-ND 2.0)}

Droits fonciers communautaires

Les terres coutumières sont légalement détenues en fiducie par le président, par l'intermédiaire des autorités traditionnelles et des 288 chefs de Zambie, au nom du peuple³³. Les droits sur les terres coutumières peuvent varier en fonction des pratiques coutumières dominantes et des normes associées aux systèmes d'héritage patrilinéaires ou matrilinéaires³⁴, mais il y a plus de points communs que de différences. Officiellement, les droits sur les terres communales ne peuvent être achetés ou vendus, bien que, comme nous l'avons vu plus haut, il existe des marchés fonciers informels actifs. 

Les gouvernements zambiens successifs ont fait valoir qu'il existe d'importantes quantités de terres sous-utilisées dans les zones communales, qui, si elles étaient converties en tenure à bail légale, pourraient attirer des investissements et créer des opportunités d'emploi et d'autres avantages économiques pour le pays dans son ensemble. 

Toute conversion de terres du droit coutumier au droit de propriété de l'État doit être entérinée par une lettre d'approbation du chef au conseil de district. Une fois approuvée par le conseil de district, la demande est transmise au ministère des terres qui, en cas de consentement, délivre un titre sous la forme d'un bail de 99 ans avec l'État³⁵.

Cependant, il est important de noter que des limites sont imposées à la taille des terres que les chefs peuvent transférer. L'aliénation de terres coutumières de plus de 250 ha nécessite l'approbation du conseil de district, tandis que les transactions portant sur 1000 ha ou plus doivent en outre être autorisées par le commissaire aux terres, tandis que l'aliénation de portions supérieures à 5000 ha nécessite l'approbation présidentielle³⁶.

_{Enregistrement des terres dans le district de Chipata. Photo par USAID Tous droits réservés​}

Il existe deux voies pour formaliser les droits fonciers - l'une par la documentation des droits fonciers coutumiers dans les zones coutumières et l'autre par l'attribution de titres de propriété sur les terres publiques historiques et les terres plus récemment converties après 1995. 

Actuellement, des programmes soutenus par des donateurs visent à promouvoir la documentation des droits fonciers coutumiers, ce qui offre une protection contre les processus arbitraires de conversion des terres. Malgré ces intentions, certains chercheurs affirment que la délivrance de "certificats de propriété foncière traditionnelle" a renforcé "les processus existants de marchandisation de la terre en augmentant le pouvoir des chefs pour réglementer l'accès à la terre et, en même temps, en donnant aux membres les plus anciens des lignées un contrôle accru sur les ressources productives au sein d'une famille"³⁷.

En ce qui concerne le titre de propriété, une étude de la Banque mondiale de 2019 " moins de 10 % des ménages ont un titre, 13 % un document informel ou un titre incomplet, et 55 % de ceux qui n'ont pas de titre veulent l'acquérir et sont prêts à payer"³⁸. At the same time the study found that 45% of people who do not have title “have no interest in formal documents”. This Dans le même temps, l'étude a révélé que 45% des personnes qui n'ont pas de titre de propriété "n'ont aucun intérêt pour les documents officiels". Cela "suggère que les dispositions coutumières de gestion des terres répondent aux besoins de la majorité et font preuve d'une flexibilité inégalée par le système formel d'enregistrement des actes"³⁹. 

Dans l'ensemble, il a été avancé que la conversion des terres coutumières en tenure à bail est susceptible de "créer de sérieux défis pour la plupart des résidents des communautés locales... (et)... à long terme, l'accès à la terre pour les pauvres de ces communautés deviendra plus limité"⁴⁰. Cependant, comme le montre la distribution spatiale très différenciée des ventes de terres coutumières, ce problème n'est pas uniformément significatif dans l'ensemble du pays.

