Côte d’Ivoire - Contexte et Gouvernance Foncière

La Loi no 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural représente le plus important instrument législatif régissant l’accès aux terres en Côte d’Ivoire. Le but premier de cette loi consiste à formaliser les droits coutumiers à travers l’immatriculation des terres rurales, c’est-à-dire leur enregistrement au livre foncier[11]. Le processus de formalisation comporte deux étapes principales : dans un premier temps, l’obtention d’un certificat foncier, puis, dans un second temps, la transformation de ce certificat en titre de propriété privée (appelé titre foncier) à l’intérieur d’un délai de trois ans. Si le certificat est émis au nom d’une famille, d’un lignage ou d’un village, ses détenteurs doivent diviser les terres entre eux pour obtenir un titre de propriété individuelle[12].

Cette loi marque un renversement par rapport à la philosophie productiviste du Président Houphouët-Boigny : désormais, « la terre appartient à son propriétaire et non à celui qui la met en valeur »[13]. La loi reconnaît les droits fonciers coutumiers, mais exclut de la propriété les non-Ivoiriens, qui ne peuvent obtenir qu’un bail emphytéotique, défini comme un bail immobilier de longue durée. La loi consacre donc les autochtones comme seuls détenteurs légitimes de droits de propriété, au détriment des exploitants non ivoiriens qui ont accès au foncier à travers différents arrangements contractuels[14]. Cette disposition est devenue constitutionnelle en 2016.

Photographie: Publicité pour la certification foncière en Côte d’Ivoire (AFOR)

L’instabilité qui marque le pays de 1999 à 2011 entrave la mise en œuvre de la loi. En 2017, le gouvernement d’Alassane Ouattara émet une Déclaration de politique foncière rurale visant à sécuriser les droits fonciers « des détenteurs coutumiers, des concessionnaires et des exploitants » et augmente à 10 ans la période de validité des certificats avant leur transformation en titres fonciers (plutôt que trois ans comme prévu initialement)[15]. Dans les faits, peu d’Ivoiriens cherchent à sécuriser leurs terres. Le coût des procédures, les lenteurs administratives et la réticence des populations à payer l’impôt foncier une fois leur titre foncier obtenu ont contribué à donner au certificat foncier une portée juridique plus large que ce que prévoyait la loi. Toutefois, même l’accès à un certificat foncier demeure difficile, voire impossible pour les migrants.

La Côte d’Ivoire n’étant pas traditionnellement un pays d’élevage, les lois du pays tendent à ignorer ou restreindre les activités pastorales. La Loi relative au domaine foncier rural, concernant principalement les terres à vocation agricole, ne fait aucune référence aux droits fonciers des éleveurs[16]. La Loi n° 2016-413 du 15 juin 2016 relative à la transhumance et aux déplacements du bétail vise pour sa part à diminuer et encadrer le convoyage du bétail à pied afin de réduire les divagations d’animaux et les conflits avec les agriculteurs. Cette loi cible principalement les éleveurs pratiquant la transhumance depuis les pays voisins[17]. 

La déforestation constitue une tendance lourde en Côte d’Ivoire. Près de 64% des terres sont consacrées à l’agriculture et l’élevage extensif, dans un contexte où 68% de la population active travaille dans le secteur agricole. Les forêts denses au Sud et à l’Ouest, qui couvraient auparavant un tiers du territoire, ont sensiblement diminué depuis la période coloniale. La déforestation, liée à la croissance soutenue de la population et l’expansion des superficies cultivées, contribue à la diminution de la biodiversité, l’érosion des sols et la pollution des cours d’eau[18]. De 78 500 km2 en 1990, le couvert forestier a chuté à 28 360 km2 en 2020 (pour une superficie nationale de 322 462 km2)[19]. Il est souvent rapporté dans les médias que la Côte d’Ivoire aurait perdu 80% de ses forêts depuis l’indépendance du pays en 1960. 

Les transactions sur le foncier en marge du cadre légal sont fréquentes dans les zones forestières et se sont même intensifiées pendant les années de conflit. Les transferts entre autochtones et migrants incluent notamment les achats-ventes de terres, les locations de court terme et le planter-partager. Le planter-partager constitue une forme de contrat visant la création de nouvelles plantations. Ce contrat lie un propriétaire qui fournit la terre et un exploitant qui finance et coordonne sa mise en culture. La production est répartie entre les deux parties et les terres reviennent au propriétaire coutumier à la fin de la période d’exploitation[20]. 

