Régimes Forestiers

_{Photo: Forêt aux Seychelles, par Karin Guzy, tous droits réservés 2022}

Par Anne Hennings, révise par Maartje de Graaf, Coordinatrice de programme à Tropenbos International.

Les forêts et les zones boisées fournissent des moyens de subsistance à de nombreuses communautés qui dépendent du bois d'œuvre, du bois de chauffage, des matériaux de construction, des produits forestiers non ligneux, du fourrage, de la nourriture, des plantes médicinales et de l'eau. Selon la FAO, plus de 1,5 million de personnes dépendent des forêts et de leurs produits et services, qui sont pour la plupart utilisés de manière informelle. Au fil des décennies, les droits de propriété non spécifiés ou se chevauchant sur les zones forestières, les acquisitions de terres à grande échelle par les gouvernements et les investisseurs (internationaux), l'exploitation forestière incontrôlée et la conversion des terres forestières à d'autres usages ont conduit à une déforestation massive.¹

La gouvernance responsable des forêts et la sécurité de leur droit foncier sont essentielles pour réduire la déforestation, lutter contre le changement climatique et préserver la planète. En plus de contribuer au bien-être et aux moyens de subsistance de l'homme, les forêts sont importantes pour les traditions spirituelles et culturelles des populations. Malgré son importance, la réforme de la tenure forestière n'a pas reçu suffisamment d'attention.

Le droit foncier et les droits de propriété déterminent qui possède et gère les ressources forestières. Le droit foncier est généralement complexe, car il existe un large éventail de parties prenantes ayant des intérêts différents dans les forêts, allant des fonctionnaires nationaux et locaux aux communautés locales et aux utilisateurs (saisonniers), en passant par les Peuples autochtones. Cette complexité remonte en partie à l'époque coloniale, lorsque, dans de nombreux pays, les ressources naturelles étaient régies par l'État ou les autorités coloniales, tandis que les droits des utilisateurs locaux des ressources n'étaient pas reconnus. En conséquence, la tenure forestière est restée sous le contrôle et la gestion de l'État dans de nombreuses régions jusqu'à aujourd'hui.

Cela dit, ces mêmes ressources sont revendiquées, gérées et protégées par les communautés autochtones et locales qui fondent leurs revendications foncières sur des droits coutumiers communautaires qui, souvent, ne sont pas reconnus par les gouvernements. La présence de plusieurs groupes dont les droits fonciers se chevauchent contribue aux conflits ou à la destruction de l'environnement. La participation des petits exploitants, des communautés locales et des Peuples autochtones est essentielle à la gestion durable des forêts, à la gestion du climat et à la restauration des paysages. Le WRI estime qu'environ la moitié des terres du monde sont des terres communautaires. Les Peuples autochtones détiennent à eux seuls un quart des terres du monde.

Plus récemment, le potentiel des forêts gérées et protégées par les communautés pour le maintien de la biodiversité, l'adaptation au changement climatique et l'atténuation de ses effets a été mis en avant. Dans cette optique, divers programmes ont été lancés et mis en œuvre, allant de la restauration à la REDD+, en passant par des initiatives de services écosystémiques. Cependant, REDD+ et d'autres programmes de compensation du carbone modifient les droits et les relations des communautés forestières et ont été critiqués pour exclure les communautés dépendantes des forêts ou pour aggraver les trajectoires de conflit.

Concepts clés et terminologie

La tenure forestière formelle ou coutumière détermine qui peut utiliser, gérer, contrôler ou transférer des terres forestières. La tenure forestière précise également pendant combien de temps et sous quelles conditions les individus ou les groupes détiennent ces droits. L'absence de reconnaissance juridique et le faible niveau de sécurité foncière peuvent conduire à une utilisation non durable des forêts et favoriser les conflits. En outre, la sécurité foncière est essentielle pour l'atténuation du changement climatique et l'adaptation à celui-ci. Les communautés ou les ménages ne sont disposés (et capables) d'investir leur temps et leurs économies dans l'amélioration des pratiques de gestion de l'agriculture, des forêts et de l'eau ou dans la conservation des forêts que s'ils ne craignent pas de se voir confisquer leurs terres le lendemain. À son tour, l'insécurité foncière peut contribuer à une faible capacité d'adaptation et de résilience face à la variabilité du climat.