Tendances dans l'utilisation des terres

Alors que la Zambie a officiellement adopté les principes de la gestion communautaire des ressources naturelles, selon une évaluation, "les membres de la communauté sont restés à la périphérie de la gestion de l'environnement et des ressources naturelles, ce qui se traduit par des approches descendantes des programmes et stratégies de gestion environnementale"⁴¹. Cependant, ces dernières années, des progrès ont été réalisés pour améliorer l'engagement des communautés dans la gestion des forêts et des zones boisées.

La Zambie est l'un des pays les plus boisés d'Afrique, avec environ 67% de sa surface terrestre couverte par des forêts de miombo⁴². La déforestation et la dégradation des forêts ont été identifiées comme un défi environnemental majeur. Environ un dixième du pays a été mis de côté en tant que réserve forestière ou zone forestière protégée, et au total 2/5 du pays a une forme de statut protégé. Un rapport d'évaluation intégrée de l'utilisation des terres pour la période 2000-2014 estime le taux annuel officiel de déforestation pour la Zambie à environ 276 021 hectares par an⁴³. Certains craignent que cette estimation ne soit trop élevée. En termes de taux comparatifs de déforestation uniquement, la Zambie a été identifiée comme l'un des 10 pays les plus émetteurs de gaz à effet de serre⁴⁴.

En 2018, des dispositions ont été prises pour que des règlements sur la gestion des forêts communautaires soient publiés au journal officiel afin de réglementer les nombreux groupes de gestion des forêts communautaires établis ces dernières années, et de préciser leurs droits d'utilisation dans la zone de forêt communautaire⁴⁵. Cependant, le secteur forestier reçoit un soutien limité de l'État. L'allocation budgétaire annuelle pour la gestion durable des ressources forestières et de l'environnement a représenté en moyenne 0,68 % du budget annuel entre 2009 et 2020, bien que ce secteur soit considéré comme hautement prioritaire⁴⁶.

Il existe des preuves solides d'abattage illégal, notamment de bois de rose de grande valeur, connu en Zambie sous le nom de "mukula", qui est exporté vers la Chine. Les chercheurs estiment que "la production récente de mukula en Zambie pourrait s'élever à environ 110 000 m3 par an, avec des pertes de revenus d'environ 3,2 millions USD et des pots-de-vin versés à des fonctionnaires d'État d'environ 1,7 million USD" ⁴⁷. Une enquête menée en 2019 a révélé que la société d'État Zambia Forestry and Forest Industries Corporation Limited (ZAFFICO) a été utilisée comme véhicule pour permettre à un cartel d'élite impliquant des personnalités des plus hauts niveaux du gouvernement zambien d'exporter illégalement du mukula, malgré l'interdiction en vigueur^48.

_{Forêts de Miombo. Photo par CIFOR ​ (CC-BY-NC-ND)}

En ce qui concerne les zones protégées, la Zambie compte quelque 20 parcs nationaux couvrant 65 000 km² et 36 zones de gestion du gibier couvrant 167 000 km² qui, ensemble, couvrent 40 % du pays⁴⁹. Ces zones seraient sous pression en raison d'une série de facteurs, notamment l'impact de la faune sauvage sur les activités agricoles et l'insuffisance des bénéfices pour les communautés rurales dans les zones de gestion du gibier. Les habitants de ces zones seraient 30% plus pauvres que la moyenne rurale nationale et 70% plus pauvres que la moyenne urbaine⁵⁰. 

_{Carte des parcs nationaux de Zambie}

Comme la plupart des pays d'Afrique australe, la Zambie est de plus en plus vulnérable au changement climatique en raison de l'incidence croissante des phénomènes météorologiques extrêmes, qui oscillent entre sécheresses et inondations. Ces phénomènes menacent la sécurité alimentaire et mettent en péril les moyens de subsistance des agriculteurs. 

Investissements et acquisitions de terres

Les différentes administrations gouvernementales en Zambie ont adopté des positions très différentes en ce qui concerne la facilitation des investissements étrangers dans le domaine foncier.