Règle générale, les premiers habitants qui cultivent la terre d’un endroit donné, les autochtones, en sont les propriétaires coutumiers. Le gestionnaire désigné de la terre représente la famille ou le lignage, à qui la terre appartient collectivement. Selon la tradition, les droits coutumiers sur la terre sont permanents et inaliénables, signifiant qu’ils sont transmis de génération en génération à l’intérieur de l’unité familiale ou lignagère. 

Les migrants ne bénéficient pas des mêmes droits fonciers que les autochtones. Les logiques régionales d’installation des migrants qui se sont constituées à l’époque coloniale perdurent jusqu’à aujourd’hui. Il existe deux modèles principaux dans les régions du sud-est. Le modèle le plus commun est celui où les migrants travaillent en tant qu’employés agricoles pour les familles hôtes en contrepartie de rémunérations annuelles. Toutefois, les propriétaires terriens leur permettent de faire des cultures vivrières sur des parcelles « prêtées » chaque saison. La seconde logique d’investissement agricole, connue sous le nom « aboussouan », consiste à partager les fruits des ventes en fin de campagne entre le propriétaire et le travailleur (selon un schéma de répartition de 2/3 pour le propriétaire et 1/3 pour l’exploitant). 

Dans le centre-ouest, le système de « tutorat » constitue le socle de l’investissement agricole. Les migrants peuvent accéder à la terre à travers un « tuteur » qui leur accorde un droit d’usage sur sa propriété coutumière. Ce contrat moral implique une redevance. Dès lors que

l’autochtone (c’est-à-dire le tuteur) accueille un « étranger », celui-ci doit lui retourner la bienveillance sous diverses formes. Les migrants bénéficiant de tels droits d’usage sont responsables de l’essentiel de la production de café et de cacao en Côte d’Ivoire[26]. 

En Côte d’Ivoire, les droits fonciers communautaires font fréquemment l’objet de litiges. Dans le nord et le centre du pays, les conflits opposent souvent les agriculteurs aux éleveurs dans un contexte de pression croissante sur les terres. Ces zones accueillent des pasteurs transhumants en provenance du Mali ou du Burkina Faso, mais également des Peuls sédentarisés qui y pratiquent l’élevage et l’agriculture. Les éleveurs, qu’ils soient ivoiriens ou étrangers, ne possèdent qu’un droit d’usage sur les terres où ils font paître leurs animaux. Les fermiers Sénoufo de la savane, se tournant de plus en plus vers la culture de mangues et de noix de cajou, réduisent l’espace ainsi disponible pour les troupeaux. Les dégâts que les animaux imposent aux récoltes dans les champs sont source de tensions. La vaine pâture, c’est-à-dire la mise à disponibilité gratuite des champs cultivés pour nourrir le bétail, est aussi de plus en plus remise en question avec l’imposition de frais d’accès par les propriétaires fonciers[27].

Photographie: La Savane à rôniers, Réserve de Faune d'Abokouamékro en Côte d’Ivoire, par l’Office ivoirien des parcs et réserves

Dans les zones forestières du sud, les tensions prennent principalement place entre communautés autochtones et agriculteurs migrants. Pendant la crise postélectorale de 2010, les violences entre groupes ethniques ont été particulièrement aiguës dans l’ouest du pays, incitant plusieurs membres des communautés guéré et yacouba à se réfugier au Libéria. Plusieurs autochtones détenteurs de droits coutumiers ayant quitté la région n’ont pas regagné leurs terres par crainte de représailles à la suite de la victoire de Ouattara en 2011[28]. Les conflits ont également une dimension intergénérationnelle dans la mesure où plusieurs jeunes autochtones retournés dans leur village et sans perspective claire d’avenir accusent les aînés d’avoir « bradé le patrimoine foncier aux migrants »[29].      

Les efforts du gouvernement pour formaliser les droits fonciers coutumiers tardent à porter fruit. Entre 2010 et 2017, seulement à peu près 4 000 certificats fonciers ont été délivrés sur une surface totale de 118 465 hectares, représentant 0,5% de l’objectif final[30]. En 2021, ce chiffre s’élève à 7 523 certificats fonciers[31]. La politique d’immatriculation des terres génère des attentes possiblement incompatibles, voire conflictuelles. D’une part, les autochtones souhaitent faire enregistrer leurs terres coutumières afin d’éviter de perdre le contrôle sur celles-ci au profit des migrants. D’autre part, les migrants entendent faire reconnaître les transactions contractuelles passées qui leur permettent d’accéder à ces mêmes terres[32]. Les acteurs disposant de plus de pouvoir économique ou politique sont d’ailleurs plus susceptibles de recourir à la certification foncière. Dans les zones du centre-ouest et sud-ouest par exemple, les demandes decertificats ont majoritairement été introduites par les migrants qui ont maintenant la faveur des autorités[33].