De nombreuses communautés détiennent ou pratiquent un régime foncier collectif formel ou coutumier dans lequel une communauté a le droit de gérer et de contrôler les terres et les ressources. Si certaines communautés attribuent une partie ou la majeure partie des terres à des individus ou à des ménages, d'autres utilisent les terres collectivement.

Les terres autochtones et communautaires sont gérées par les communautés. Les peuples autochtones sont les descendants des populations qui habitaient une certaine région avant la colonisation ou l'établissement des frontières nationales. Les moyens de subsistance des communautés locales dépendent de leurs terres et de leurs ressources naturelles et sont souvent étroitement liés à ces dernières. La gouvernance coutumière est commune aux deux groupes.²

Au cours des dernières décennies, plusieurs gouvernements ont tenté de promouvoir la sécurité de la tenure forestière en diversifiant la gouvernance forestière et les droits fonciers. À partir des années 1970, les gouvernements ont de plus en plus initié des réformes en réponse aux critiques croissantes des approches de la gestion et de la conservation des forêts fondées sur des droits fonciers très centralisés. Connu sous le nom de dévolution des droits forestiers³ ou de transition globale de la tenure forestière ⁴, les droits de tenure forestière ont été transférés aux acteurs locaux. Contrairement aux réformes agraires, les réformes forestières ont visé à formaliser les droits aux ressources des personnes vivant dans et près des forêts, souvent sous la forme de droits collectifs.⁵ Cependant, malgré des décennies d'efforts, les réformes de la tenure forestière collective n'ont eu qu'un succès modéré dans la reconnaissance des droits coutumiers des communautés locales.⁶

Cadre juridique et politiques internationales

Au cours de la dernière décennie, les Peuples autochtones du monde entier ont fait pression en faveur de la reconnaissance de leurs droits, de la décentralisation de la gouvernance et de la mise en place de mesures de conservation durables et inclusives. Les réformes des régimes fonciers forestiers entraînent des changements complexes au niveau des droits, des responsabilités et des relations entre de nombreux acteurs. Alors que les changements dans les cadres réglementaires ont été soulignés, les écarts entre la loi et la pratique et les questions de coordination ont reçu moins d'attention.⁷ En outre, ce n'est que récemment que les chercheurs ont commencé́ à explorer la manière dont la sécurité́ de la tenure forestière est réellement perçue. S'appuyant sur des résultats obtenus en Ouganda, au Pérou et en Indonésie, Larson met en évidence les aspects multidimensionnels de la perception de la sécurité́ foncière, la façon dont elle est façonnée par le contexte et vécue par différents acteurs.⁸

Au niveau international, les lignes directrices volontaires sur la gouvernance responsable des régimes fonciers (VGGT), la déclaration de New York sur les forêts et le plan d'action de l'UE sur l'application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux (FLEGT) ont contribué à renforcer l'engagement politique, à réviser les politiques et à élaborer de nouveaux cadres juridiques qui prévoient des régimes fonciers plus inclusifs, protégés et accessibles.

En 2022, 190 pays ont signé le Cadre mondial pour la biodiversité Kunming-Montréal, d'une durée de 10 ans, afin de lutter contre la perte de biodiversité lors de la COP15 de la Convention des Nations unies sur la diversité biologique. Les objectifs du cadre visent spécifiquement à répondre aux besoins des populations par l'utilisation durable (des ressources naturelles) et le partage des avantages.

Une étude récemment publiée par la  « Rights and Resources Initiative » (RRI), en français, l’initiative des droits et ressources (RRI) montre que 39 gouvernements sur 73 pays, qui couvrent 85 % de la surface terrestre mondiale, ont augmenté la superficie des terres appartenant aux communautés autochtones, afro-descendantes et locales entre 2015 et 2020. Cela s'est traduit par la reconnaissance légale de plus de 100 millions d'hectares de terres communautaires. En 2020, les Peuples autochtones, les peuples afro-descendants et les communautés locales possédaient 12 % des terres dans 73 pays en 2020, et 7 % supplémentaires leur étaient dédiés. En revanche, les gouvernements, les particuliers et les entreprises en possèdent 82 %. L'augmentation globale de la propriété coutumière et communautaire est le résultat de nouveaux développements législatifs et de la mise en œuvre continue de réformes.