En 1975, le gouvernement zambien a introduit le "principe de non-valeur", selon lequel les terres sans améliorations n'ont aucune valeur⁵¹. Entre 1964 et 1995, seulement 6% des terres zambiennes étaient échangeables - le reste était administré par les chefs traditionnels et ne pouvait être vendu ou échangé⁵².

Lorsque le gouvernement du Mouvement pour la démocratie multipartite (MMD) est arrivé au pouvoir en 1991, il s'est fixé pour objectif de créer un " marché foncier dynamique " et a annoncé un programme de libéralisation ambitieux, comprenant la privatisation des entreprises publiques et des droits sur les terres coutumières.

En 2002, le gouvernement a lancé le programme Farm Block Development (FBD) pour acquérir des banques de terres afin de faciliter l'accès des investisseurs aux terres agricoles⁵³. Il s'agissait d'établir un bloc de fermes dans chaque province⁵⁴. En outre, le gouvernement a également acquis des terres afin de mettre en place des programmes de réinstallation et des programmes agricoles nationaux.

En ce qui concerne le programme FBD, le gouvernement aurait acquis quelque 892 000 ha dans ses neuf provinces, chaque bloc agricole couvrant entre 45 000 et 147 750 ha⁵⁵.  Bien que les terres aient été acquises, le développement effectif des blocs agricoles a été lent et peu de blocs ont été développés. Selon le schéma de planification, chaque bloc comprendrait un domaine d'ancrage d'environ 10 000 ha, un certain nombre de domaines commerciaux de 2 000 à 4 000 ha et plusieurs centaines de fermes satellites de 20 à 1 000 ha chacune. 

Le projet FBD s'est avéré être le plus important parmi les 353 projets de plus de 2000 ha identifiés dans 32 pays d'Afrique subsaharienne. On a estimé que quelque 9 000 personnes avaient été déplacées⁵⁶. Ces déplacements ont souvent entraîné l'attribution de terres de qualité inférieure, avec un accès réduit à l'eau et aux infrastructures sanitaires et éducatives⁵⁷. 

Pour que les terres soient productives, les investisseurs doivent avoir accès à l'eau. Le détournement de l'eau pour des projets agricoles à grande échelle a eu des impacts majeurs sur les communautés locales. Techniquement, les investisseurs sont tenus de demander des permis d'utilisation de l'eau en vertu de la loi sur l'eau de 1996. Cependant, la mise en œuvre de cette loi est jugée médiocre, avec un contrôle inadéquat des prélèvements d'eau⁵⁸.

Après la promulgation de la loi foncière de 1995, les investisseurs privés cherchant à acquérir des terres coutumières pouvaient négocier avec le ministère zambien de l'Agriculture et s'engager localement avec les chefs. Légalement, le chef est tenu de s'assurer que les terres visées par l'investisseur ne portent pas atteinte aux droits fonciers et d'utilisation existants. Cela doit être établi par une consultation avec la communauté. Une fois qu'un accord a été conclu :

Les terres doivent être arpentées ; les documents d'arpentage doivent être envoyés au conseil de district, accompagnés d'une lettre de consentement du chef. Le conseil de district est censé vérifier s'il existe des revendications contradictoires, mais cela est rarement fait⁵⁹.

Le ministère des Terres a également la responsabilité de contrôler ces accords. Cependant, les faits suggèrent que ces obligations légales ne sont souvent pas contrôlées et appliquées dans la pratique⁶⁰.

Selon le Land Matrix Data (LMD), entre 2003 et 2016, "les entreprises venant du bloc de l'UE ont exprimé leur intérêt pour 370 000 ha de terres en Zambie pour produire des cultures incluant des biocarburants"⁶¹.