Jusqu'au milieu des années 1970, les mouvements de populations sont marqués par un taux modeste d’émigration des campagnes aux villes en Côte d’Ivoire, suivis d’une période de stagnation. Entre 1988 jusqu’au moins 1998, la tendance s’inverse toutefois : l’émigration urbaine augmente à un point tel que le pays s’engage dans un mouvement de désurbanisation. Le flux migratoire des villes à la campagne constitue une réponse des jeunes à la pauvreté grandissante en milieu urbain, mais viennent nourrir les conflits fonciers intergénérationnels et interethniques, autant dans les zones de forêts que de savanes[39]. En 2018, il est estimé que 49,2% de la population ivoirienne vit toujours en campagne[40]. La population urbaine croît à un rythme annuel de 3,4% en 2020, comparativement à 4,5% en 1990[41]. 

Tout comme les campagnes, les zones urbaines sont marquées par la persistance de la gestion coutumière et des transactions informelles de terres. Toutefois, l’Ordonnance n° 2013-481 du 2 juillet 2013 fixant les règles d'acquisition de la propriété des terrains urbains ne reconnaît pas l’existence de droits coutumiers en zone urbaine (contrairement aux textes de loi sur le foncier rural). Techniquement, seul l’État peut vendre les terrains déjà lotis et immatriculés à son nom. Dans la pratique, toutefois, l’insuffisance de terrains constructibles détenus par l’État pousse les demandeurs à s’adresser directement aux propriétaires coutumiers. Ces propriétaires identifient les terres à céder afin de procéder à un lotissement villageois qui sera immatriculé au nom de l’État. Le lotissement est par la suite officieusement restitué aux détenteurs coutumiers qui perçoivent les bénéfices de la vente. Les terres ainsi transigées font éventuellement l’objet d’une régularisation auprès des autorités qui délivrent un titre foncier puis un arrêté de concession définitive (ACD) au nouvel acquéreur[42].

Plusieurs résidents des zones urbaines ne possèdent toutefois pas d’ACD sur le terrain qu’ils occupent et ne sont donc propriétaires que de leur maison. Les quartiers d’habitats informels en zone urbaine ou périurbaine sont nombreux[43]. L’étalement de plusieurs villes amenuise également les espaces ruraux ou périurbains consacrés à l’agriculture. 

Photographie : Vue aérienne d'Abdijan, la capitale de Côte d’Ivoire, par Basile Zoma/United Nations Photo (CC BY-NC-ND 2.0)

Le 14 août 2020, le gouvernement a promulgué le Code de l’Urbanisme et du Domaine Foncier Urbain, qui regroupe en une loi unique l’ensemble des décrets et arrêtés portant sur les questions foncières en zone urbaine. Le gouvernement s’est engagé en 2021 dans une réforme pour procéder en amont au « titrement massif des parcelles foncières urbaines », c’est-à-dire au moment de l’approbation des lotissements et non plus lorsqu’une demande pour un arrêté de concession définitive est introduite en aval[44]. Plus largement, la réforme vise à réduire la complexité et les frais associés aux procédures d’obtention d’un arrêté de concession définitive. 

1960 : Indépendance du pays et arrivée au pouvoir du Président Félix Houphouët-Boigny, qui encourage l’économie de plantation dans les zones forestières

1960-1980 : Période de croissance économique et de migration soutenue vers les zones forestières. L’émigration urbaine se poursuit jusqu’au moins l’année 2000. 

1998 : Adoption de la Loi no 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural

1999 : Coup d’État chassant Henri Konan Bédié du pouvoir et interrompant la mise en oeuvre de la Loi sur le domaine foncier rural

2002 : Coup d’État avorté visant Laurent Gbagbo, suivi de conflits fonciers jusqu’en 2007

2010-2011 : Violences postélectorales et déplacements de populations

2013 : Publication de l’Ordonnance n° 2013-481 du 2 juillet 2013 fixant les règles d'acquisition de la propriété des terrains urbains

2016 : Création de l’Agence foncière rurale (Afor), chargée de mettre en œuvre la Loi sur le domaine foncier rural

2017 : Adoption de la Déclaration de Politique Foncière Rurale de la Côte d’Ivoire

2019 : Révision des textes législatifs et adoption de la Loi n° 2019-675 du 23 juillet 2019 portant Code forestier

2020: Adoption du Code de l’Urbanisme et du Domaine Foncier Urbain