Le rythme et la portée de ces réformes varient considérablement d'une région à l'autre. Les pays africains ont enregistré la plus forte augmentation de la reconnaissance légale (12 %). À l'échelle mondiale, la République démocratique du Congo, la République du Congo, l'Inde et l'Indonésie ont réalisé les progrès les plus importants. En Amérique latine, où les mouvements indigènes sont historiquement forts et se font entendre, les progrès les plus importants ont été enregistrés⁹, les progrès se sont ralentis, mais ils devraient reprendre avec le nouveau gouvernement progressiste du Brésil. En Asie, la grande majorité des zones forestières appartenant à des communautés ou contrôlées par elles se trouve en Chine.¹⁰

En 2022, l'Initiative des droits et des ressources (RRI) a lancé l'outil de tenure(Tenure Tool), l'ensemble de données le plus important et le plus complet sur les droits de tenure forestière collective. L'outil montre qui possède et gère 92 % de la surface forestière mondiale.

Les indicateurs liés aux objectifs de développement durable comprennent l'objectif 15.1.1, qui mesure le pourcentage de zones forestières, et l'objectif 15.2.1, qui porte sur les progrès réalisés en matière de gestion durable des forêts. Ensemble, ils visent à renforcer la gouvernance forestière et à équilibrer la conservation et l'utilisation durable des ressources forestières. La plupart des données sont fournies par l'évaluation des ressources forestières mondiales (FRA),réalisée tous les cinq ans. L'évaluation FRA 2020 est la plus récente et couvre 236 pays. Cependant, les indicateurs n'ont pas encore pleinement pris en compte les aspects sociaux et économiques et ne tiennent pas compte des questions de droit foncier.

Cartographie des défis et des risques

La sécurité foncière est un facteur clé pour l'utilisation durable et les investissements, la lutte contre la déforestation et la médiation des conflits.¹¹ L'adaptation au changement climatique et l'atténuation de ses effets, ainsi que les activités commerciales de foresterie communautaire et les systèmes de paiement pour l'environnement requièrent des régimes fonciers fiables et sûrs. La recherche a démontré que la reconnaissance des pratiques et des droits fonciers des communautés dépendantes des forêts est importante pour leur bien-être et les efforts de conservation.¹² Dans la plupart des cas, cependant, le manque de soutien et de protection de la part du gouvernement, le favoritisme et la corruption compromettent la sécurité foncière. Les réglementations légales imposées d'en haut ou rigides constituent l'un des principaux défis pour les petits exploitants et les communautés forestières en ce qui concerne la reconnaissance formelle ou les droits d'utilisation des produits forestiers.¹³

Dans le même temps, les titres fonciers ne sont pas synonymes de sécurité foncière pour de nombreuses communautés coutumières ou autochtones. Dans certains pays, comme la Tanzanie ou le Cambodge, des dispositions constitutionnelles et législatives protègent les droits coutumiers sur les forêts et les terres, qui restent toutefois insuffisamment protégés lors des négociations sur les acquisitions foncières à grande échelle. Le manque d'application et de suivi des politiques se traduit par des processus de formalisation des droits des communautés qui sont très inégaux et contingents.¹⁴ En outre, Kusters et al. montrent qu'en plus de la sécurité foncière, plusieurs autres conditions doivent être remplies pour établir une gestion durable des forêts communautaires, telles que les structures organisationnelles existantes au-delà du niveau communautaire, la gouvernance communautaire inclusive et le partage des bénéfices, le soutien du gouvernement local, ou l'accès au financement et aux marchés, entre autres.