Vers la fin du mandat du gouvernement MMD, la Chine a demandé au gouvernement zambien de planter 2 millions d'hectares de Jatropha curcas pour la production de biocarburants, ce qui a reçu une réponse positive⁶². En 2011, un accord était en cours de finalisation entre le MMD et les Chinois. Cependant, la résistance de la société à la location en gros des terres aux investisseurs étrangers augmentait. Ce sentiment a contribué à façonner la politique des élections générales qui se sont tenues plus tard dans l'année. Le nouveau gouvernement du Front patriotique, qui a évincé le MMD, a mis un frein à l'accord et a ensuite imposé une interdiction de la vente des terres coutumières⁶³. La contestation politique autour de l'accord foncier sur les biocarburants en Chine montre comment les "processus d'acquisition de terres (sont) profondément influencés par l'évolution des politiques"⁶⁴.

Dans l'ensemble, il a été affirmé que l'impulsion donnée à l'acquisition de terres étrangères à grande échelle en Zambie est une conséquence des politiques gouvernementales qui permettent l'accès à de grandes étendues de terre et à des zones où l'eau est abondante dans le pays⁶⁵. La faiblesse des systèmes de gouvernance foncière et les cas de corruption ont suscité des interrogations quant à certaines transactions foncières.   Dans l'ensemble, le soutien actif de l'État aux investissements fonciers à grande échelle a varié considérablement d'un gouvernement à l'autre.

L'exploitation minière a été décrite comme le "pivot" du développement en Zambie⁶⁶.  Il y a également des tentatives pour formaliser un secteur minier artisanal fort⁶⁷.  Alors que la Constitution zambienne⁶⁸ protège le droit à la propriété, elle permet également la délivrance de licences pour la prospection ou l'exploitation de minéraux sur des terres coutumières ou louées. Les licences d'exploitation minière à petite échelle sont renouvelables pour 10 ans et les exploitations minières à grande échelle peuvent recevoir une licence renouvelable pour 25 ans. La loi exige que les détenteurs de droits miniers obtiennent le consentement des chefs traditionnels sur les terres coutumières, ou de tout autre occupant légal de terres domaniales, avant le début des activités minières proprement dites. Toutefois, ce consentement ne peut être refusé sans raison et "le fait qu'un propriétaire foncier ne permette pas l'exploration et l'extraction minière justifie l'acquisition de la terre"⁶⁹. 

En 2017, les mines et carrières ont contribué à hauteur de 13 % au PIB et ont représenté près de 70 % des recettes étrangères⁷⁰. Alors que l'exploitation minière apporte une contribution essentielle à l'économie zambienne, de nombreux cas ont été portés devant les tribunaux où les communautés ont demandé des dommages et intérêts pour des impacts environnementaux négatifs⁷¹. 

Droits fonciers des femmes

La Constitution interdit les lois discriminatoires fondées sur le sexe, mais exclut spécifiquement le droit personnel et coutumier de cette interdiction⁷². Un exemple particulièrement significatif est la manière dont la loi sur la succession ab intestat ne protège pas les droits fonciers des veuves résidant sur des terres coutumières.

Dans la pratique, l'accès indépendant des femmes à la terre reste limité, tandis que les systèmes informels renforceraient l'exclusion des femmes⁷³. 

L'ambiguïté de l'interprétation des lois et des statuts est considérée comme une discrimination constante à l'encontre des femmes dans le domaine des revendications foncières coutumières, car elle permet à ceux qui ont le pouvoir d'opprimer les sans-pouvoir. Parmi les exemples, citons la vulnérabilité des veuves à la dépossession des terres par une application inégale et incohérente de la loi​⁷⁴.

_{Femmes broyant de la pierre. Photo par EITI (CC-BY-2.0)}

Même dans les contextes où les femmes peuvent hériter de la terre, les inégalités de pouvoir et les normes de genre profondément ancrées peuvent menacer la sécurité foncière des femmes. Par exemple, les programmes qui ont cherché à documenter le droit des femmes à la terre sont signalés comme "créant du ressentiment et augmentant les conflits non seulement entre les conjoints, mais aussi au sein des familles et des communautés, ce qui conduit souvent à la violence fondée sur le genre (VFG)"⁷⁵.