Par rapport au droit statutaire, le droit foncier coutumier tend à être plus flexible, dynamique et adaptable, et peut accueillir un large éventail d'utilisateurs de ressources. Cependant, les systèmes de droit foncier coutumier peuvent également être rigides, favoriser les élites, être discriminatoires à l'égard des femmes et/ou des jeunes, ou ne pas comporter de mécanismes de responsabilisation.¹⁵ Cela dit, les droits fonciers ne doivent pas seulement être sûrs, mais aussi permettre un accès et un contrôle inclusifs et égaux sur les ressources forestières.¹⁶

Changement climatique et tenure forestière

Les forêts sont considérées comme un élément essentiel de l'adaptation au changement climatique et de l'atténuation de ses effets. Leur rôle est mis en évidence par diverses initiatives internationales, telles que le FLEGT, qui s'attaque à l'exploitation illégale des forêts afin de réduire la déforestation. Ici, le principal défi réside dans les divergences entre le droit législatif et le droit coutumier dans la définition de l'exploitation forestière illégale.

En raison du réchauffement climatique et de la dégradation des forêts, les forêts (tropicales) perdent leur capacité à absorber le dioxyde de carbone. Par conséquent, la restauration des écosystèmes et le boisement peuvent contribuer de manière significative à la préservation de la biodiversité, ainsi que des services sociaux et culturels des écosystèmes. Néanmoins, le rapport sur le déficit foncier souligne l'importance de conserver intacts les écosystèmes forestiers existants, plutôt que de mettre en place un système d'élimination du carbone par la plantation d'arbres.¹⁷  Le maintien des stocks de carbone existants est essentiel pour atteindre les objectifs climatiques et minimiser les répercussions négatives sur la pénurie de terres. Le boisement et la plantation d'arbres ont tous deux des effets négatifs sur la souveraineté alimentaire, facilitent l'expropriation et compromettent les moyens de subsistance et les droits fonciers des communautés autochtones et tributaires des forêts.¹⁸

Les programmes REDD+ sont peut-être l'une des initiatives les plus connues en matière d'atténuation du changement climatique lié aux forêts. Les programmes de compensation du carbone valorisent et commercialisent les ressources forestières, y compris leurs fonctions environnementales et d'atténuation du carbone. Ainsi, les forêts se transforment en réserves de carbone, tandis que leur protection garantit une réduction des émissions de carbone. Cependant, le programme REDD+ n'est pas toujours inclusif et ne protège pas les droits coutumiers, autochtones ou communautaires.¹⁹ Au contraire, l'intérêt croissant pour l'achat de terres forestières dans les pays en développement à des fins de compensation crée une pression et conduit souvent à exclure les utilisateurs de la forêt et à rejeter les arrangements fonciers.²⁰ En outre, REDD+ modifie la relation entre les communautés et les forêts, ainsi que la valeur de ces dernières.

Les femmes et les droits de tenures forestière

Les femmes sont des agents de changement dans la gestion durable des forêts communautaires et des actrices clés de la conservation de l'environnement. Elles ont une connaissance approfondie des écosystèmes locaux et des ressources naturelles et savent comment prévenir la surexploitation et la dégradation. En outre, dans de nombreuses communautés, les femmes sont à l'avant-garde de la défense des intérêts de la communauté et organisent des mouvements populaires, mènent des manifestations ou s'engagent dans des actions de lobbying.

Pourtant, les femmes ont peu d'occasions de participer à la gestion des ressources naturelles ou des forêts dans le monde, qui est souvent perçue comme un domaine réservé aux hommes. Les hommes sont généralement responsables de la chasse ainsi que de la récolte et de la vente du bois, tandis que la collecte de produits forestiers à des fins alimentaires et médicales est considérée comme une activité féminine. La participation des femmes à la prise de décision peut être perçue comme dédaigneuse, car les femmes ne sont généralement pas censées ou autorisées à participer à la prise de décision au niveau communautaire. Parfois, les femmes ne sont même pas considérées comme des membres de la communauté, ce qui est une condition préalable à la participation à la gouvernance de la communauté et au partage des bénéfices.²²  En outre, les femmes reçoivent moins d'aide et ont peu d'occasions de participer à des formations de renforcement des capacités. 