Alors que la loi sur les successions ab intestat protège les droits des veuves résidant sur des terres domaniales, l'Agence zambienne des statistiques a indiqué en 2019, que près de la moitié (47 %) des femmes veuves étaient dépossédées des biens de leur mari, ce chiffre atteignant 59 % dans les zones rurales.

Systèmes fonciers en milieu urbain

Une enquête de 2015 de la Banque mondiale sur les conditions de vie et le suivi a révélé que 80 % des Zambiens des zones rurales vivaient dans un état de pauvreté⁷⁶. Cela a donné un élan majeur à l'urbanisation. Les villes zambiennes sont de plus en plus stratifiées socialement, avec un fossé qui se creuse entre une élite prospère et un grand nombre de ménages vivant dans des bidonvilles.

Les gouvernements successifs de l'après-indépendance n'ont pas réussi à trouver des solutions durables pour assurer la fourniture de logements décents dans les centres urbains⁷⁷. 

^{Le marché de Lusaka. Photo par Bengt Flemark (CC-BY-NC-ND 2.0)}

Dans les années 1970, la loi de 1974 sur les zones de logement (statutaires et d'amélioration) visait à lutter contre le squat dans les zones urbaines. Certains quartiers informels ont été déclarés zones d'amélioration et les autorités locales ont délivré aux ménages occupants des permis d'occupation valables pour une période de 30 ans⁷⁸. Parallèlement à cet effort, le gouvernement a entrepris de développer des zones de sites et de services dans lesquelles des plans d'aménagement ont été élaborés et des infrastructures de base ont été fournies. Dans les zones déclarées statutaires, les résidents pouvaient bénéficier de baux de 99 ans offerts par le conseil.

Cependant, une grande partie du développement urbain a lieu sur les terres coutumières entourant les grandes villes et les villages, où les chefs traditionnels allouent des terres aux investisseurs potentiels de manière fragmentaire et non planifiée. Les conseils négocient également avec les chefs pour avoir accès à davantage de terres pour le développement urbain. Cette combinaison a conduit à des développements urbains non coordonnés au sein et autour des centres urbains⁷⁹.

Innovations dans les régimes fonciers

En 2013, le ministère des Terres et des Ressources naturelles a reçu un soutien pour mettre en place le système intégré de gestion des informations foncières de la Zambie (ZILMIS). Celui-ci visait "à fournir des transactions foncières sécurisées, transparentes et traçables, avec l'objectif de développer un système SIG intégré qui permettrait l'accès aux informations entre le registre foncier et les informations cadastrales"⁸⁰. Toutefois, ce processus continue de se heurter à des difficultés importantes en matière de collecte et de gestion des données.

En 2017, la Zambie a commencé à piloter le programme national de titrage foncier avec un pilote urbain dans deux zones résidentielles de la capitale Lusaka. Ce programme vise à permettre le titrage systématique d'anciennes fermes ou de zones converties/réaménagées afin de mettre à jour le cadastre⁸¹. Il a été lancé sous les auspices du 7e plan de développement national, avec pour objectif de délivrer des titres de propriété à 5 millions de personnes en 5 ans, pour un coût de 250 millions de dollars⁸². 

Le ministère des Terres et des Ressources naturelles a signé un protocole d'accord avec Medici Land Governance pour collecter des informations sur la propriété foncière de 50 000 parcelles dans la ville et de quatre millions de parcelles au niveau national. Le contrat, basé sur des honoraires, exige que Medici fasse des investissements initiaux dans la collecte de données, car ils ne sont payés que lorsqu'un certificat de titre foncier a été remis au propriétaire⁸³. En septembre 2021, 10 916 certificats de titre avaient été délivrés, principalement à des personnes vivant dans des zones résidentielles informelles installées depuis longtemps.  Cependant, les coûts de l'initiative d'établissement de titres fonciers, qui peuvent atteindre 90 dollars par dossier foncier, suscitent des inquiétudes⁸⁴. 

Plusieurs initiatives visant à soutenir la documentation des droits sur les terres coutumières ont également été lancées par USAID, ONU-Habitat et Medeem.  L'USAID indique qu'elle soutient la documentation des terres coutumières en Zambie depuis 2014 et a documenté les droits fonciers de quelque 150 000 personnes, dont près de la moitié sont des femmes. Cela implique la délivrance de certificats à la suite d'une cartographie et d'un géoréférencement participatifs des parcelles de terre, à l'aide d'une application SIG sur un téléphone intelligent ou une tablette, connue sous le nom de Approches mobiles pour sécuriser la tenure en anglais, Mobile Approaches to Secure Tenure (MAST)⁸⁵.

La documentation des droits sur les terres coutumières a reçu un accueil mitigé de la part des chefs, dont certains craignent que leurs pouvoirs d'attribution des terres coutumières ne soient sapés. Une solution de contournement sous la forme d'un "certificat du chef" a été testée, bien qu'elle n'ait pas force de loi. 

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1964 - La Zambie obtient son indépendance et recatégorise les terres en terres publiques et terres coutumières.

1975 – La loi sur les terres (conversion des titres) a confié toutes les terres de Zambie au président.

1980 – La loi sur l'administration locale fait des chefs des membres statutaires des conseils ruraux et exige leur consentement pour toute demande de location de terres coutumières. 

1993 – Conférence nationale sur la politique foncière et la réforme juridique.

1995 – Création d'un tribunal foncier ayant pour mandat de résoudre les litiges fonciers.

1995 – La loi sur les terres prévoit la reconnaissance des régimes fonciers coutumiers, tout en prévoyant la conversion des terres coutumières en propriétés privées.

2002 - Le gouvernement a lancé le programme Farm Block Development (FBD) pour acquérir des banques de terres afin de faciliter l'accès des investisseurs aux terres agricoles.

2015 La loi sur la planification urbaine et régionale étend le contrôle de la planification à tous les terrains de la Zambie.

2017 - Publication du projet de politique foncière nationale.

2021 La version finale de la politique foncière nationale est approuvée et publiée

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Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires​

Voir la liste de références ci-dessous pour un échantillon de la vaste littérature sur les acquisitions foncières à grande échelle en Zambie, dont Kerstin Nolte (2014) et Chitongwe et al (2017) sur les processus de "privatisation silencieuse" à l'œuvre, tandis que Schoneveld (2013) critique le "récit des terres marginales". Marie Widengard fournit une analyse contextuelle précieuse des transactions foncières en Zambie.

Tembo et al (2018) fournissent une évaluation analytique du programme national d'octroi de titres fonciers de la Zambie, tandis qu'Ali et al (2019) explorent les données de la Zambie sur la manière dont la sécurité foncière contribue à la réalisation des objectifs mondiaux de développement.

Le travail de Lauren Honig sur les institutions coutumières, la conversion des terres et les titres de propriété fournit des informations importantes. 

Références

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[2]Ibid. P.2

[3]Britannica, The Editors of Encyclopaedia. "British South Africa Company". Encyclopaedia Britannica, 10 Mar. 2018, https://www.britannica.com/topic/British-South-Africa-Company. Accessed 18 March 2022.

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[20] Mbinji, J. (2006). Getting Agreement on Land Tenure Reform: The Case of Zambia. Land Rights for African Development: From Knowledge to Action. E. Mwangi and E. Patrick, CAPRI, UNDP and International Land Coalition. P 33

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[30] Chitonge, H., O. Mfune, B. B. Umar, G. M. Kajoba, D. Banda and L. Ntsebeza (2017). "Silent privatisation of customary land in Zambia: opportunities for a few, challenges for many." Social Dynamics 43(1): 82-102.

[31] This license was developed specifically by local councils to deal with issues where the Ministry of Lands was not performing its functions. There remains conflict and overlap between occupancy licenses and leases.