Les droits d'occupation exclusifs, la discrimination fondée sur le sexe et les réalités sociales, compte tenu du faible taux d'alphabétisation des femmes ou des contraintes de temps, limitent également leur participation aux chaînes de valeur des produits, telles que la transformation et le transport des marchandises vers les marchés.²³Souvent, l'enregistrement des terres et l'attribution des titress ontdes processus bureaucratiques complexes et longs, et sont donc plus susceptibles d'être gérés par les hommes.²⁴ Outre les cultures patriarcales, les lois et réglementations statutaires et coutumières créent souvent des obstacles aux droits fonciers des femmes en favorisant les héritiers masculins ou en n'accordant pas suffisamment d'attention aux relations de pouvoir déséquilibrées entre les époux, par exemple en ce qui concerne les exigences relatives à la vente de terres familiales gérées conjointement.²⁵

Le rapport Gender, Tenure and Customary Practices montre comment les cadres juridiques et les pratiques coutumières limitent les droits des femmes autochtones à accéder aux ressources forestières et à les gérer au Cambodge, en Indonésie, au Laos, au Myanmar, au Népal, au Viêt Nam et en Thaïlande. Non seulement les femmes autochtones et locales sont désavantagées par la loi et les coutumes, mais elles ne se sentent souvent pas en sécurité pour accéder aux zones protégées en raison de la militarisation, du harcèlement et de la violence.²⁶ Cependant, les résultats indiquent que les petits groupes communautaires d'utilisateurs de la forêt peuvent permettre aux femmes de surmonter les obstacles et de prendre une part active à la gestion de la forêt.²⁷

Les efforts visant à créer des opportunités pour les femmes de participer aux décisions concernant la foresterie communautaire ne sont pas toujours couronnés de succès. Par exemple, les quotas de représentation des femmes dans les comités forestiers ne se traduisent pas nécessairement par des niveaux de participation plus élevés. Les représentantes des femmes ont indiqué que les hommes de la communauté négligeaient souvent leurs demandes et leurs opinions. En outre, les mesures sensibles à la dimension de genre peuvent succomber à des institutions ou des normes locales partiales.²⁸ Il reste encore beaucoup à faire pour sauvegarder les droits de gouvernance des femmes autochtones et locales.

Innovations dans la gouvernance foncière

Conformément au VGGT, la FAO soutient divers pays dans la diversification et le renforcement de la tenure forestière, c'est-à-dire en menant des évaluations sur les systèmes de tenure forestière en place, en collectant des données sur la tenure forestière, en sensibilisant et en formant sur les questions liées à la tenure forestière, et en fournissant un soutien aux pays dans le processus de réforme de la tenure et de développement de politiques.

En outre, une multitude d'organisations de la société civile et de réseaux mondiaux soutiennent les peuples autochtones et les communautés forestières. Le programme Forest Peoples fournit des manuels de formation et des guides communautaires sur la gestion des ressources naturelles, le consentement préalable, libre et éclairé (FPIC), les communautés en contrôle ou la cartographie participative, ou encore sur la Convention sur la diversité biologique. Le CGIAR a publié un guide du praticien sur l'égalité des sexes dans la tenure forestière, destiné aux institutions gouvernementales, aux organisations de la société civile, aux organismes donateurs, aux organisations de femmes et aux experts en matière de genre qui travaillent sur l'intégration de l'égalité des sexes.

La  «Urban forestry » (foresterie urbaine) fait l'objet d'une attention croissante pour répondre aux défis liés à l'urbanisation et au changement climatique. Afin de libérer le potentiel des forêts urbaines, U Forest a élaboré des lignes directrices pour un plan d'action sur la foresterie urbaine en Europe. Les forêts urbaines ne sont pas seulement bénéfiques pour la santé et le bien-être des citadins, elles sont également essentielles pour les politiques européennes, telles que le "New Green Deal" ou la stratégie de l'UE en faveur de la biodiversité, et aident les villes à renforcer leur résilience face au changement climatique. Cependant, il reste à voir comment les questions liées à la propriété et à l'infrastructure seront traitées.

Références

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[a]Land Portals SDG 15.1.1. page

[b]Land Portals SDG 15.2.1. page