[32] Ministry of Lands and Natural Resources (2017). Draft National Land Policy. Lusaka, The Republic of Zambia.

[33] USAID (2017). "Zambia customary land documentation tenure assessment."

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[39] Ibid. P. 3

[40] Chitonge, H., O. Mfune, B. B. Umar, G. M. Kajoba, D. Banda and L. Ntsebeza (2017). "Silent privatisation of customary land in Zambia: opportunities for a few, challenges for many." Social Dynamics 43(1): 82-102. P. 97

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[44] Korwin, S. (2016). ANNEX 3 ZAMBIA ASSESSMENT FACTSHEET. REDD+ AND CORRUPTION RISKS FOR AFRICA’S FORESTS, Transparency International: 38-43.

[45] Kabisa, M., B. P. Mulenga, H. Ngoma and M. M. Kandulu (2020). The Role of Policy and Institutions in Greening the Charcoal Value Chain in Zambia. P.7

[46] Ibid.

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[50] Ibid. P 5-6

[51] Chitonge, H., O. Mfune, B. B. Umar, G. M. Kajoba, D. Banda and L. Ntsebeza (2017). "Silent privatisation of customary land in Zambia: opportunities for a few, challenges for many." Social Dynamics 43(1): 82-102.

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[62] Widengård, M. (2019). "Land deals, and how not all states react the same: Zambia and the Chinese request." Review of African Political Economy 46(162): 615-631.

[63] Ibid.

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[68] Constitute Project (2021). Zambia's Constitution of 1991 with Amendments through 2016.

[69] Ministry of Lands and Natural Resources (2017). Draft National Land Policy. Lusaka, The Republic of Zambia.

[70] Ibid.

[71] Mulenga, C. (2019). "Judicial mandate in safeguarding environmental rights from the adverse effects of mining activities in Zambia." Potchefstroom Electronic Law Journal/Potchefstroomse Elektroniese Regsblad 22(1).

[72] USAID (2017). "Zambia customary land documentation tenure assessment." P.3

[73] Ali, D. A., K. Deininger, D. H. M. Hilhorst, F. Kakungu and Y. Yi (2019). "Making Secure Land Tenure Count for Global Development Goals and National Policy: Evidence from Zambia." World Bank Policy Research Working Paper(8912). P.3

[74] Paradza, G., L. Mokwena and W. Musakwa (2020). "Could Mapping Initiatives Catalyze the Interpretation of Customary Land Rights in Ways that Secure Women’s Land Rights?" Land 9(10): 344.P.3

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[76] Chigudu, A. (2021). "The Changing Institutional and Legislative Planning Framework of Zambia and Zimbabwe: Nuances for Urban Development." Land Use Policy 100: 104941.

[77] Ibid.

[78] Tembo, E., J. Minango and M. Sommerville (2018). Zambia’s National Land Titling Programme–Challenges and Opportunities. Annual World Bank Land and Poverty Conference.

[79] Chigudu, A. (2021). "The Changing Institutional and Legislative Planning Framework of Zambia and Zimbabwe: Nuances for Urban Development." Land Use Policy 100: 104941.

[80] Tembo, E., J. Minango and M. Sommerville (2018). Zambia’s National Land Titling Programme–Challenges and Opportunities. Annual World Bank Land and Poverty Conference.

[81] Tembo, E. and D. Sagashya (2021). "Zambia: Private sector investment in security of land tenure. From piloting using technology to National rollout." African Journal on Land Policy and Geospatial Sciences 5(1): 782-800.

[82] Ibid.

[83]Ibid.

[84] In March 2022 the exchange rate between the US dollar and the Zambian kwacha was 1: 17.76

[85] USAID. (2020). "Gender-Based Violence and Land Documentation & Administration in Zambia: Emerging Lessons from Implementation." Briefs  Retrieved 5 March, 2022, from https://land-links.org/document/gender-based-violence-and-land-documentation-administration-in-zambia-emerging-lessons-from-implementation/.